Zoek op trefwoord :
Van projectontwikkelaar naar zorgkantoor
Verschenen in 'Sociaal bestek' - 28-06-2013

Het kabinet werkt aan drie grote decentralisatie-operaties: bij de langdurige zorg, bij de jeugdzorg en bij werk en inkomen voor mensen met een handicap. De daarmee gemoeide bedragen zijn zo groot, dat het karakter van gemeenten fundamenteel gaat veranderen. Ook de schaal van gemeenten is in het geding. Tegelijkertijd wordt van gemeenten een grote bezuinigingsinspanning gevraagd in een periode dat ze er financieel toch al slecht voorstaan, en hebben ze daar weinig tijd voor terwijl door de politieke instabiliteit in Den Haag het rijk de gemeenten weinig zekerheid kan brengen.

 

Het karakter van het gemeentebestuur

Als gevolg van de decentralisaties wordt het budget van de gezamenlijke gemeenten meer dan verdubbeld.[i] Dit gaat gepaard met bezuinigingen die eerst werden geschat op € 6 miljard, maar inmiddels in het sociaal akkoord en het zorgakkoord zijn verminderd, waarbij tegelijkertijd de gemeenten weer veel minder beleidsvrijheid krijgen.

Met de overdracht van taken verschuift het zwaartepunt van de aandacht van het gemeentebestuur. Nu nog staan in de gemeentepolitiek kwesties rond de ruimtelijke inrichting van de gemeente centraal: willen we een nieuw Stadshart, en moet daar een tram gaan rijden. In de nieuwe gemeente gaat het accent veel meer op zorgtaken liggen. De gemeente schuift op van projectontwikkelaar naar zorgkantoor.

Dat heeft een aantal gevolgen. In plaats van collectieve goederen gaan pseudo-collectieve goederen de begroting domineren. Collectieve goederen als wegen en bruggen, maar ook sportvelden en bibliotheken, worden door mensen gezamenlijk gebruikt en worden daarom (deels) collectief gefinancierd. Ze zijn ook gebonden aan een bepaalde locatie. Daarom omvatten de meeste gemeenten van oudsher een stad of dorp met het daarop betrokken landelijk gebied. Dat gaf de gemeente optimale mogelijkheden voorzieningen te realiseren die in het gezamenlijk belang van de inwoners waren.

Zorgtaken zijn echter pseudo-collectieve goederen. Zij richten zich op individuele gebruikers, maar worden niettemin (deels) collectief bekostigd om te voorkomen dat vraaguitval optreedt omdat mensen met een laag inkomen niet in staat zijn de kosten te betalen. Dergelijke voorzieningen zijn veel minder locatie-gebonden. Er is daardoor al een proces gaande waarbij grote meerkernige gemeenten worden gevormd, die zich ook in hun naamgeving als deel van een provincie presenteren (Oost Gelre, Sudwest Fryslan) in plaats van als een stad met omliggend gebied. Niet het gezamenlijke belang van de burgers bij collectieve voorzieningen is daarbij leidend voor de schaal, maar bedrijfseconomische overwegingen: doelmatigheid en effectiviteit.

 

Ziek, zwak en misselijk

Een ander verschil is dat de klassieke taken van de gemeenten zich richten op de gehele bevolking, terwijl de nieuwe taken zich richten op een smal segment van de samenleving: arbeidsgehandicapten, multi-probleemgezinnen en vooral hoogbejaarde zorgbehoeftigen. Dit zijn niet de groepen waaruit men raadsleden recruteert. Terwijl dus in de oude gemeente raadsleden vaak vergaderden over voorzieningen waar zij ook zelf belang bij hadden, gaat het in de nieuwe gemeente over de anderen. De vraag is hoeveel consideratie raadsleden met hen zullen hebben, of spreken ze over ‘ziek, zwak en misselijk’? Daar staat tegenover dat deelbelangen vaak gemakkelijker te mobiliseren zijn.

