Maten voor gemeenten: de maat is vol
Verschenen in 'B&G' - 15-03-2013

print dit artikel

In november vorig jaar verscheen de tiende aflevering van de reeks Maten voor gemeenten, geproduceerd door het Sociaal en Cultureel Planbureau.[i] Die reeks komt voort uit een situatie die we ons nu haast niet meer kunnen voorstellen, die van stijgende rijksuitgaven en dus ook hogere stortingen in het gemeentefonds, vanwege het principe trap op – trap af. In de ministerraad vond echter niet iedereen dat het vanzelf sprak dat wanneer in tijden van bezuinigingen de gemeenten daar in moesten delen, gemeenten ook mee moesten delen wanneer er meer geld beschikbaar was.

Bezuinigen is iets dat landelijke politici met een gerust hart aan gemeenten overlaten, maar als er nieuw geld te besteden valt, beslissen ze daar toch liever zelf over. Het bevestigde de bezwaren die de legendarische Amsterdamse wethouder Wibaut in 1929 had tegen de vervanging van de gemeentelijke belastingen door het gemeentefonds: op die manier zouden de gemeenten hun beleidsvrijheid verliezen.[ii]

En dus kwam er een plan om meer inzicht te geven in de gemeentelijke bestedingen, het Plan van Aanpak Transparantie in de financiële verhoudingen, oftewel PLAVAT. Sommige dachten dat het hier ging om een collega van de door Kees van Kooten gecreëerde Oost-Europa deskundige dr. Clavan, maar het was geen persoon maar een beleidsdocument. Daarin werd onder meer voorgesteld te meten wat de gemeenten realiseren met het extra geld dat ze van het rijk ontvangen, en daartoe werd een opdracht verstrekt aan het Sociaal en Cultureel Planbureau. Misschien had een opdracht aan de Raad voor de financiële verhoudingen, de Algemene Rekenkamer of het Centraal Planbureau meer voor de hand gelegen, maar het SCP had toen al ervaring met de analyse van de productie in de quartaire sector.

Jaarlijks verschijnt er sindsdien een rapport onder de curieuze naam Maten voor gemeenten, alsof je uit de feitelijke ontwikkeling bij het collectief van de gemeenten een norm kunt afleiden voor individuele gemeenten. Het betekende ook niet dat de gemeenten in de maat moesten lopen. En de titel wilde zeker niet zeggen dat ze zich bij het SCP beschouwden als maatjes voor de gemeenten.

Een constante lijn in de rapporten is dat de productie van gemeenten achterblijft bij de groei van de reële uitgaven. Dat geldt ook nu weer. In de periode 2005-2010 zijn de gemeentelijke uitgaven gecorrigeerd voor inflatie gemiddeld met 2,1% per jaar gestegen, en de productie slechts met 0,5 %. Overigens zijn de uitkomsten van het SCP weinig stabiel. In 2011 vond men dat de uitgaven per productie-eenheid in 2009 met 6 % waren gestegen,[iii] in 2012 bleek dat bij nader inzien slechts 3 %,[iv] zonder dat dat dit verantwoord wordt.[v]

Er is dus een negatieve productiviteitsontwikkeling: -1,6 %. Dat klinkt niet als goed nieuws. Wie dit voor het eerst hoort zou verwachten dat op grond van deze rapportages de minister van Binnenlandse Zaken naar de Tweede Kamer wordt geroepen om daar verantwoording af te leggen over de manier waarop gemeenten hun geld besteden, en dat het kabinet zou besluiten geen accressen meer toe te kennen voordat de gemeenten hun leven gebeterd hadden.

Dat gebeurt echter niet. Maten voor gemeenten  zorgt nog niet voor het kleinste rimpeltje in de Hofvijver. Het werd ook pas na twee maanden aan de Tweede Kamer toegestuurd.[vi] Dat er zo weinig om te doen is, komt doordat iedereen wel weet dat het SCP helemaal niet in staat is de ontwikkeling van gemeentelijke productie te meten, en dat dus het getal van -1,6% helemaal niets zegt.

Bij het SCP realiseert men zich dat inmiddels ook. Toen men in 2004 over de periode 1996-2001 constateerde dat de relatieve kostprijs van gemeentelijke diensten gestegen was met 1,3% per jaar, stond er boven het persbericht ‘Stagnerende groei gemeentelijke dienstverlening’. Nu dit is opgelopen naar 1,6% per jaar heeft men een heel wat optimistischer kop: ‘Gemeenten presteren goed en geven meer uit’. Dat komt omdat er nu naar aanleiding van de kritiek op eerdere afleveringen in de reeks meer aandacht wordt geschonken aan de kwaliteit.

