Gemeenten en de EMU-normen
Verschenen in 'Openbaar bestuur' - 11-12-2013

print dit artikel

De Nederlandse economie worstelt met twee problemen: overheidstekorten die ondanks de ene bezuinigingsronde na de andere niet willen verdwijnen en oplopende werkloosheid. De regering ziet zich gedwongen prioriteit aan het eerste probleem te geven, omdat daarover bij de invoering van de euro afspraken zijn gemaakt, die later nog zijn aangescherpt.

Die afspraken hebben ook consequenties voor de gemeenten, omdat ze betrekking hebben op het totaal van de overheidsfinanciën. Daarom probeert de rijksoverheid grip te krijgen op de tekorten van gemeenten en andere lagere overheden, eerst met de wet TReM, nu met de Wet Hof (Houdbare overheidsfinanciën).[1] Het is echter de vraag hoe rationeel en effectief dit alles is.

Duits trauma 

De invoering van één munt in een groot aantal Europese landen was een politiek project. Na de hereniging van Duitsland ontstond vooral in Frankrijk de vrees voor dominantie van de Bondsrepubliek in Europa. Men probeerde Duitsland in te kapselen door het deel te laten uitmaken van een muntunie. Gelet op de praktijk in andere landen, vooral in Zuid Europa, was Duitsland echter beducht dat de nieuwe munt minder hard zou zijn dan de Deutsche Mark en er dus meer inflatie zou optreden.

Duitsland heeft nog steeds een trauma van de hyperinflatie uit de jaren ’20 van de vorige eeuw, toen tekorten eenvoudig werden gefinancierd door geld bij te drukken. De munt verloor daardoor zijn waarde. Andere landen hebben dat trauma veel minder. In ons land is eerder sprake van een trauma uit de jaren ’30 vanwege de hoge werkloosheid in die tijd. Duitsland kent dat laatste trauma juist niet, omdat het Hitler gelukt was met een ruim monetair beleid, gecombineerd met een strikt loon- en prijsbeleid, in drie jaar de werkloosheid weg te werken.[2]

Daar werd in Nederland met jaloezie naar gekeken, terwijl er minder oog was voor de ellende die dat regiem voor joden en politieke tegenstanders met zich meebracht. Tegenwoordig wordt vaak verkondigd, dat de opkomst van Hitler het gevolg was van de inflatie, maar die relatie was hooguit indirect. Uit angst voor een nieuwe inflatiegolf durfde Duitsland niet met een stimulerend beleid te reageren op de immense werkloosheid na de crash van 1929. Juist daardoor kwam Hitler aan de macht.

Overheidsschulden 

Vanwege de Duitse angst voor hyperinflatie werd afgesproken dat in de Eurozone het tekort niet meer dan 3% van het BBP mocht bedragen, en de overheidsschuld niet meer dan 60%. Hoewel niet elk land zich altijd aan die afspraken heeft gehouden – ook Duitsland niet – is de doelstelling van een gematigde inflatie sinds de invoering van de euro wel gerealiseerd, ook nu alle grote landen een overheidsschuld van meer dan 60% hebben. Met 71,2% was Nederland eind 2012 van de grote EMU-landen zelfs het land met de kleinste overheidsschuld.[3] De wisselkoersverhouding met de dollar is ook redelijk stabiel gebleven, met uitzondering van een spectaculaire dip rond de invoering van de chartale euro in 2002.

Er gingen wel andere dingen fout. Zo konden de lidstaten niet meer in hun eigen valuta lenen en daarmee bij financiële problemen niet meer terugvallen op hun eigen centrale bank om zo een faillissement te vermijden. Aanvankelijk negeerden banken en pensioenfondsen dit risico volledig. Maar toen bleek dat Griekenland veel grotere tekorten had dan eerder aangegeven, ontstond er paniek. In die paniek durfden anderen landen het niet aan Griekenland failliet te laten gaan, ook al had dat bij de opzet van de EMU gepast.

Om nieuwe problemen te voorkomen, werden de EMU-criteria aangescherpt. Nederland was daar groot voorstander van, maar is nu in een gênante situatie terechtgekomen, wanneer het voor een soepeler toepassing van de EMU-criteria zou pleiten. Toch zijn daar goede redenen voor, om ons de ruimte te geven eerst groei te creëren en daarna pas het tekort te reduceren, maar ook vanwege een gelijkwaardige behandeling van de landen in de Eurozone.

Pensioenfondsen 

Bij het hanteren van de EMU-criteria is het van groot belang welke organisaties tot de overheid gerekend worden. Dat zijn de rijksoverheid, de sociale fondsen en de lagere overheden (gemeenten, provincies en waterschappen). De EMU-criteria gelden voor deze organisaties gezamenlijk: tekorten van al deze organisaties brengen dezelfde risico\\\\\\\'s op overbesteding en daarmee inflatie met zich mee. De overheid kan zich niet aan de EMU-criteria onttrekken door tekorten bij de sociale fondsen of bij de gemeenten zo maar te laten oplopen.

