Decentralisaties hebben lokale democratie niet versterkt
Verschenen in 'Sociaal bestek' - 10-02-2017

print dit artikel

Ondanks het feit dat er veel zorgtaken zijn gedecentraliseerd naar de gemeenten, wordt daar in de Tweede Kamer veel heftiger gediscussieerd dan in de gemeenteraden, waar het door het rijk overgedragen budget als leidend wordt beschouwd. Daarmee zijn de decentralisaties mislukt.

Bij de komende Tweede-Kamerverkiezingen gaan de door het huidige kabinet ingevoerde decentralisaties van de jeugdzorg, de langdurige zorg en de participatiewet, samen aangeduid als de drie D’s, een grote rol spelen. Ze hebben tot veel onvrede geleid, vooral door de bezuinigingen op de langdurige zorg waarmee ze gepaard zijn gegaan en de daardoor veroorzaakte ontslaggolf in de thuiszorg. De PvdA ligt daardoor onder vuur van de SP en van 50Plus. Op landelijk niveau zijn de decentralisaties dus sterk gepolitiseerd.

Op lokaal niveau is er van een dergelijke politisering echter weinig te merken. Dat was al zo bij de gemeenteraadsverkiezingen.[i] Twee jaar later constateert de Transitiecommissie Sociaal Domein dat gemeenteraden nog zoekende zijn hoe grip te krijgen op de uitvoering van de gedecentraliseerde taken.[ii] Ondanks de grote bedragen die de gemeenten voor de nieuwe taken ontvangen, lees je in de regionale pers veel meer over de ruimtelijke ontwikkelingen in de gemeenten dan over de sociale zorg die de gemeente biedt. Daar is ook veel meer maatschappelijk debat over. Als je iets wilt weten over hoe de drie D’s in jouw gemeente uitpakken, moet je het ‘geluk’ hebben dat om een of andere reden Nieuwsuur aandacht schenkt aan jouw gemeente. En dan is er nauwelijks verschil hoe SP- en VVD-wethouders het beleid verdedigen.

Ruimtelijke ontwikkeling zien gemeenten duidelijk als hun eigen taak: ze maken plannen en zoeken daar het geld bij. Over die plannen is vaak een breed maatschappeIijk debat, waarbij verschillende politieke partijen ook verschillende posities innemen en daarover onderhandelen bij de collegevorming. Dat komt omdat ruimtelijke plannen gebaseerd zijn op de lokale situatie die overal weer anders is, en partijen daar meestal ook duidelijk verschillende visies op hebben. Er wordt wel gezegd dat er geen linkse en rechtse rotondes zijn, maar die zijn er wel: op linkse rotondes hebben de fietsers voorrang, op rechtse de auto’s.

Gedacht vanuit het belang van de lokale democratie zou je bij de zorg ook zoiets moeten zien. Partijen zouden een visie moeten hebben op wat goede zorg is, hoeveel ze daarvoor over hebben, en daarover onderhandelen. Daarbij zou dan ook een afweging moeten plaats vinden tegen andere gemeentelijke taken, en aan de orde moeten komen of voor een fatsoenlijke uitvoering van de zorgtaken geen belastingverhoging nodig is. Het verschil is, dat in het sociale domein de verschillen tussen gemeenten hoogstens in de aantallen zitten, maar niet in wat individuele mensen in verschillende gemeenten nodig hebben.

Tegelijkertijd heerst onder gemeenteraadsleden een brede consensus dat in ieder geval op termijn het budget van het rijk leidend is. Binnen dat kader laat men de zaken graag aan het college over. Daarbij zie je wel verschillen, waarbij sommige gemeenten in het geheel geen huishoudelijke hulp meer subsidiëren. Maar als slachtoffer van zo’n maatregel kun je je beter wenden tot de rechter dan tot de gemeenteraad, want

Drie w-vragen

Er komt bij de zorg ook niets terecht van de beantwoording van de drie w-vragen die gemeenten geacht worden te beantwoorden bij de vaststelling van budgetten: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen, en wat gaat dat kosten? Het ministerie van BZK noemde als eerste punt: ‘Realisatie doelstellingen binnen beschikbare middelen’.[iii] De maatschappelijke doelstellingen worden dus niet benoemd, maar de beschikbare middelen staan voorop.

Dit spoort met een eerdere constatering bij andere taken: in de praktijk worden de www-vragen in omgekeerde volgorde beantwoord: voorop staan de beschikbare middelen, daaruit vloeit voort welke activiteiten mogelijk zijn, en de te bereiken doelstellingen zijn het sluitstuk, wanneer men daar al aan toekomt.[iv]

De meeste gemeenten beschouwen daardoor de door het Rijk overgedragen middelen als leidend. Sommige gemeenten voelen zich nog wel zo verantwoordelijk dat ze uit de reserves tijdelijk extra middelen beschikbaar gesteld hebben. Daarmee geeft men zich meer tijd om de opgelegde bezuinigingen te realiseren, de ‘zachte landing’. Maar ook daar wordt op termijn het overgedragen budget als leidend beschouwd. Het betekent dat de gemeenteraden hun kader stellende rol over laten aan de Tweede Kamer, en daar vindt dan ook de politisering plaats.