In ieder geval is er wantrouwen in de landelijke politiek of de gemeenten wel goed met de nieuwe taken om zullen gaan. Wanneer het gaat om echte collectieve voorzieningen is er ook meer begrip dat verschillende gemeenten een verschillend beleid voeren dan bij voorzieningen voor individuele burgers.[ii]

Een probleem is ook hoe gemeenteraadsleden kunnen sturen op de nieuwe taken. In het ruimtelijk domein nemen gemeenteraden vaak concrete beslissingen. Ze stellen bestemmingsplannen vast, of beslissen over het autovrij maken van een winkelstraat. Dan weten ze wat ze doen. In het sociale domein worden de concrete beslissingen door ambtenaren genomen, als het aan staatssecretaris Van Rijn ligt zelfs aan de keukentafel. Dat is zeer privacy-gevoelig en de invloed van het raadslid daarop is zeer indirect.

Hij beslist over een begrotingspost, maar de opstellers van het BBV zien dat ook al liever niet. Aan die begrotingspost kun je aantallen verstrekkingen koppelen, maar hoe weet je dan dat die verstrekkingen naar de goede mensen gaan? Je kunt een verordening opstellen of beleidsregels controleren, maar dan creëer je rechten waar mensen zich op kunnen beroepen en ontstaat een open-eind regeling.

De reden van de decentralisaties is dat het rijk zelf niet in staat is om te bezuinigen via UWV of zorgkantoor, en daarom de gemeente te hulp roept. Die staat dichter bij de mensen en kan voor een integrale benadering zorgen: één gezin, één plan, één regisseur.[iii], [iv] Maar hoe dicht staat het raadslid dat uiteindelijk verantwoordelijk is nu echt bij de mensen? Kleine gemeenschappen waarin men elkaar kent worden juist te klein geacht voor een gemeente.

 

De WWB als voorbeeld

De voorgestelde decentralisaties lijken te zijn geïnspireerd door de WWB, die geleid heeft tot een kleiner beroep op de bijstand dan verwacht had kunnen worden onder het oude declaratiestelsel. Nu ze zelf het financiële risico dragen zijn gemeenten kritischer op misbruik van de bijstand, en zijn ze actiever om bijstandscliënten aan werk te helpen, terwijl het recht op bijstand is blijven bestaan.

Het succes van de WWB is echter vooral een financieel succes. Er zijn gemeenten waar men het budget van het rijk als leidend is gaan beschouwen. Met allerlei ‘participatieprojecten’ worden bijstandscliënten opzettelijk vernederd. Wie een taakstraf opgelegd heeft gekregen is vaak beter af. De meeste werklozen hebben geen uitkering,[v]  maar niemand bekommert zich daarom. Met de voedselbanken is de particuliere armenzorg herrezen. Dat relativeert het succes van de WWB.[vi]   

 

Gemeentelijke beleidsvrijheid

Het is de vraag hoe vrij de gemeenten zullen worden gelaten bij de invulling van de nieuwe taken. Bij echte decentralisatie is dat geen probleem. Bij cultuur en recreatie zijn gemeenten volledig vrij of ze daar wel of niet geld aan besteden. Raadsleden worden geacht beter te kunnen beoordelen of er behoefte is aan een zwembad of een schouwburg dan de Tweede Kamer. De bewindslieden van sport en cultuur zullen daarbij ook niet claimen dat ze stelselverantwoordelijk zijn. De enige die hier stelselverantwoordelijk is, is de minister van BZK: die bewaakt of het verdeelstelsel nog goed werkt, niet hoe de gemeenten hun geld besteden.  

Bij de decentralisaties waar het nu omgaat ‘is het nodig vooraf duidelijke eisen te stellen aan de resultaten die gemeenten geacht worden te bereiken’.[vii] Dat gaat dus veel verder dan stelselverantwoordelijkheid. Men zal niet de vrijheid hebben niet aan jeugdzorg te doen. Om dat te voorkomen had het rijk zich kunnen richten op de input, maar men stelt liever eisen aan de prestaties, al zijn die nog niet geformuleerd.

