Verschenen in 'B&G' - 14-04-2015
De gemeentelijke belastingheffing is al heel lang onderwerp van discussie, waarbij de standpunten heen en weer gaan zonder dat er uiteindelijk veel verandert. Die discussie is opnieuw gevoed door de decentralisatieoperaties, die de vraag oproepen of de gemeenten bij grotere financiële verantwoordelijkheden ook niet over meer eigen financiële middelen zouden moeten beschikken. De landelijke belastinghervorming waarover gediscussieerd wordt, zou ook een breder kader kunnen bieden om de gevolgen voor de burger van meer gemeentelijke belastingheffing te compenseren.
Ooit waren de gemeenten voor hun uitgaven volledig afhankelijk van eigen belastingen. En ze moesten ook nog geld afdragen aan de provincies, die op hun beurt een groot deel van de uitgaven van de Republiek financierden. Na de Bataafs-Franse tijd (eind 18e, begin 19e eeuw) was dat laatste niet meer nodig, omdat er toen een landelijk belastingstelsel was gekomen. Geleidelijk aan werden de gemeenten daarna afhankelijk van uitkeringen van het Rijk. Dit systeem diende zowel om de tegenstelling tussen arme en rijke gemeentes te verzachten als om gemeentelijke heffingen uit de weg te ruimen die slecht zijn voor de economie. Vanwege dit laatste verviel in 1865 de gemeentelijke accijnsheffing en kwam daar een algemene uitkering van het Rijk aan de gemeenten voor in de plaats.
Gemeenten hieven toen nog wel inkomstenbelasting, waardoor gemeenten met veel rijke inwoners veel meer belasting binnen kregen dan gemeenten met veel behoeftigen. Daar wordt in 1929 een eind aan gemaakt. De gemeenten worden dan nagenoeg geheel afhankelijk van uitkeringen uit het gemeentefonds. Dat wordt gevuld door een uniforme gemeentefondsbelasting geheven door het Rijk, die in de plaats komt van de gemeentelijke inkomstenbelasting, en later opgaat in de door het Rijk geheven inkomstenbelasting.
Vanaf de jaren zeventig van de vorige eeuw is er weer meer aandacht voor het belang van eigen belastingheffing door gemeenten. De gemeenten krijgen dan de mogelijkheid om onroerendezaakbelasting te heffen, om verdeelstoornissen te kunnen compenseren, en om ook eigen beleid te kunnen voeren ten aanzien van hun inkomsten (de ‘vrije zoom’). Deze belasting leidt echter opnieuw tot ongelijkheid, omdat bij een gegeven tarief de ene gemeente per inwoner veel meer ontvangt dan de andere. Dat wordt in 1997 opgevangen door bij de verdeling van het gemeentefonds rekening te houden met de potentiële belastingopbrengst door een negatieve verdeelmaatstaf te introduceren. Gemeenten krijgen zo een gelijke voorzieningencapaciteit, zonder dat het Rijk het voorzieningenniveau gelijktrekt.
De voorkeursvolgorde
Inmiddels zijn er dan veel fundamentelere gedachten ontvouwd. Net als nu was er begin jaren tachtig van de vorige eeuw een financiële crisis, en als een van de mogelijkheden om tot bezuinigen te komen zag men een nauwere relatie tussen de beslissingen over de inkomsten en de uitgaven van de overheid. In de Memorie van Toelichting bij de Financiële-verhoudingswet 1984 werd daartoe een voorkeursvolgorde voor de gemeentelijke inkomsten geformuleerd: bij voorkeur rechtstreekse betaling door degene die van de voorziening profiteert, als dat niet kan betaling uit gemeentelijke belastingen, kan dat ook niet betaling uit een vrij besteedbare uitkering van het Rijk, en slechts in de laatste plaats betaling uit een specifieke uitkering van het Rijk.
