Verschenen in 'TPC' - 26-10-2013
Je kunt iemand van verschillende kanten fotograferen. En face, en profile, of schuin van achteren. Het blijft dezelfde persoon, maar de foto’s verschillen. Wil je echter mensen met elkaar vergelijken, dan moet je ze vanuit dezelfde hoek fotograferen. Dat is dan ook voorgeschreven bij pasfoto’s.
Zoiets heb je ook met boekhouden. Ook dat kan ook op verschillende manieren. Gemeenten hanteren tegenwoordig het stelsel van baten en lasten, maar kenden vroeger de kameraalstijl. Binnen het stelsel van baten en lasten kan men weer verschillend omgaan met afschrijvingen, met voorzieningen, en met het contant maken van verplichtingen.
Om rekeninguitkomsten vergelijkbaar maken, moet je één stelsel hanteren. Daarvoor is er het BBV. Maar uitkomsten moeten ook niet manipuleerbaar zijn met beslissingen die materieel zonder betekenis zijn, maar wel het resultaat bijkleuren, zoals huren in plaats van zelf investeren.
Voor het rijk liggen de belangrijkste boekhoudregels vast in het Stabiliteits- en Groei Pact (SGP). Dat legt beperkingen op aan het begrotingstekort en de schuld van de landen die de euro hebben ingevoerd, voor zover ze althans lid zijn van de EMU.
Die regels zijn echter niet altijd eenduidig. Onlangs kwam het CBS tot een lager EMU tekort over 2012 omdat de nationalisatie van SNS als een rendabele investering werd beschouwd, zodat de kosten niet meetelden bij het tekort. Of Eurostat dat ook zal vinden is nog maar de vraag, maar het bericht leidde tot een lichte paniek in Den Haag, omdat daarmee de grondslag van het bezuinigingsbeleid aangetast leek. In eerdere columns heb ik het ook gehad over de mogelijkheid de kosten van overheidsinvesteringen buiten het tekort te houden door met particuliere investeerders een gebruiksvergoeding af te spreken.
Veel grotere gevolgen zijn er verbonden aan de vraag hoever de overheid zich uitstrekt. Bij de EMU normen gaat niet alleen om het rijk, maar ook om sociale fondsen, gemeenten, provincies en waterschappen. Je kunt dus niet het EMU tekort verkleinen door investeringen via de kas van andere overheden te laten lopen. Maar het kan ook andersom uitpakken.
Ooit heeft de Tweede Kamer het AOW-spaarfonds ingesteld, om in de toekomst een deel van de kosten van de vergrijzing op te kunnen vangen. Dat fonds werd echter ook als deel van de overheid beschouwd. Zolang er stortingen in het fonds plaats vonden, kwamen die dus in mindering op het tekort, zodat het rijk meer kon uitgeven zonder de EMU-norm te overschrijven. Maar als het fonds aangesproken zou worden, zou dat tekort verhogend werken, en had het rijk dus extra moeten bezuinigen. Terecht is in 2011 een eind gemaakt aan deze vorm van zelfbedrog.
Niet tot de overheid worden gerekend de pensioenfondsen. Toch zou daar best wat voor te zeggen zijn. Pensioenpremies worden betaald op grond van algemeen verbindend verklaarde CAO’s. De individuele pensioengerechtigde heeft daarbij minder vrijheid dan bij de keuze van zijn ziektekostenverzekeraar. Toch wordt de ziektekostenpremie gerekend tot de collectieve lasten, en de pensioenpremie niet.
Een tweede argument is dat via de pensioenfondsen gereserveerd wordt voor betalingen die in andere landen rechtstreeks door de overheid worden gedaan. Zo doet het ‘solide’ Duitsland pensioenuitkeringen op basis van een omslagstelsel. Wanneer de verplichtingen die daaruit voortvloeien op zelfde manier als bij de Nederlandse pensioenfondsen contant zouden worden gemaakt en als onderdeel zouden worden beschouwd van de EMU schuld, zou de Duitse staatsschuld hoger uitkomen dan het BBP.
Nu pleit ik daar niet voor, want het zou betekenen dat er in Europa nog veel meer bezuinigd moet worden dan toch al gebeurt, en daardoor zou er nog veel meer werkloosheid ontstaan. Wanneer de EMU normen zo zouden worden toegepast, zou ook de Duitse economie instorten.
Maar men zou om landen met een kapitaaldekkingsstelsel en met een omslagstelsel gelijk te behandelen wel het omgekeerde kunnen doen: pensioenfondsen met een publiekrechtelijke basis meenemen bij de berekening van EMU-schuld en tekort. Toen het eind jaren ’90 twijfelachtig was of de Nederlandse staatschuld niet te hoog was voor toetreding, kondigde de minister Zalm ook aan in de discussie daarover de pensioenfondsen in de strijd te zullen gooien.
Het zou gigantische gevolgen hebben. In Nederland slaan zowel de schuld als het saldo om van een tekort in een overschot. Daarmee krijgen we veel meer vrijheid een Keynesiaans beleid te voeren, en de overheidsfinanciën op orde te brengen door groei te genereren in plaats van door besparingen. We doen dan openlijk wat de Duitsers nu verkapt doen. Een kwestie van definitie, maar wel met grote consequenties.
In TPC oktober 2013