Sturing op input kan met een brede doeluitkering, zoals de provincie die krijgen voor openbaar vervoer en verkeersmaatregelen. Binnen die uitkering kan de provincie eigen prioriteiten stellen, maar het zal niet gebeuren dat een provincie besluit op te houden met openbaar vervoer. Daarom kun je woordvoerders in de Tweede-Kamer op het sociale terrein ervoor horen pleiten om ‘een hek te zetten’ om de nieuwe uitkering, zodat er ‘geen lantaarnpalen voor worden gekocht’.

Een probleem is dan nog wel, hoeveel hekken er geplaatst gaan worden. Om elk terrein afzonderlijk? Dan voorkom je dat een gemeenteraad die geen eigen bijdragen wil vragen in de langdurige zorg, om dat te realiseren een greep doet in het budget voor de jeugdzorg. Maar je belemmert dan ook dat de besteding van het totaal wordt geoptimaliseerd op grond van de plaatselijke situatie, en dat was nu juist de achtergrond van de decentralisatie.

Een voorbeeld waarbij de door de gemeente te leveren prestatie is vastgelegd is het houden van verkiezingen. Gemeenten krijgen daar geen geoormerkt geld voor, maar zijn wel verplicht te zorgen dat die gehouden worden op centraal voorgeschreven dagen. Ze zijn daarbij aan allerlei landelijke voorschriften gebonden, zoals de openingstijden van de stembureaus en het al dan niet gebruiken van stemmachines, maar hebben ook een zekere vrijheid, zoals bij de indeling van de stemdistricten en de honorering van de stembureaus.

De uitvoering van de WWB is daarmee enigszins vergelijkbaar. Het rijk heeft het recht op bijstand vastgelegd, en bepaalt ook de hoogte van de uitkering. Maar hier hebben de gemeenten dan weer veel vrijheid in de eisen die aan bijstandsgerechtigden worden gesteld en de toelating tot de regeling, zij het dat de rechter daarbij toetst aan de wet. Maar die is ruim uitlegbaar. Bij de invoering heeft het rijk ook geen bezuiniging ingeboekt. Die bezuiniging is opgetreden door de manier waarop het macrobudget de feitelijke ontwikkelingen volgt.

 

Arbeidsgehandicapten

Bij de decentralisatie van de Wajong en de WSW middels de Participatiewet was ook het idee dat de gemeenten aanzienlijk zouden kunnen bezuinigen. Voor zover mensen niet voorgoed arbeidsongeschikt waren, zou de gemeente één regiem moeten toepassen voor mensen die nu nog onder de WWB, de Wajong en de sociale werkvoorziening vallen. Het heeft dan geen zin meer dat de gemeenten proberen WWB-cliënten af te schuiven naar de Wajong, en mensen in de WSW worden niet anders behandeld dan mensen in de WWB die werk krijgen opgedragen, op basis van het beginsel ‘even slecht is ook gelijk’. Er zou dan ook voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten een vermogenstoets gaan gelden. Zoiets is van belang bij erfenissen.

Inmiddels is bij het Sociaal Akkoord hier weer op teruggekomen, zonder dat daar met de gemeenten over gesproken is. De gemeenten krijgen nauwgezet voorgeschreven hoe zij arbeidsgehandicapten via werkbedrijven aan het werk moeten helpen, en de keuring vindt plaats bij een instantie buiten de gemeente. Niks integrale aanpak. Daarmee wordt de doelgroep wel tegen al te gretige wethouders beschermd, maar krijgen de gemeenten veel minder vrijheid. Toch is de verwachte besparing structureel nog iets verhoogd, van € 1.830 miljoen naar € 1.865 miljoen.

 

Jeugdzorg

Bij de jeugdzorg werd ingaande 2015 een besparing van € 450 miljoen aangekondigd. Het zorgakkoord draaide deze bezuiniging terug , maar maakt ook de decentralisatie voorwaardelijk: ‘In geval van overheveling zal het verhoogde budget uit het kader meegaan en zal worden bezien, welke overgangsmaatregelen voor de jeugd-GGZ nodig zijn om ongewenste effecten te voorkomen’.[viii] Daarmee is het voor gemeenten volstrekt onduidelijk wat er nu van hun verwacht wordt.

