Verschenen in 'Binnenlands Bestuur' - 16-11-2001
De afgelopen twintig jaar heeft het denken over de overheid in het teken gestaan van de verzakelijking. Overheidsdiensten werden intern of extern verzelfstandigd, waarbij geprobeerd werd onderscheid te maken tussen allocatie en bedrijfsvoering. Politici moesten aangeven wat er bereikt moest worden en tot overeenstemming komen met de managers over de kosten daarvan, waarna de managers zorgden dat de afgesproken prestatie geleverd werd. Dit uitte zich in management-contracten en productbegrotingen. Bij het rijk werd het VBTB proces in gang gezet.
Planning en control afdelingen werden opgetuigd om die ontwikkeling te ondersteunen, en diensten te kunnen afrekenen op hun prestaties. Ook individuele medewerkers moesten op hun prestaties worden afgerekend. In de verzakelijkte overheid was er meer aandacht voor externe motivatie van medewerkers, met sticks and carrots, dan voor de interne motivatie. Topmanagers bij de overheid eisen daarom een beloning die gelijkwaardig is aan die bij grote ondernemingen. Anders legt de overheid het af op de arbeidsmarkt.
Of dit allemaal zo goed werkt, is echter maar de vraag. Dat de Nederlandse Spoorwegen het spoor bijster zijn, is zo langzamerhand een cliché geworden. De privatisering van de elektriciteitsproductie heeft gemaakt, dat hoogwaardige centrales in Nederland gesloten worden om plaats te maken voor geïmporteerde atoomstroom. De managers die KPN van de verstikkende overheidsbemoeienis af moesten helpen, hebben het bedrijf aan de rand van het faillissement gebracht.
Interne verzelfstandiging
Maar ook interne verzelfstandiging maakt de beloften niet waar. In We laten ons niet kennen hebben Henk Klaassen en ik verslag uitgebracht van wat er in negen grotere gemeenten tot nu toe terecht is gekomen van het fenomeen productbegroting. Het opvallende is dat op één na (Tilburg) al die gemeenten het hierboven beschreven sturingsmodel onderschreven, maar dat geen daarvan het ook gerealiseerd had. Weliswaar bevatten alle begrotingen wel prestatiegegevens, maar nergens werd consequent een prijs per homogeen product gepresenteerd, zodat de begroting niet als instrument voor afweging, sturing en afrekening kon worden gebruikt. En dat was toch de bedoeling.
Toch ligt het heel erg voor de hand dat het model van de productbegroting maar in een enkel geval kan werken. Daarvoor is namelijk nodig dat het product volledig homogeen is, zodat niet op de kosten kan worden bespaard door in feite een goedkoper product te leveren. In de broodjeswinkel bestel je niet zo maar een belegd broodje, maar specificeer je of het een broodje zalm of een broodje ei moet zijn. Wanneer de producent winstmaximalisatie nastreeft, krijg je zonder zo’n specificatie broodjes met één plakje boterhamworst. Ga je er vanuit dat een interne dienst zich zo niet opstelt, dan leg je wanneer je alleen maar een broodje bestelt, keuzes bij die dienst die in feite van allocatieve aard zijn.
Het nieuwe sturingsmodel veronderstelt ook, dat het bestuur bepaalt, hoeveel er geleverd moet worden, en niet de burger. Toch kan een bestuur niet bepalen hoeveel uitkeringen in een jaar verstrekt moeten worden of hoeveel huisvuil er wordt opgehaald. En nog veel minder hoe vaak er in een jaar zout gestrooid zal moeten worden tegen de gladheid.
Niet een van tevoren afgesproken productiehoeveelheid is dus maatgevend. Het gaat erom dat al het afval wordt opgehaald, dat iedereen een uitkering krijgt die er recht op heeft, en dat er elke keer gestrooid wordt wanneer het gesneeuwd of geijzeld heeft. In extreme gevallen kan dat begrotingswijzigingen noodzakelijk maken, maar de meeste bestuurders hebben toch liever dat hun dienstdirecteur eerst eens zelf kijkt wat er in zijn begroting te schikken en te plooien valt. En daarmee wordt de scheiding tussen allocatie en bedrijfsvoering opnieuw doorbroken.