Maar er zijn ook verwante organisaties die niet tot de overheid worden gerekend, omdat zij daar niet het ondernemingsbeleid bepaalt. Dat geldt voor pensioenfondsen. Wanneer die ook tot de overheid gerekend zouden worden, zou dat gigantische consequenties hebben. Zo stond eind 2011 tegenover de totale overheidsschuld van € 394 miljard een totaal aan beleggingen door de pensioenfondsen van € 822 miljard.[4] Wanneer de pensioenfondsen als deel van de overheid zouden worden beschouwd, zou het overheidsvermogen omslaan van een dikke min naar een dikke plus.

Hetzelfde geldt voor het overheidssaldo. Tegenover een EMU-tekort van € 26 miljard stond in 2011 een totaal aan baten bij de pensioenfondsen van € 89 miljard, waarvan slechts € 25 miljard werd uitgekeerd.[5] Als de pensioenfondsen met de overheid consolideren, komt er een overschot uit van € 38 miljard. Dat verklaart ook ons overschot op de handelsbalans. Macro-economisch compenseren de pensioenbesparingen de tekorten van de overheid ruimschoots. Daarom hoeft niemand bang te zijn dat het Nederlandse tekort tot inflatie leidt.

Nederland onderscheidt zich van landen waar de pensioenvoorziening een zaak van de staat is, zoals Duitsland. Dat kent geen systeem van kapitaaldekking maar een omslagstelsel. Terwijl in Nederland zwaarmoedige discussies over de rekenrente worden gevoerd en pensioenen verlaagd worden omdat de dekkingsgraad onvoldoende is, verlaagt men in Duitsland ondanks de vergrijzing de pensioenpremie, omdat het aantal contribuanten toeneemt. Wanneer in Duitsland de toekomstige pensioenverplichtingen als onderdeel van de staatsschuld worden beschouwd, zou die tot 170% van het BBP oplopen. Dan zou Duitsland gigantisch moeten bezuinigen om aan de EMU-criteria te voldoen.

Gelukkig gebeurt dat niet. Zulke bezuinigingen zouden niet alleen fataal zijn voor de Duitse economie, maar Duitsland zou dan heel Europa in zijn val meeslepen, zeker omdat andere landen hetzelfde zouden moeten doen. De Nederlandse mier kan alleen maar sparen dankzij de Duitse krekel. Maar landen met een kapitaaldekkingsstelsel worden wel anders behandeld dan landen met een omslagstelsel. Om die reden heeft Polen onlangs de nog niet zo lang bestaande commerciële pensioenfondsen genationaliseerd, waarmee de overheidsschuld 7% BBP lager is geworden.Dat is overigens geen goede strategie, want het moet zichtbaar blijven wat er aan uitgesteld loon in de pensioenfondsen is opgepot.

Pensioenfondsen hebben met andere overheidsorganisaties gemeen dat ze gebaseerd zijn op verplichte afdrachten, weliswaar niet op grond van wetten en verordeningen, maar van door de staat algemeen verbindend verklaarde cao’s. Voor de betaler is er geen verschil tussen verplichte pensioenpremies en andere premies en belastingen. De staat stelt ook regels vast over het beheer van de pensioenfondsen, bij voorbeeld over de rekenrente.

Een deel van het pensioenvermogen is uitgestelde belasting, naar schatting zo’n 30%, afhankelijk van hoe de belastingdruk voor ouderen zich gaat ontwikkelen. Een groot deel is een reservering voor de verplichtingen die werkgevers in de collectieve sector tegenover hun gepensioneerde werknemers hebben. Zo hadden ABP en PGGM eind 2012 een vermogen van € 506 miljard, meer dan de EMU-schuld van € 427 miljard.

Dit betekent niet, dat de rijksoverheid en bestuursorganen zich een tekort kunnen permitteren dat gelijk is aan de overschotten bij de pensioenfondsen. Maar de rijksoverheid kan, wanneer de pensioenfondsen als deel van de overheid worden beschouwd, wel in slechte tijden het eigen tekort verder laten oplopen zonder Europese inmenging. Er zijn ook geen nieuwe regels voor gemeenten nodig bovenop de bestaande eis dat baten en lasten structureel met elkaar in evenwicht zijn. Die eis is voldoende om te voorkomen dat gemeenten aan het houdbaarheidstekort bijdragen.