De feitelijke situatie week sterk van de voorkeursvolgorde af. Specifieke uitkeringen vormden juist de belangrijkste inkomstenbron van de gemeenten. Er is daardoor in een groot aantal rondes gewerkt aan sanering van de specifieke uitkeringen, waarbij deze uitkeringen in het gemeentefonds werden ‘gesluisd’, al dan niet met een efficiencykorting. Want als het om doelmatigheid gaat hebben landelijke politici een onbegrensd vertrouwen in de gemeenten. Dat blijkt ook bij de recente decentralisatie-operaties.
Volgens de voorkeursvolgorde zouden ook de gemeentelijke belastingen een groter deel van de gemeentelijke inkomsten moeten vormen. Dat werd nog eens bepleit in het rapport Belastingen omlaag van de commissie-De Kam uit 1990. De redenering was dat wanneer de gemeenten minder geld van het Rijk zouden ontvangen en daarom gedwongen werden meer belasting te heffen, de hogere belastingtarieven tot meer kritiek van de burgers zouden leiden. En daarmee de gemeentebestuurders meer onder druk zouden komen te staan om te bezuinigen.
De opbrengst van de gemeentelijke belastingen zou dan minder omhoog gaan dan de daling van de rijksbelastingen die mogelijk werd door een lagere storting in het gemeentefonds. Vandaar de titel Belastingen omlaag. Dit pleidooi heeft echter niet kunnen overtuigen. In plaats daarvan is in 2006 de OZB-heffing van huurders van woningen komen te vervallen, en werd dat juist gecompenseerd door een hogere storing in het gemeentefonds.
De paradox van de zichtbare belasting
Dit is het gevolg van de paradox van de zichtbare belasting. Voor de reactie van de burger maakt het verschil of hij rechtstreeks op aanslag belasting moet betalen, of dat de belasting de vorm heeft van een inhouding op het loon of in de prijzen verwerkt is. In het laatste geval wekt de belasting veel minder weerstand. Dat geldt ook als het een toeslag is op een rijksbelasting die toch al geheven wordt, zoals de provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting.
De zichtbaarheid van de OZB leidt tot veel meer weerstand tegen deze belasting. Dat is ook goed, want dat dwingt de gemeenten zich te verantwoorden over de uitgaven die zo bekostigd worden. Verhogingen van de OZB leiden ook tot veel discussies in gemeenteraden, en brengen electorale risico’s met zich mee. Dat laatste ervoer de Wassenaarse VVD in 2006, toen het door de VVD gedomineerde gemeentebestuur de OZB aanzienlijk verhoogd had om het dorp meer allure te geven. De VVD verloor de helft van zijn aanhang aan de nieuwe lokale partij Wat Wassenaar Wil. En Wassenaar wil van alles, maar geen hoge belastingen.
Het pikante hiervan was dat de VVD bij die raadsverkiezingen juist een landelijke campagne tegen de OZB voerde. Het slechte resultaat in Wassenaar droeg er sterk aan bij dat de VVD bij deze lokale verkiezingen niet het aantal stemmen haalde dat Jozias van Aartsen zich als landelijk leider van de VVD als target gesteld had, waardoor deze aftrad. Hij ging toen een commissie voorzitten die juist bepleitte om de gemeenten meer mogelijkheden tot belastingheffing te geven.
De paradox van de zichtbare belasting is dat de OZB-heffing niet alleen leidt tot druk op gemeentebestuurders om minder uit te geven, maar ook tot druk om hem af te schaffen. Publicaties in landelijke media waaruit blijkt dat de tarieven van gemeente tot gemeente verschillen en dat ook de mutaties daarin heel verschillend zijn, voeden die druk, hoewel dat juist eigen is aan het systeem. Kamerleden komen zo klem tussen hun rol als systeembewaker waarin zij het betoog van de commissie-De Kam zouden moeten volgen, en hun rol als volkstribuun aan wie wordt gevraagd de OZB af te schaffen of in ieder geval te maximeren. Dat zien we vooral bij de VVD, waar de aanhang met de hoogste aanslagen wordt geconfronteerd.