Er zijn veel meer bezwaren tegen het model in te brengen. In de meeste gevallen ontbreken referenties voor aantallen producten en hun kosten die een goede allocatie mogelijk maken. Vaak zijn we daarbij ook meer geïnteresseerd in effecten dan in producten, maar roept sturen op effecten weer hele nieuwe problemen op. Als de conjunctuur meezit neemt het aantal bijstandcliënten vanzelf af, als het tegenzit is er geen beleid op te voeren. Terugdringing van het aantal misdrijven is niet alleen een zaak van de politie, maar ooit werd daar ook het welzijnswerk voor uitgevonden.
Daar staat tegenover, dat er ook gevallen zijn waarbij het contractmodel goed werkt. Dan gaat het om goed definieerbare werkzaamheden, die uitbesteed worden op basis van een bestek. De sector civiele werken kent wat dat betreft een grote traditie. Maar daar staat dan weer tegenover, dat er een gemeentelijke afdeling nodig is die het bestek ontwerpt en toezicht houdt op de uitvoering. Zo’n afdeling is bovendien duur: uitbesteding brengt aanzienlijk transactiekosten met zich mee. Bovendien neemt zo’n afdeling zelf weer allerlei allocatieve beslissingen.
Die allocatieve beslissingen worden ook niet alleen op het niveau van de directie genomen. Zo neemt ook elke politieagent tijdens zijn surveillance voortdurend allocatieve beslissingen, door te kiezen waar hij zich wel en niet mee bemoeit. Met rijden zonder achterlicht riskeer je tegenwoordig geen bon meer, ook al komt er een agent langs. Maar ook de onderwijzer die beslist wie een beurt krijgt en wie niet, neemt een allocatieve beslissing. Net als de huisarts die wel of niet een recept voorschrijft.
Valt er dan in de collectieve sector nog wel wat te sturen? Wat opvalt is dat achter de façade van productbegrotingen en managementcontracten gemeenten in feite vooral op input sturen. De ene keer moeten ze bezuinigen, en kijken ze waar minder geld kan worden uitgegeven. De andere keer is er ruimte voor nieuw beleid, en worden posten opgehoogd waar men vindt dat de dienstverlening tekort schiet.
De relatie met outputgegevens of beoogde effecten is daarbij buitengewoon zwak. Eén gemeente gaf aan een jaar niet aan verbetering van de productbegroting te hebben kunnen werken vanwege een bezuinigingsoperatie. De productbegroting werd dus niet als ondersteunend aan die operatie ervaren, maar als een zelfstandig ritueel, dat even plaats moest maken voor het echte werk.
Ook in de model-produktbegroting die de Stichting BBI in 1993 publiceerde, ontbrak een relatie tussen intensiveringen en producten, Niet voor niets laat het bureau BMC dat die begroting produceerde, zich erop voorstaan dat het advies geeft vanuit de praktijk.
Inputsturing
Nu is inputsturing zo langzamerhand een vies woord in Nederland. Want wat heeft het voor zin om geld te betalen wanneer we niet weten wat we ervoor terug krijgen? De Algemene Rekenkamer is heel sterk in dat soort redeneringen. Waarom zouden we extra geld geven aan scholen met veel allochtone leerlingen, wanneer we de resultaten daarvan niet kunnen meten? Zo lang we niet bereid zijn de twee-happenproef te nemen, zullen we dat ook nooit precies weten. Maar mij lijkt het ook zonder experimenteel bewijs aannemelijk genoeg dat kinderen die van huis uit geen Nederlands spreken, extra aandacht van hun docenten nodig hebben.
De vraag is dan wel, hoe we ervoor zorgen dat het geld goed besteed wordt. Dat de extra docenten zich ook daadwerkelijk inzetten, in plaats van het zichzelf gemakkelijk te maken. Outputmeting is een van de methoden om dat na te gaan, maar het lijkt mij een illusie dat daarmee prestaties van scholen eenduidig zijn vast te stellen. Men richt zich op het kennisniveau van leerlingen aan het eind van de school, maar zou dan toch ook het niveau bij de start moeten meten, en een eenduidige sleutel moeten hebben om vanuit het verschil tussen beide de prestatie van de school af te leiden, tegelijkertijd rekening houdend met de omgevingsfactoren. En dan verwachten we van scholen ook dat ze iets doen aan het overdragen van waarden en normen, dat het er schoon is, en dat de kinderen het nog een beetje leuk hebben ook. Dat meet je allemaal niet met de CITO-toets.