 

Ouderen

En dan is er de langdurige ouderenzorg. Bij de overheveling van de AWBZ zou een korting van € 2,1 miljard worden opgelegd, en daarbovenop komt dan nog een korting van € 1,2 miljard op de WMO. Ook hier is in het kader van het zorgakkoord over gesproken, met als gevolg dat de korting op de WMO wordt beperkt en dat er minder overheveling vanuit de AWBZ plaats vindt. In totaal wordt er voor € 830 miljoen minder bezuinigd, maar het blijven grote bedragen, die vooral moeten worden opgebracht worden doordat professionele zorg wordt vervangen door mantelzorg. Het is een oud CDA-idee, dat van de ‘zorgzame samenleving’, maar het CDA heeft er nooit zulke vergaande financiële doelstellingen aan gekoppeld.

Ik voorzie hier grote problemen. Gemeente-ambtenaren moeten met familie en buren gaan praten of zij niet wat meer kunnen doen. Er wordt echter al heel veel mantelzorg verleend, maar dat gebeurt uit empathie, niet om de gemeente geld te besparen. Niet iedereen heeft ook zulke goede herinneringen aan zijn jeugd dat hij graag bereid is daarvoor wat terug te doen. Wie een huis koopt, zal er goed aan doen even te kijken hoe het met de gezondheidstoestand van de nieuwe buren is, want dat kan nog een hoop problemen opleveren. Er ontstaat een moreel chicken play tussen de familie en de gemeente-ambtenaar over het hoofd van de verzorgingsbehoeftige oudere: wie het eerst met zijn ogen knippert, draait voor de zorg op.

Een alternatief is het hanteren van veel grotere eigen bijdragen, ook op basis van vermogen. Bij dit laatste moet er dan wel de mogelijkheid zijn dat mensen via een hypotheek het vermogen in hun eigen huis liquide maken. Dit kan er ook toe leiden dat mensen hun zorg inkopen buiten de gemeente om, wat leidt tot minder bureaucratie en een directere kwaliteitscontrole. Maar eigen bijdragen, vooral op basis van vermogen, roepen veel weerstand op, van VVD tot SP. Toch fulmineerde de VVD in de verkiezingscampagne tegen mensen die ‘hun hand ophouden’, en vond de SP vroeger dat je ‘het geld moet halen waar het zit’.

De vraag wordt of gemeenten vrij worden in de hoogte van de eigen bijdragen die zij vragen. Dat zou passen bij het idee van decentralisatie, maar de maatschappelijke acceptatie van dat soort verschillen is gering. Het is veel transparanter wanneer gemeenten verschillende eigen bijdragen vragen, dan wanneer ze een verschillend beleid voeren wat toekenningen betreft. Eigen bijdragen van gemeenten stuiten ook op het bezwaar dat deze zo inkomenspolitiek bedrijven.

In Buitenhof van 28 april hoorde ik Van Rhijn ook zeggen dat kinderen misschien anders de schoonmaakster wel kunnen betalen. Oude tijden herleven! Ik herinner me nog dat mijn vader mee moest betalen aan het rusthuis waar zijn schoonmoeder woonde, en dat hij dat als een onterechte vorm van belastingheffing ervoer. Als je zoiets wilt, zal je objectieve normen moeten hanteren.

Bij echte decentralisatie hoort ook dat gemeenten een afweging maken tussen het voorzieningenniveau en de eigen belastingen. Daarmee spreid je de last over de hele gemeenschap in plaats van over verwanten en buren. Individuele gemeenten hebben nu die mogelijkheid, maar wanneer ze daar op grote schaal gebruik van maken, schendt het collectief van gemeenten de z.g. macronorm. Die zal van tafel moeten, maar daar ziet het nog niet naar uit.