Hoe komt men bij het SCP aan zijn gegevens? Voor de uitgaven is dat niet zo’n probleem. Die worden verzameld door het CBS op basis van de ‘Informatie voor derden’ die de gemeenten moeten verstrekken, die wonderlijke bijlage bij de gemeentebegroting waarvan de minister van Binnenlandse Zaken niet wil dat gemeenteraadsleden hem zien, hoewel het CBS de uitgaven per gemeenten gewoon op internet zet.

Maar de gemeentelijke prestaties, dat is andere koek. Het SCP gebruikt daarbij vier methoden, afhankelijk van de meetbaarheid van de productie, van de resultaten en van de prijzen. Wanneer zowel de productie als de resultaten meetbaar zijn, gebruikt men prestatie-indicatoren, zijn de resultaten niet meetbaar maar de productie wel, dan gebruikt men gebruiksindicatoren, is de productie niet meetbaar maar de prijzen wel dan gebruikt men waarde-indicatoren, en zijn productie noch prijzen meetbaar dan gebruikt men normeringsindicatoren.

Idealiter zou men zich moeten baseren op de productie. Daarbij doet zich echter het probleem voor wat men beschouwt als het product, en wat als het gebruik.[vii] Dat geldt vooral wanneer de gemeente een voorziening bekostigt vanwege de beschikbaarheid. Mijn belang als burger bij het functioneren van de brandweer is dat deze als mijn huis in brand staat er zo snel mogelijk bij is. Je zou dus de gemiddelde aanrijdtijd moeten berekenen: wanneer die lager wordt, presteert de brandweer beter.

Maar dat is niet wat het SCP als de prestatie van de brandweer aanmerkt. Het SCP baseert zich op het aantal gebluste branden. Wanneer dat afneemt, neemt de prijs per gebluste brand toe, en daalt dus de productiviteit van de brandweer. Het SCP noemt dat zelf de veiligheidsparadox: naarmate preventie beter werkt, daalt de productiviteit van de brandweer. Maar dat geeft dan toch ook duidelijk aan dat het aantal gebluste branden eerder een gebruiksindicator is dan een prestatie-indicator.

Dit probleem speelt bij meer overheidstaken. Bij de inzameling van huisvuil wordt de hoeveelheid ingezameld vuil als prestatie-indicator opgevoerd. Maar dit is ook een gebruiksindicator, die naar beneden gaat bij een succesvol preventiebeleid, zodat het lijkt alsof de kosten per eenheid product stijgen en de productiviteit daalt. Een betere maatstaf voor de productie zou zijn het aantal adressen waar wekelijks huisvuil wordt opgehaald.

Bij openbaar vervoer werkt het omgekeerd. Hier constateert het SCP dalende kosten per reizigerskilometer, vanwege intensiever gebruik, overigens niet specifiek bij de gemeentelijke vervoersbedrijven, maar in het gehele stads- en steekvervoer. Maar ook daarbij gaat het voor mij als burger om de beschikbaarheid, en is dat de reden dat de overheid ongeveer de helft van de kosten voor zijn rekening neemt. Aanbestedingen zijn daarom gebaseerd op dienstregelingsuren (DRU’s), het aantal uren dat bussen en trams volgens de dienstregeling in bedrijf zijn om reizigers te vervoeren. Maar het hele begrip DRU komt in het rapport niet voor.

Als actief lid van een reizigersorganisatie moet ik toch constateren dat ze bij het SCP weinig kaas hebben gegeten van het openbaar vervoer. Volgens het SCP zijn er 35 OV-autoriteiten, 12 provincies en 23 kaderwetgebieden (p. 158), maar de tijd van 35 OV-autoriteiten ligt al lang achter ons, en er zijn slechts zeven kaderwetgebieden. Ook het afblazen van de RijnGouwelijn door het nieuwe college van GS van Zuid-Holland in 2011 heeft men gemist.

Verwarring tussen gebruiks- en prestatie-indicatoren zien we ook bij cultuur en sport. Zowel bij bibliotheken als bij schouwburgen is het aantal bezoekers de laatste jaren gedaald. Dat is niet het gevolg van geslaagd preventiebeleid, integendeel. Bij bibliotheken speelt de ontlezing een rol, en de gemakkelijke verkrijgbaarheid van boeken via internet. Schouwburgen worden minder bezocht omdat mensen door de crisis minder uitgaan.