Door alle kaarten te zetten op outputmeting, dreigt men voorbij te gaan aan de meest essentiële voorwaarde voor prestaties van de meeste overheidsorganisaties, interne motivatie. Dedication, toewijding, noemt Mintzberg dat in een klassiek artikel over het aansturen van overheidsorganisaties in de Harvard Business Review van mei/juni 1996.
De huidige trend is dat overheidsorganisaties worden betaald naar hun prestaties, en daarmee weer in staat zijn om hun medewerkers naar hun prestaties te belonen. Dat gaat er vanuit, dat mensen alleen maar werken vanwege hun salaris. In sommige beroepen is dat ook zeker waar. Ik denk niet dat veel mensen klaar zouden staan om vuil in te zamelen of de straat te vegen, wanneer daar geen financiële vergoeding tegenover staat. Ook in de sector debiteuren crediteuren kom je vaak mensen tegen die alleen extern gemotiveerd zijn.
Je kunt echter geen goede onderwijzer of goede verpleger zijn, wanneer je alleen aan je salarisstrook denkt, en je niet rechtstreeks verantwoordelijk voelt voor de kinderen en de patiënten die je aan je zorgen zijn toevertrouwd. Ook voor beleidsambtenaren geldt dat ze niet goed kunnen functioneren wanneer ze geen hart hebben voor het beleidsterrein waarop zij moeten werken. In advertenties kom je dan ook vaak de eis tegen dat sollicitanten affiniteit moeten hebben met het beleidsveld.
In de praktijk blijkt er een relatie te zijn tussen de mate waarin het functioneren afhangt van de interne motivatie van medewerkers, en de vraag of allocatie en beheer goed te scheiden zijn. Bij de belastingdienst en bij de huisvuilinzameling kan men de dienst aansturen door in detail voor te schrijven wat medewerkers de hele dag moeten doen. Een dergelijke machinebureaucratie past bij sturing op output, waarbij hooguit aan de top van de organisatie allocatieve beslissingen worden genomen. Beleidsmedewerkers, onderwijzers en verplegers moeten veel meer zelf de hele dag door dat soort keuzes maken. Dan is interne motivatie veel belangrijker.
Selectie
Bij de sturing van dergelijke organisaties komt het erop aan, de interne motivatie zo veel mogelijk te versterken. Heel belangrijk is de selectie van medewerkers. Niet alleen valt van medewerkers die onvoldoende gemotiveerd zijn, geen voldoende prestatie te verwachten, maar ook kunnen dergelijke medewerkers wanneer ze in de organisatie gehandhaafd worden, de interne motivatie van anderen te niet doen. Eén rotte appel in de mand …
Wetenschappelijk onderzoek is een activiteit die bij uitstek een interne motivatie vraagt. Toen begin jaren zestig de universiteiten in Nederland een geweldige groei doormaakten, was men veel te weinig selectief bij de aanstelling van nieuwe medewerkers, en werd te weinig gelet op de interne motivatie. Het bureau van Voskuil geeft een aardig beeld van hoe het in die tijd op wetenschappelijke instellingen toeging, al weet Voskuils hoofdpersoon Maarten Koning zijns ondanks juist wel tot wetenschappelijke prestaties te komen. Maar dat maakt hem dan ook zo interessant als romanfiguur. Onder Koning’s medewerkers zie je wel de gevolgen van een gebrek aan interne motivatie.
Ook bij benoemingen aan de top moet men goed op de motivatie letten. In allerlei overheidsorganisaties lopen tegenwoordig duurbetaalde topmanagers rond, die zich er op laten voorstaan dat hun werk niet anders is dan het leiding geven aan een koekjesfabriek. Dergelijke koekenbakkers doen ongelofelijk veel kwaad voor het zelfrespect en daarmee de interne motivatie van medewerkers. Dat geldt ook voor de vele reorganisaties en fusies waarmee de koekenbakkers zichzelf aan het werk houden. Uitvoerende medewerkers krijgen daardoor soms het gevoel dat zij de taak hebben om de organisatie te laten functioneren ondanks de leiding.