Er wordt nu gesuggereerd het pensioenvermogen voor investeringen in infrastructuur te benutten. Een manier daartoe is dat pensioenfondsen zorgen voor de investeringen en dat op basis van een DBFMO-contract (Design, Build, Finance, Maintain & Operate) de overheid een gebruiksvergoeding betaalt. Daarmee kunnen investeringen buiten het EMU-saldo worden gehouden. Het lijkt erop dat dit de bedoeling is van de nieuw op te richten Nederlandse Investeringsinstelling.[6]

Een voorwaarde is echter dat degeen die de investering doet, ook een risico loopt. Dat wordt getoetst door Eurostat. Dat bureau bepaalde dat investeringen in de A59, de N31 en in de renovatie van het ministerie van Financiën alsnog als belastend voor het EMU-saldo moesten worden beschouwd. De rijksoverheid kan dan net zo goed van een pensioenfonds lenen. Dat heeft dezelfde invloed op het EMU-saldo. Wanneer een pensioenfonds op een andere manier een hoger rendement kan bereiken, kunnen overheid en pensioenfondsen beter onafhankelijk van elkaar op de kapitaalmarkt opereren.

Gemeenten 

Nu is helaas afgesproken dat de EMU-voorwaarden wel op gemeenten en andere lagere overheden betrekking hebben, maar niet op pensioenfondsen. Het EMU-tekort en de EMU-schuld van lagere overheden beperken daardoor de ruimte van de rijksoverheid. De rijksoverheid probeert derhalve grenzen te stellen aan het EMU-tekort van lagere overheden. Een ‘gelijkwaardige inspanning’ wordt dat genoemd. Het is de vraag of dat redelijk is: toetreding tot de EMU was rijksbeleid. Men zou dan ook mogen verwachten dat de gevolgen daarvan in de rijksbegroting worden opgevangen.

De Wet Hof geeft problemen voor lagere overheden, omdat zij op transacties is gebaseerd, terwijl (terecht) het stelsel van baten en lasten is voorgeschreven.[7] In de Memorie van Toelichting bij de Wet Hof wordt er uitgebreid bij stil gestaan hoe, ondanks het feit dat bij gemeenten en provincies de baten en lasten structureel in evenwicht moeten zijn, die lichamen toch een negatief EMU-saldo kunnen hebben. Een belangrijke oorzaak is, dat er in een jaar meer geïnvesteerd kan worden dan er dat jaar aan afschrijvingen over investeringen in vorige jaren plaatsvinden. In dat geval neemt de totale boekwaarde van het ene jaar op het andere toe.

Een tweede reden is dat investeringen in grondexploitaties aan het EMU-saldo bijdragen. Dat wordt door opbrengsten goedgemaakt, maar in jaren dat gemeenten meer investeren dan ze terugkrijgen, zorgt dat ervoor dat het EMU-saldo lager wordt. Tenslotte is het van groot belang dat de opbrengsten van aandelenverkopen, zoals die van nutsbedrijven, niet voor het EMU-saldo meetellen, maar de aanwending daarvan wel. Dit is de tegenhanger ervan, dat de overname van banken door de rijksoverheid niet het EMU-saldo belast heeft, uiteraard wel de schuld. Zelfs een gemeente die helemaal geen schulden heeft, draagt zo bij aan het EMU-tekort wanneer zij reserves inzet.[8]

Men kan veronderstellen dat deze factoren ertoe leiden dat, wanneer structureel baten en lasten in evenwicht zijn, er door toename van de boekwaarde en de aanwending van boekwinsten bij verkoop van aandelen er toch structureel een negatieve bijdrage aan het EMU-saldo ontstaat. Dit blijkt echter niet het geval te zijn. In de Memorie van Toelichting bij de Wet Hof wordt aangegeven, dat tussen 1985 en 2000 het EMU-saldo van lagere overheden nul of positief was. Pas daarna werd het negatief, met een uitschieter van -0,9% in 2010. Een analyse daarvan wordt niet gegeven, maar het zou een argument zijn, dat het niet nodig is dat lagere overheden altijd een negatief EMU-saldo hebben.

De verklaring is dat een negatief saldo ontstaat wanneer er veel wordt geïnvesteerd. Dat hangt af van de vraag hoe goed een gemeente ervoor staat op het moment dat de investeringsbeslissingen wordt genomen. Tot halverwege de jaren ’90 deelden gemeenten in de bezuinigingen van de rijksoverheid. Dat werd deels opgevangen door bedragen die vrij kwamen uit afschrijvingen niet volledig te herinvesteren. Later nam de bestedingsruimte van gemeenten toe en besloten zij de extra ruimte gedeeltelijk voor de lasten van extra investeringen aan te wenden. Daar kwamen de opbrengsten uit de verkoop van nutsbedrijven nog bij.