 

De schaal van gemeenten

Om de uitvoering van de gedecentraliseerde taken mogelijk te maken, wil het kabinet tot grotere gemeenten komen. Dat gaat dan niet om het fuseren van een stad met zijn randgemeenten, want dat past typisch bij echte collectieve voorzieningen.[ix] Het gaat hier om de zorgtaken. ‘Op langere termijn zouden er alleen nog gemeenten moeten zijn van in beginsel 100.000+ inwoners, waarbij wel ruimte wordt geboden voor maatwerk op basis van bevolkingsdichtheid of de geografische context.’[x] 

In de financiële bijlage bij het regeerakkoord wordt uitgegaan van een vermindering van het aantal gemeenten met 15 per jaar, waarbij per opgeheven gemeente € 2,4 miljoen wordt ingeboekt. Dat is veel meer dan het vaste bedrag dat gemeenten nu ontvangen, zodat ook gemeenten die niet bij een fusie betrokken zijn zullen moeten inleveren. Bovendien wil de minister tegemoetkomen aan het bezwaar dat gemeenten die gefuseerd zijn daarna door het wegvallen van een of meermalen het vaste bedrag er op achteruitgaan. Dan blijven er helemaal geen baten van een fusie meer over. Maar de financiële bijlage blijft leidend.

Om tot grotere gemeenten te komen wil het kabinet dat gemeenten beneden 100.000 inwoners voor de verschillende te decentraliseren congruente samenwerkingsverbanden aangaan. Daarmee zijn de samenwerkingsgebieden uit de jaren ’80 terug, die leidend moesten zijn voor het aangaan van gemeenschappelijke regelingen. Ik heb daar indertijd als wethouder nog heel wat over vergaderd, maar in de jaren ’90 werden ze door staatssecretaris Tonny van de Vondervoort weer afgeschaft. Daarnaast komt er een beleidskader dat de provincie meer mogelijkheden gaat geven om samenvoegingen te initiëren.

Het is voor mij echter de vraag of er zulke grote gemeenten nodig zijn. Schaalvergroting heeft in het onderwijs, de zorg en ook bij woningcorporaties veel kwaad gedaan. Het is ook strijdig met de filosofie dat gemeenten dichter bij de burger staan. De nieuwe aanpak zal zich moeten kenmerken door despecialisatie en schaalverkleining, ook binnen de gemeente. Daarbij zijn grote gemeenten eerder een hinderpaal, vanwege de verkokering die daar vaak optreedt.

Wanneer de doelgroep van de sociale dienst een hoger percentage van de bevolking uitmaakt, zijn er minder inwoners nodig om een professionele dienst voldoende draagvlak te geven. Bij de zorg is de toekomst aan wijkteams volgens de Buurtzorgformule, en daar kunnen kleine gemeenten heel goed afspraken mee maken, zeker als ze verlost zijn van de gesel van de Europese aanbesteding. Bij de jeugdzorg moet men komen tot minder hulpverleners per gezin, die dan wel per gezin meer tijd beschikbaar hebben. Daar is ook geen schaalvergroting voor nodig. Aan de norm van 100.000 inwoners ligt geen enkele onderbouwing ten grondslag; het belangrijkste argument lijkt dat 100.000 het kleinste getal is met zes cijfers.   

Er zou ook aandacht moeten zijn voor de nadelige effecten die fusies op korte termijn voor het beleid hebben.[xi] Zo’n grote decentralisatie-operatie als nu wordt beoogd, zou op zichzelf al een argument moeten zijn om het kalm aan te doen met fusies. Juist wanneer er weinig tijd is een fusie voor te bereiden zijn de resultaten slecht.[xii] Veel bestuurlijke problemen in gemeenten zijn te wijten aan eerdere herindelingen.

In de landelijke politiek is weinig oog voor de inefficiëntie van grote gemeenten. Daar horen ze ook weinig over van de wethouders die ze spreken. Maar bij het referendum in 2005 over de Europese grondwet bleek duidelijk dat de kosten per inwoner in de grote steden hoger waren dan elders, en ontkwam minister Pechtold er ook niet aan die meerkosten gedeeltelijk te vergoeden.[xiii] De instelling van deelraden had mede als motief doelmatiger werken door de beslissingen op een lager niveau te leggen, maar landelijke politici kunnen zich daar niets bij voorstellen.