De invoering van systemen waarmee de medewerker van minuut tot minuut gecontroleerd wordt, zoals bij de thuiszorg, kan ook de interne motivering van medewerkers aantasten. Zoiets uit zich in een hoog ziekteverzuim. Dat geldt voor alle meetsystemen die vanuit de optiek van de medewerkers aan de essentie voorbij gaan. Universitaire budgetten zijn afhankelijk van het aantal geslaagde studenten. Maar of studenten slagen, beoordelen de docenten zelf. Die krijgen zo niet de indruk dat die beoordelingstaak door de overheid serieus wordt genomen.
Ook met prestatiebeloning moet men oppassen. Dat kan al snel degenen die buiten de prijzen vallen veel meer demotiveren, dan dat degenen die wel voor extra beloning in aanmerking komen erdoor gemotiveerd worden. Prestatiebeloning is over komen waaien uit Amerika. Als je daar een hotel binnen komt, hangt er boven de balie een foto van de Employee of the month. Ik heb zelfs meegemaakt, dat er vlak bij de ingang van het hotel voor deze gelukkige een aparte parkeerplaats gereserveerd was. Zoiets zie ik in Nederland nog niet gebeuren. Je dwingt iemand daarmee een hele maand lang op de fiets te komen.
In zijn boek Allemaal andersdenkenden uit 1990 onderscheidt de cultuursocioloog Geert Hofstede op grond van breed internationaal onderzoek vijf dimensies waarop nationale culturen van elkaar verschillen. Een daarvan is individualisme versus collectivisme. De Verenigde Staten scoren extreem op individualisme. Daarbij past ook individuele beloning. Hoewel ook Nederland veel individualistischer is dan de meeste landen, zijn we dat toch veel minder dan Amerika.
In het poldermodel past veel meer dat we allemaal ons best doen zoveel mogelijk zandzakken aan te dragen, dan dat iemand dat met een notitieboekje staat bij te houden. En daarom voelen we ons bij prestatiebeloning als snel ongemakkelijk. Het vraagt in ieder geval dat er sprake is van een objectief meetbare, individuele prestatie, en dat er geen noodzaak is tot teambuilding. Maar sommige bedrijven zijn zo modern, dat ze zowel aan teambuilding als aan individuele beloning doen.
Ook beleid waarmee men dingen probeert op te leggen die conflicteren met de normen en waarden waardoor beroepsuitoefenaren geleid worden, kan de interne motivatie verstoren. Vooral het onderwijs lijdt hier sterk onder. Terwijl docenten vroeger trachtten kinderen zo veel mogelijk intellectuele vaardigheden bij te brengen, kregen ze van hogerhand te horen, dat ze daarmee erg moesten oppassen, omdat dat maar tot maatschappelijke ongelijkheid leidde. Het lijkt erop dat er nu een generatie voor de klas staat die die boodschap geïnternaliseerd heeft, maar nu gaat het ineens om de uitslag van de CITO-toets.
Politie
Toch zit daar een spanningsveld dat niet altijd te ontlopen valt. Politie-agenten kunnen niet tot goede prestaties komen zonder een sterke interne motivatie. Maar zij hanteren vaak andere normen en waarden dan mensen die zich aangetrokken voelen tot politieke functies. Wanneer een film over Ajax in Rotterdam door bedreigingen van fundamentalistische voetbalsupporters niet gedraaid kan worden, beschouwen de meeste politici dat toch als behoorlijk verontrustend. Politie-agenten daarentegen vinden vooral dat mensen elkaar geen reden moeten geven om zich op te winden, en adviseren zo’n film niet te draaien.
De Amsterdamse politiecommissaris H. Voordewind beschreef in de jaren vijftig in De commissaris vertelt over donker Amsterdam hoe hij in het begin van de vorige eeuw als jong inspecteur op het bureau Warmoesstraat van de wachtcommandant al leerde hoe hij de hanteerbare en de onuitvoerbare reglementen en voorschriften van elkaar moest onderscheiden.
De afstand tussen de eigen normen en waarden van politiemensen en datgene wat van hogerhand van ze verwacht wordt, kan verklaren waarom allerlei onderzoeken opleveren dat het aantal effectieve werkuren van de politie zo laag is. Maar het is een misverstand dat men daar wat aan kan doen door de prestaties van politiekorpsen te vergelijken aan de hand van criteria die die prestaties niet echt weergeven. Wanneer politie-agenten een dagje bekeuringen moeten uitdelen voor snelheidsovertredingen, alleen maar om de afgesproken target voor het korps te halen, versterkt dat alleen maar het cynisme.