Het feit dat ondanks sterk gekorte budgetten er voor het eerste sinds jaren geen overschrijding van de macronorm bij de OZB heeft plaats gevonden wijst er ook op dat de gemeenten weinig lust hebben eigen beleid te voeren, en zich liever conformeren aan het rijksbeleid. Dat was al te verwachten: Kamerleden maakten zich wel druk of de gemeenten de overgedragen middelen niet zouden gebruiken voor de spreekwoordelijke lantaarnpalen, maar niet of ze de bezuinigingen niet zouden ontlopen door de gemeentelijke belastingen flink te verhogen.

Ook belangenorganisaties hanteren dit frame. Gemeentebesturen hebben als eerste prioriteit dat het budget niet wordt overschreden. Het onvermijdelijke gevolg daarvan is dat er geld wordt overgehouden, want je kunt niet zo nauwkeurig sturen dat het saldo precies op nul uitkomt. Maar wanneer er geld overblijft gaan belangenorganisaties klagen dat dat hun geld is, en dat de gemeente daar niet zomaar over kan beschikken. Het zou er echter om moeten gaan of de zorg goed is: liever goede zorg met minder geld dan geld verspild aan zinloze zorg. Maar hier zie je ook dat het nu eenmaal gemakkelijker is om over de input te praten dan over de output of de outcome.

Drie manieren om te bezuinigen

In principe kun je op drie manieren bezuinigen. Je kunt minder betalen voor de verleende diensten, bij voorbeeld omdat een organisatie een te grote overhead heeft en er te veel directeuren met te grote salarissen zitten. Soms kun je ook met een betere logistiek meer bereiken, bij voorbeeld door werkgebieden van thuiszorgorganisaties te herverkavelen. Helaas krijg je dan de neoliberale fundamentalisten van de ACM op je dak. En je kunt ook de medewerkers minder betalen. In al deze gevallen vergroot je de doelmatigheid.

Je kunt ook sommige werkzaamheden minder vaak of niet meer laten verrichten. In televisiebeelden zie je vaak thuiszorgmedewerkers de ramen lappen, waarbij ik me afvraag of dat nu altijd wel zo nodig is. Als je zo kunt bezuinigen zonder dat het negatieve gevolgen heeft voor de quality of life, is er sprake van verhoging van de effectiviteit, anders gaat het ten koste van de primaire doelstelling. Om de operatie goed te kunnen evalueren zou je een dergelijk analyse moeten maken, maar ook de Transitiecommissie Sociaal Domein kan daar niets over zeggen.

Conformeren aan landelijke keuzes

Er zijn verschillende redenen waarom gemeenteraden zich zo gemakkelijk conformeren aan de keuzes van de landelijke politiek. Er is duidelijk sprake van afwenteling van de problematiek van de toenemende zorgkosten op de gemeenten, en daar houden overheden niet van. Gemeenten moeten al genoeg bezuinigen. Daarmee blijft voor gemeenten het rijk de probleemeigenaar: die moet maar beslissen wat men wil besteden.

Je kunt je afvragen of gemeenten zo’n houding ook hadden aangenomen wanneer andere taken met zo’n bezuinigingsdoelstelling waren gedecentraliseerd. Stel dat het faciliteren van de sport eerst door het rijk was gefaciliteerd, en dit met een dergelijke korting aan de gemeenten was overgedragen. Zou er dan niet meer bereidheid bij de gemeenten geweest zijn zelf in de buidel te tasten?

Ik denk dat bij de huidige decentralisaties ook een rol speelt dat het geen publieke goederen betreft, maar collectief gefinancierde individuele diensten, gericht op een klein segment van de bevolking, dat weinig weerbaar is. Het gaat ook om een mêlee van doelgroepen, die elk hun eigen deskundigheid vragen. Het is makkelijker voor een raadslid om een mening hebben over de locatie van een bushokje dan over de noodzaak van uithuisplaatsing van een puber.

Daarbij komt dat gemeenten gedwongen zijn om te samen te werken met andere gemeenten, en dat nog op twee schalen, voor de langdurige zorg en voor de jeugdzorg. Daardoor hebben raadsleden weinig invloed. Een wethouder van een grote gemeente kan nog op pad worden gestuurd met een boodschap over het beleid van een samenwerkingsverband, bij kleine gemeenten in grote samenwerkingsverbanden is het bijna zinloos daar als raadslid je tijd in te steken.