Maximering
Het gevolg was dat in 2006 de onroerendezaakbelasting voor huurders van woningen is afgeschaft, en voor de overige onderdelen van de OZB maximumtarieven en maximumstijgingspercentages zijn vastgesteld. Toen de VVD in 2007 niet meer in het kabinet zat, zijn die maxima weer komen te vervallen. In plaats daarvan is toen een macronorm vastgesteld, waarbij het Rijk afsprak met de VNG dat de stijging van de totale OZB-opbrengst beneden een bepaald percentage zou blijven.
Werd de macronorm overschreden, dan zou het bedrag van de overschrijding gekort worden op het gemeentefonds, waarmee alle gemeenten minder geld zouden krijgen. Ook gemeenten die de OZB niet meer verhoogd hebben dan de macronorm of zelfs de belasting verlaagd hebben. Die worden dan natuurlijk wel geprikkeld om de vermindering van de algemene uitkering te compenseren door zelf weer de OZB te verhogen, en zo kan een zelfversterkend proces op gang komen.
Tot nu toe heeft zo’n verlaging van de algemene uitkering niet plaatsgevonden. Wel heeft men geprobeerd de overschrijding van de macronorm in 2012 en 2013 te compenseren door de norm voor 2014 te verlagen, maar juist daardoor is de norm in 2014 opnieuw overschreden. Daar is geen verlaging van de macronorm voor 2015 op gevolgd, maar ook die norm is overschreden, en wel met 44 miljoen euro. Dat is aanzienlijk meer dan de overschrijding met 11 miljoen euro in 2014, maar nog altijd niet meer dan een paar euro’s per inwoner. En onvergelijkbaar met de kortingen die in het kader van de decentralisaties hebben plaatsgevonden.
De decentralisaties
Inmiddels zijn die decentralisatie aanleiding om opnieuw over een vergroting van de gemeentelijke belastingopbrengst te spreken: bij meer taken voor de gemeente hoort ook meer zeggenschap over de inkomsten. De vraag is echter wat men daarmee denkt te bereiken. Als we meer mogelijkheden willen voor de gemeenten om financiële problemen als gevolg van de decentralisaties op te vangen, hoeven we alleen maar de macronorm af te schaffen zonder hem door een andere vorm van maximering te vervangen.
De overschrijding van de macronorm de afgelopen jaren wijst er toch al op dat dit geen effectief instrument is. Bij de afweging die gemeenten moeten maken tussen bezuinigingen en lastenverhoging zal de macronorm nauwelijks een rol spelen. Al was het maar omdat gemeenteraden geen overzicht hebben of in een bepaalde situatie overschrijding van de macronorm dreigt. En als dat al zo is, zal het eerder een argument zijn om de OZB extra te verhogen om zich in te dekken tegen de verlaging van de uitkering uit het gemeentefonds die erop kan volgen.
Het is heel plausibel dat veel gemeenten om al te rigoureuze bezuinigingen op de zorg te voorkomen ook naar de OZB hebben gekeken. Vaak zal ook de deplorabele situatie van het grondbedrijf daartoe gedwongen hebben. De ontwikkeling van de OZB is de uitkomst van een decentraal democratisch proces, dat niet moet worden ingeperkt met allerlei gekunstelde maximeringsconstructies. Als je gemeenteraden niet competent acht om over de hoogte van de OZB te beslissen, moet je zeker de beslissing over zorg aan kwetsbare mensen niet aan ze overlaten.
Wie accepteert dat de democratische besluitvorming van de gemeenten kan leiden tot een hogere gemiddelde OZB, zal ook als consequentie daarvan het rekentarief bij de verevening moeten aanpassen. In de Tweede Kamer zal dat grote weerstand opleveren; daar zal er juist neiging zijn weer tot maximering voor de afzonderlijke gemeenten te komen. Wanneer gemeenten onvoldoende zorg leveren worden de slachtoffers verwezen naar de gemeenteraad of naar de rechter. Maar een hoger OZB-tarief om zo nog enigszins behoorlijke zorg te kunnen leveren, dat kan de Tweede Kamer natuurlijk niet accepteren. De meest Tweede-Kamerleden betalen OZB, maar slechts weinigen doen een beroep op de gemeentelijke zorg, als die er al zijn.
