Verschenen in 'Openbaar bestuur' - 11-12-2013
De Nederlandse volksvertegenwoordiging bestaat al meer dan tweehonderd jaar uit twee kamers. De staatsregeling van 1798 kende een Eerste Kamer die de wetten maakte, en een Tweede Kamer die de wetsvoorstellen vervolgens goed- of afkeurde. Het Vertegenwoordigend Lichaam bepaalde zelf welke leden de Eerste en welke de Tweede Kamer vormden. Het argument voor het tweekamerstelsel was het voorkomen van concentratie van macht en van machtsmisbruik en het waarborgen van zorgvuldige discussies en afwegingen. Wij zouden zeggen: het voorkomen van groepsdenken.
Inmiddels zijn de functies van Eerste en Tweede Kamer gewisseld, worden ze afzonderlijk gekozen, maar bestaan ze allebei nog wel. Vaak is gesteld dat de Senaat overbodig is, waardoor het er lang op leek dat deze alleen maar in stand bleef omdat volgens de Grondwet voor opheffing een twee-derde meerderheid in de Senaat zelf nodig is.
Later is er meer waardering voor de Eerste Kamer gekomen, omdat die soms ondoordachte plannen van de Tweede Kaper blokkeerde, zoals de slimme energiemeter en het Centrale Patiëntendossier. Daarbij functioneerde het tweekamerstelsel zoals de Commissie De Rhoer dat in 1797 bedoeld had. De Tweede Kamer manifesteerde zich vooral als deel van de overheid, de Senaat kwam op voor de burgers. Niet de indirecte verkiezing van de Eerste Kamer was daarbij bepalend, maar het feit dat het een parttime functie is.
Deze ontwikkelingen vonden plaats in een tijd dat de politieke samenstelling van de twee kamers maar weinig verschilde, en kabinetten die gebaseerd waren op een meerderheid in de Tweede Kamer ook over een meerderheid in de Senaat beschikten. Wetten konden in de Eerste Kamer daardoor alleen worden afgewezen wanneer ten minste één regeringsfractie in de Senaat er anders overdacht dan de fractie van diezelfde partij in de Tweede Kamer.
Door de steeds grotere volatiliteit van de kiezers is dat echter niet meer zo. Bij de statenverkiezingen van 2011 hoopte vooral de PvdA dat de gedoogcoalitie VVD-PVV-CDA geen meerderheid in de nieuwe Eerste Kamer zou krijgen. Dat gebeurde ook, maar het werd opgelost doordat de coalitie een nauwe relatie aanging met de SGP, niet direct wat de PvdA beoogd had.
Nu hebben VVD en PvdA er last van dat het door hun geformeerde kabinet geen meerderheid in de Senaat heeft. Eerst werd verwacht dat dat geen probleem was omdat voorstellen van het kabinet altijd wel door wisselende meerderheden in de Eerste Kamer gesteund zouden worden, maar dat viel tegen. Daarom worden er nu elke keer weer gecompliceerde onderhandelingen gevoerd om tot een meerderheid te komen. Hoewel het lijkt alsof daarmee de Senaat belangrijker is geworden, betekent het ook dat meer dan ooit de leden gebonden zijn aan onderhandelingsresultaten van hun collega’s ‘aan de overkant’.
De opvatting wint daardoor veld dat een kabinet in beide kamers over een meerderheid moet kunnen beschikken. Dat levert echter ook weer allerlei problemen op. Het betekent dat als een combinatie van partijen een meerderheid behaalt bij de TK-verkiezingen, die nog niet kan gaan regeren, en ook met de verliezers moet onderhandelen. Dat moet ook voor de huidige oppositiepartijen geen wenkend perspectief zijn. En ook niet dat een door hen gevormd kabinet bij de volgende Statenverkiezing weer onderuit kan gaan.
Daarom zijn er nu allerlei discussies over de positie van de Eerste Kamer. Er wordt al snel gepleit voor opheffing, maar dat is weinig haalbaar, en doet ook geen recht aan de functie van de Senaat in betere tijden. Een terugzendrecht doet daar meer recht aan, maar de vraag is of de Tweede Kamer zich daar veel van aan zal trekken, zeker wanneer er een beroep op het regeerakkoord wordt gedaan.
Wil men de Senaat dezelfde functie geven als die had tot de verkiezingen van 2011, dan moet men de verkiezingswijze aanpassen. Om te zorgen dat beide kamers dezelfde politieke samenstelling hebben, moet men de Eerste Kamer dan niet door de leden van Provinciale Staten laten kiezen, maar door de Tweede Kamer, kort na diens verkiezing. Anders dan in federale landen heeft de Senaat geen betekenis als vertegenwoordiger van regio’s. Het zijn de landelijke politieke partijen die de lijsten opstellen. Verkiezing door de Tweede Kamer bevrijdt de Statenleden van hun rol als kiesman/vrouw, en maakt dat de Statenverkiezingen over de provinciale politiek kunnen gaan. Waar wachten we op?
In Openbaar bestuur december 2013