Een probleem is ook dat gemeenten wel budgethouder zijn maar daarom nog niet alles te vertellen hebben. Bij de participatiewet moeten gemeenten allerlei krankzinnige boetebepalingen toepassen. Schuldsanering is lastig zonder de medewerking van het rijk, woningverhuurders, nutsbedrijven en andere overheden. Er is een tijd geweest dat gemeenten daar veel meer over te zeggen hadden. Bij de zwaardere vormen van jeugdzorg stellen anderen zoals de huisartsen de indicatie.

De langdurige zorg is verbrokkeld over de gemeenten, de ziektekostenverzekeraars en de zorgkantoren. In de jaren negentig werden gezinszorg en kruiswerk samengevoegd tot thuiszorg, met de decentralisatie zijn ze weer uit elkaar gehaald. Ooit namen gemeenten initiatieven voor de oprichting van verzorgingshuizen, zoals Drees in Den Haag en Jongeleen in Leiden,[v] nu heeft het rijk gekozen voor het sluiten daarvan, zodat mensen soms onder onverantwoorde omstandigheden thuis moeten blijven wonen. 

Ondanks alle mooie woorden over de gemeente als eerste overheid durft men dus niet de regie echt aan de gemeenten over te laten, en die zien zich daardoor ook niet echt als probleemeigenaar. Het gevolg is dat gemeenten geen eigen afweging maken over de in te zetten middelen, en daarbij het rijk volgen.

Daarmee zijn de 3 D’s geslaagd als bezuinigingsoperatie: gemeenten hebben zich geconformeerd aan de overgedragen budgetten, en hebben de kortingen niet gecompenseerd met hogere eigen belastingen. Maar niemand heeft een overzicht of dat komt door hogere doelmatigheid en effectiviteit, of dat het ten koste is gegaan van de quality of life van de zwaksten in de samenleving. En er zijn weinig berichten over  intensive debatten daarover in de lokale politiek.

Eigen belastingen

Dat laatste zou kunnen veranderen bij een vergroting van het gemeentelijke belastinggebied zoals bepleit door de Raad voor de financiële verhoudingen:[vi] gemeenten zouden meer mogelijkheden krijgen om belasting te heffen, onder korting van de uitkering uit het gemeentefonds.

Daarbij doet zich de vraag voor hoe individuele belastingplichtigen dan gecompenseerd gaan worden. Dat kan niet altijd door verlaging van de inkomensbelasting, want wie b.v. alleen AOW ontvangt betaalt helemaal geen inkomstenbelasting. Daar is dan dus weer een aparte vrijstelling in de gemeentelijke belasting of een toelage voor nodig. Het evenwicht tussen arme en rijke gemeenten verdient daarbij ook nog veel aandacht.

Maar stel dat deze problemen zijn opgelost, dan is nog de vraag hoe het uitpakt. Denkbaar is dat gemeenten de korting op het gemeentefonds volledig compenseren met hogere belastingheffing. De vraag is welke winst je dan eigenlijk boekt. Maar het is heel plausibel dat gemeentebestuurders vaker worden aangesproken op de hoogte van de belastingtarieven. Ooit was dat juist ook de bedoeling van uitbreiding van het gemeentelijk belastinggebied.[vii] Dan gaat daar een grote druk vanuit juist meer te bezuinigen op het sociale domein. Dat gaat immers om weinig weerbare mensen die je in de gemeenteraad niet ziet. Moeten we dat willen?

Wanneer gemeenten meer afhankelijk worden van eigen belastingheffing, zullen veel gemeenten minder aan zorg gaan besteden, terwijl er nu ook al schrijnende situaties zijn. Het betekent ook dat de verschillen in zorgintensiteit tussen gemeenten gaan toenemen. Dat draagt ongetwijfeld bij aan een levendiger lokale democratie. Maar dat wordt dan wel gerealiseerd over de hoofden heen van mensen die daar zelf nauwelijks in kunnen participeren.

Omdat zorg geen gemeenschapsvoorziening is maar een collectief gefinancierde individuele voorziening, is de maatschappelijke aanvaarding van verschillen binnen Nederland veel kleiner dan als het er om gaat of er een overdekte ijsbaan. De nationale staat is nu eenmaal de meest gelegitimeerde bestuurslaag, en verschillen in collectief gefinancierde zorg tussen Nederland en België worden daarom veel meer geaccepteerd.

Je zult maar in een gemeente wonen die zelf de zorg op een behoorlijk peil heeft met daarbij horende belastingtarieven, terwijl je elk weekend schoon moet maken in het huis van je ouders omdat die in een gemeente wonen met andere prioriteiten. Gekleurd of wit, je wordt dan snel een boze middelbare man of vrouw.