Andere mogelijkheden
Een andere optie is de gemeenten meer mogelijkheden geven nieuwe belastingen te introduceren. Je kunt denken aan een gemeentelijke heffing op energie- en watergebruik. Administratief goed te doen en nog in het belang van het milieu ook. Ik vrees dat dit op dezelfde sentimenten stuit als een niet-gemaximeerde OZB. De Tweede Kamer heeft ook al meerdere malen uitgesproken van de precarioheffing af te willen. Een nadeel van het naast elkaar functioneren van verschillende gemeentelijke belastingen, is dat bij elke belasting eenzelfde tarief in verschillende gemeenten tot verschillende opbrengsten per inwoner leidt. Er is dan dus een nog veel ingewikkelder vereveningsstelsel nodig.
Het is ook mogelijk de gemeenten meer OZB te laten heffen, maar de burger daarvoor te compenseren met lagere inkomstenbelasting, te financieren uit een lagere afdracht aan het gemeentefonds. Dat moet dan gepaard gaan met een evenredige verhoging van het rekentarief en van de macronorm of de norm voor individuele gemeenten, als die zou worden ingevoerd.
Ter compensatie van de hogere OZB zou men dan het huurwaardeforfait in de inkomstenbelasting kunnen verlagen. Weliswaar hebben mensen die hun hypotheek hebben afbetaald daar niets aan, maar zo kan men ook de anomalie aanpakken dat voor hen het huurwaardeforfait niet meer geldt. Dat past bij de verschuiving van de belastingdruk van arbeid naar kapitaal. Een gunstig gevolg hiervan zou ook kunnen zijn dat het gemeentefonds een minder prominente plaats op de rijksbegroting gaat innemen. Dan neemt de neiging af om het gemeentefonds te zien als de nieuwe gasbel, maar je moet wel kijken welke schokken dit geeft binnen de gemeenten.
Zo’n maatregel geeft de gemeenten dezelfde mogelijkheden als momenteel om uitgaven en lasten tegen elkaar af te wegen. Maar de omstandigheden waaronder dat gebeurt veranderen wel. In overeenstemming met de commissie-De Kam kunnen we veronderstellen dat het tot een grotere druk op het gemeentebestuur zal leiden om de OZB te verlagen. En om dat te dekken dan maar verder te bezuinigen op de zorg.
Je kunt zeggen dat dat de eigen verantwoordelijkheid van gemeenten is, net als een verhoging van het tarief. Een complicatie is echter dat door de decentralisaties de combinatie betalen, beslissen en genieten minder samenvalt dan vroeger. Een groot deel van het gemeentelijk budget wordt nu besteed aan zorg voor een klein deel van de bevolking. Het zijn mensen die ondervertegenwoordigd zijn onder de eigenaren van woningen en meestal ook niet mondig genoeg om zich met de besluitvorming te bemoeien, laat staan in de gemeenteraad te gaan zitten.
Nu kun je nog hopen dat hun kinderen of andere familieleden het voor ze op zullen nemen, maar vaak behoren die tot dezelfde afhankelijke groep. Het is ook niet gezegd dat ze altijd in dezelfde gemeente wonen. Stel je woont zelf in een sociale gemeente die zorg belangrijk vindt, maar je moeder woont in een andere gemeente waar ze de huishoudelijke zorg hebben afgeschaft zodat je zelf daar op jouw kosten een werkster laat komen. Dan voel je je toch echt dubbel gepakt.
Voordat we de mogelijkheden van gemeentelijke belastingheffing gaan verruimen, moeten het eerst duidelijk zijn wat we daarmee beogen. Willen we de gemeenten meer beleidsvrijheid geven, dan kunnen we volstaan met het afschaffen van de macronorm. Uitruilen van meer gemeentelijke belastingen tegen een lagere uitkering uit het gemeentefonds zal vooral maken de druk op de gemeenten om minder zorg te verlenen zal toenemen. Daar worden de zwaksten in de maatschappij de dupe van.
In B&G april 2014