Als dit juist is, zullen de opgelegde bezuinigingen vanzelf tot minder investeringen leiden en dus tot een lager EMU-tekort, zeker wanneer de opbrengsten uit de nutsbedrijven eenmaal zijn besteed. Sinds 2010 gaat het EMU-tekort van de lagere overheden weer omlaag.[9] In 2012 was het nog maar 0,4% BBP, in tegenstelling tot de eerder verwachte 0,6%. Zonder deze bijstelling zou het totale EMU-tekort voor 2014 geen 3,3% maar 3,5% zijn.

Een rol kan ook gespeeld hebben dat in de jaren ’90 de budgetdiscipline verscherpt is. Onderuitputting op sommige begrotingsposten wordt dan niet meer door overschrijding op andere gecompenseerd en er ontstaat vanzelf een positief rekeningresultaat. Ook zijn gemeenten over hun weerstandsvermogen gaan nadenken en hebben sommige daarom bewust rekeningsoverschotten gecreëerd.

Wet Hof  

Eigenlijk is er geen wet nodig om het EMU-tekort van de lagere overheden te beperken. Niet alleen gaat dat tekort in slechte tijden vanzelf omlaag, art. 7 van de wet Fido geeft de regering al alle mogelijkheden regels te stellen wanneer een overschrijding van de 3%-norm dreigt en een opgelegde boete (deels) op de lagere overheden te verhalen.

Dat men toch voor een nieuwe wet gekozen heeft, eerst de wet TReM en nu de wet Hof, is omdat men daarmee ook de beperkingen aan het begrotingsbeleid van de rijksoverheid wettelijk wil verankeren. Dat is ook binnen Europa afgesproken. De vraag is echter of dat meer is dan symboolpolitiek. De praktijk is dat niemand zich zo weinig van de wet aantrekt als de wetgever. En die stelt de begrotingen vast.

Het kabinet voelt zich ook vrij voor 2014 een begroting in te dienen waarvan het tekort boven de 3% uitkomt. Nadeel van een nieuwe wet boven het gebruik van art. 7 van de wet Fido is, dat men zich daarmee afhankelijk maakt van de Eerste Kamer, waarin de meerderheid geen affiniteit met dit kabinet heeft.

Een eenvoudige toepassing van art. 7 van de wet Fido zou zijn om terug te grijpen op het systeem van centrale financiering, zoals dat tussen 1965 en 1975 bestond.[10] Daarbij werd centraal bepaald wat de totale investeringsruimte was en werd die verdeeld op basis van urgentie. Dan kan een groeigemeente als Almere veel meer investeringsruimte krijgen dan een krimpgemeente. Maar dit legt wel veel verantwoordelijkheid bij de rijksoverheid.

De zeggenschap van de rijksoverheid over de bijdrage van lagere overheden aan het EMU-saldo is overigens beperkt, want de fasering van investeringen is nooit volledig te plannen. Dat geldt ook voor overschotten en tekorten op de lopende rekening. Pikant is verder dat men in 1975 het systeem van centrale financiering beëindigd heeft, niet omdat het te centralistisch was, maar omdat het in de conjuncturele situatie van dat moment juist werd toegejuicht wanneer gemeenten veel investeerden.

In plaats van een stelsel van centrale financiering kiest de wet Hof, net als de wet TReM destijds, voor een boetesysteem. De wet Hof voorziet niet zoals de Wet TReM in boetes voor afzonderlijke gemeenten, wel in referentiewaarden. Er kan alleen nog een collectieve straf worden opgelegd door korting op het gemeentefonds. Daarbij wordt kennelijk verwacht dat van de referentiewaarde voor afzonderlijke gemeenten een morele aansporing uitgaat om niet het collectief van de gemeenten in de problemen te brengen. Men creëert voor de gemeenten zo een prisoners dilemma. Bij de beperking van de OZB-stijgingen bleek dat niet te werken, hetgeen begrijpelijk is.

Besluit 

Afzonderlijke gemeenten hebben geen overzicht van de ontwikkeling van het totale EMU-saldo. Het is al lastig het eigen saldo te monitoren. Groeigemeenten met een grote investeringsopgave kunnen zich gerechtvaardigd voelen meer te investeren dan hun referentiewaarde. Sommige gemeenten zullen hun eerder opgebouwde reserves willen inzetten voor een ‘zachte landing’ bij de decentralisaties. Binnen de afweging die afzonderlijke gemeenten maken, staat tegenover de baten hiervan maar een klein nadeel als gevolg van een hogere boete, als die al wordt opgelegd.

Bovendien zijn kortingen op het gemeentefonds aan de orde van de dag. Wanneer een eventuele boete vanwege een te hoog EMU-saldo relevant wordt gevonden - dat bepaalt de rijksoverheid - krijgen de gemeenten langs die weg toch al een deel van de boete voor hun kiezen. Kortom, wanneer gemeentebestuurders verstandig zijn, gaan ze gewoon door met hun eigen afwegingen te maken. Dan hebben ze van de wet Hof weinig te vrezen.

In Openbaar bestuur december 2013