Verrassend is dat er nog op een tweede, ‘bovenregionaal’ niveau congruente samenwerkingsverbanden moeten worden gevormd, voor deeltaken waar ook de schaal van 100.000 inwoners als onvoldoende wordt beschouwd. Hieronder vallen kennelijk de 35 werkbedrijven die zijn voorzien in het Sociaal Akkoord. Daar moet dan weer een andere indeling komen dan die van de huidige 28 GGD’en. Wanneer deze samenwerkingsverbanden functioneren naast de gemeenten, is het de vraag wat dit voor de integraliteit betekent.

 

Risico’s 

Alles bij elkaar is het een uiterst riskante operatie. Bij de kabinetsformatie is de gemeentekas als PIN automaat ontdekt, maar het rijk heeft moeite om de gemeenten de vrijheid te laten die ze nodig hebben om de beoogde efficiencywinst te realiseren. Gemeenten weten ook niet waar ze aan toe zijn. Met het sociaal akkoord en het zorgakkoord is alles weer veranderd, en de voorstellen zullen ook nog door de Eerste Kamer moeten, om daarna op stel en sprong geïmplementeerd te worden. En dan moet het kabinet niet vallen.

Het is ook niet het enige wat gemeenten aan hun hoofd hebben. Veel gemeenten zitten door de crisis met tekorten op hun grondbedrijf. Gemeenten hebben ook lang niet het gezag bij de burgers dat je veronderstelt bij de term ‘eerste overheid’. De regionale pers is ineengeschrompeld, en de opkomstcijfers bij verkiezingen dalen. Door alle fusies is de gemeente veel verder van de burgers af komen te staan. Het rijk vertrouwt ze ook niet een stevig belastinggebied toe. Maar gemeenten zijn wel goed genoeg om mensen hun huishoudelijke hulp af te nemen.

Daarbij komen er in 2014 verkiezingen, die hier en daar partijen zonder enige bestuurservaring op het kussen zullen brengen. Nieuwe wethouders hebben een groter afbreukrisico dan ooit, maar de wachtgeldregeling is sterk verslechterd. Wie wil dat nog?

 

In Sociaal bestek juni-juli 12013


[i] Raad voor de financiële verhoudingen, Brief aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013-0000238671, 15 april 2013.

[ii] P. Bordewijk, ‘Een nieuw toetsingskader voor specifieke uitkeringen’, in B&G jg. 31 nr. 1, januari 2004, pp. 6-11. www.paulbordewijk.nl/artikelen/218 .

[iii] Contouren Participatiewet, TK 29 817 Nr. 98.

[iv] Ministerie van BZK, Decentralisatiebrief, kenmerk 2013-0000108917, 19 februari 2013: 1. Niet opgenomen in stukken TK.

[v] CBS/UWV, Maandelijke cijfers over de werkloze beroepsbevolking van het CBS en de niet-werkende werkzoekenden van het UWV. 16 februari 2012.  http://www.cbs.nl/NR/rdonlyres/8BFCD845-B9FB-4DA7-9E01-95CC145EF584/0/2012cbsuwvwerkloosheidscijfers.pdf

[vi] P. Bordewijk, ‘Geen baan, geen inkomen’, in Sociaal bestek jg, 68 nr 2, februari 2006: 2-6. http://www.paulbordewijk.nl/artikelen/292 .

[vii] Noot 4, p. 8.

[viii] Ministerie van VWS, Resultaten zorgoverleg, 24 april 2013: 3.

[ix] P. Bordewijk, De kaart van Nederland en de finaciële verhouding. ’s-Gravenhage 1996, VUGA.

[x] Noot 4, p. 2.

[xi] J.M.J. Berghuis, M. Herweijer en W.J.M. Pol, Effecten van herindeling, Deventer 1995, Kluwer: 269.

[xii] R. Beerepoot, R. Fraanje en M. Herweijer, Processen en effecten van herindeling. Alphen aan den Rijn 2009, Kluwer: 159.

[xiii] P. Bordewijk, ‘Groot is duur’, in Overheidsmanagement jg. 19 nr. 5, mei 2006: 123.