Beleidsambtenaren
Bij beleidsambtenaren kan de interne motivatie soms een aanzienlijke schok kan krijgen onder invloed van wijzigingen in het beleid. Ik heb zelf deel uitgemaakt van een klein enthousiast team dat overtuigd werkte aan de Stadsprovincie Rotterdam, en behoorlijk uit het veld geslagen was toen het van de bevolking ineens allemaal niet meer hoefde. Onder zulke omstandigheden is het feit dat je er ook nog een salaris voor ontvangt toch wel een grote troost.
Zoiets moeten de medewerkers van de directie Geluid bij VROM ook ervaren hebben, toen minister Pronk hun beleidsterrein als een luxe-probleem afdeed. Sommige oud-medewerkers van Pronk zullen op ontwikkelingssamenwerking hetzelfde ervaren hebben bij de verzakelijking die Eveline Herfkens daar realiseerde. En dan zijn er ambtenaren bij Cultuur, die eerst van Nuis moesten opschrijven dat symfonie-orkesten ten minste 7 % werken van Nederlandse componisten moesten spelen, daarna van Van der Ploeg dat er ten minste 7 % allochtonen onder het gehoor moesten zijn, en wellicht van de volgende staatssecretaris van cultuur dat de trompetters van het Concertgebouworkest 7 % minder kooldioxide moeten uitblazen.
Ook bij gemeenten worden medewerkers soms onaangenaam verrast door nieuwe wethouders die ineens heel andere ideeën hebben. Fraude door uitkeringstrekkers moest eerst door sociale diensten worden doodgezwegen, terwijl ze later de opdracht kregen hun cliënten alleen nog maar te zien als potentiële fraudeurs. De wethouder onder wiens verantwoordelijkheid het alcoholmatigingsbeleid valt, blijkt zelf niet zonder sherry voor de lunch te kunnen, of emancipatiebeleid valt onder een wethouder die niet wil dat zijn eigen vrouw een baan heeft. Of de wethouder cultuur ziet het nut niet in van al die schilderijen, en wil liever een tentoonstelling over de derde wereld. Terwijl van ambtenaren affiniteit met het beleid gevraagd wordt, blijkt dat bij politici niet altijd een functie-eis.
Dit is geen pleidooi om dan maar het beleid door de ambtenaren te laten bepalen, omdat het anders zo zielig is. Wanneer er een andere coalitie komt, moet ook het beleid kunnen worden aangepast. In de jaren zeventig is in veel steden het verkeersbeleid gewijzigd van auto-accomoderend naar auto-werend. In plaats van de bouw van flats koos men voor laagbouw. Dat heeft veel ambtenaren pijn gedaan. Toch hoop ik dat de ministeries van Verkeer en Waterstaat en van Economische Zaken na de volgende verkiezingen geconfronteerd worden met nieuwe ministers die uitleggen dat het nu wel genoeg geweest is met al die privatiseringen en marktwerking.
Beleidswijzigingen moeten wel een stevige democratische legitimatie kennen. Ze moeten voortvloeien uit discussies die voor de verkiezingen zijn gevoerd aan de hand van verkiezingsprogramma’s die hun vervolg gekregen hebben in een regeerakkoord. Veel beleidswijzigingen tijdens het huidige kabinet zijn echter enkel het gevolg van persoonlijke beleidsopvattingen van bewindspersonen, die absoluut niet op grond van de standpunten van hun partij vóór de verkiezingen te verwachten waren. Daar zou de Tweede Kamer zich ook kritischer tegenover moeten opstellen.
Politici vragen van ambtenaren dat ze niet alleen gemotiveerd zijn om een goed ambtenaar te zijn, die alleen maar afwacht wat de baas wil, maar dat ze zich ook identificeren met het beleid. Wanneer er dan toch een beleidswijziging optreedt, zullen politici bereid moeten zijn het nodige massagewerk te verrichten. Ambtenaren zijn geen machines waar je alleen maar op een andere knop hoeft te drukken om ze iets anders te laten doen. Maar sturen op output is bij beleidsontwikkeling in ieder geval geen alternatief.
(Dit is een uitgebreidere versie van het essay in Binnenlands bestuur van 16 november 2001)