Maar kan men nu zeggen dat daardoor de gemeente minder presteert? Als de gemeente een bedrijf was wel. Maar ook hier is de beschikbaarheid een belangrijk gemeentelijk motief, voor de eigen inwoners, maar ook voor bezoekers. Dan praat je dus over het aantal bibliotheekvestigingen, de openstelling en het aantal uitleenbare titels, of het aantal voorstellingen. Dan blijkt de prestatie niet of minder afgenomen, al zal bij de budgettaire afweging een verminderd gebruik uiteraard wel een rol spelen bij de vraag of het aanbod gehandhaafd moet worden. Maar wanneer men tot dat laatste besluit, ervaart de burger op dat moment een vermindering van de dienstverlening.

Bij sommige andere taken hanteert het SCP een normeringsindicator. Bij bestuursorganen confronteert men de uitgaven met het aantal inwoners en het aantal gemeenten, bij ‘overige economie’ met het aantal bedrijfsvestigingen. Dan staat in het parallele universum van het SCP  de omvang van de productie dus al vast voordat een besluit is genomen over de activiteiten. Meer activiteiten, zoals een betere ontsluiting van bestuurlijke informatie of meer werving van bedrijven, leidt dan per definitie tot een lagere productiviteit.

En dan zijn er taken waarbij het SCP de ontwikkeling van de productie afleidt uit de ontwikkeling van de uitgaven, door een specifieke prijsindex toe te passen. Dat gebeurt bij omvangrijke taakvelden als ‘algemene ondersteuning’ en ‘wegen, pleinen en straten’. De op deze manier berekende productiviteit ontwikkelt zich per definitie als de verhouding tussen algemene prijsindex en de sectorspecifieke. Dat zegt dus niets over de effecten van het gemeentelijke beleid.

Sommige taakvelden zitten ook heel ingewikkeld in elkaar. Burgerzaken is het terrein waar de productiviteit het meest zou dalen, met 4,3 % per jaar. De uitgaven stijgen in vijf jaar met 17 %, terwijl de productie gelijk blijft. Die productie is opgebouwd uit de aangiften van geboorten huwelijken en sterfgevallen, de aanvragen voor naturalisatie, de toegekende verblijfsvergunningen, de verstrekte reisdocumenten, de uittreksels uit het geboorteregister en het bevolkingsregister, en de verhuizingen.

Het is opmerkelijk dat de kosten hiervan zo zijn toegenomen. Het SCP wijt dit aan de toegenomen kosten voor automatisering, die tot nog toe nog niet grotere efficiency hebben geleid. Vaak worden plannen voor automatisering ook meer emotioneel dan zakelijk beargumenteerd, zo van ‘zo’n gedateerd systeem past niet in de 21^ste eeuw’. Maar er worden ook steeds nieuwe eisen door het rijk gesteld.

Verkiezingen worden door het SCP niet genoemd, maar het verbod op het gebruik van stemmachines door het rijk is een tamelijk uniek geval van opgelegde ontdigitalisering. De kosten zijn daardoor gestegen, omdat er een hogere vergoeding moet worden gegeven om voldoende leden van stembureaus te werven.

Niet genoemd wordt ook de huisvesting van de afdeling. Komt er een nieuw stadhuis, dan zullen ook die kosten stijgen. Maar het systeem van kostendekkende tarieven maakt het voor gemeenten ook aantrekkelijk na te gaan of de bestaande toerekening van huisvestingskosten wel klopt, en of er niet wat meer aan burgerzaken kan worden toegerekend, waarbij de uitgaven aan dit taakveld dus toenemen en die aan algemene ondersteuning afnemen. Het zijn allemaal dingen die je je moet realiseren bij het analyseren van gemeentelijke uitgaven.

Bij het SCP begrijpen ze inmiddels ook dat hun productiviteitsindicator niet zoveel zegt, en zijn ze nagegaan of de gestegen kosten per producteenheid zijn terug te vinden in een hogere kwaliteit. Daarbij baseren ze zich vooral op gebruikersenquêtes. En gelukkig, bijna overal tonen gebruikers zich tevreden. Alleen bij openbare orde en veiligheid zijn er klachten, maar die worden weer tegengesproken door de feitelijke ontwikkeling, die overigens goeddeels niet afhankelijk is van inspanningen van de gemeenten maar van de politie.

Opvallend is dat onderwijs nu bij kwaliteit een plus krijgt. Die kwaliteitsstijging zou de hogere uitgaven moeten verklaren (p. 98), in plaats van andersom. Dat is heel wat anders dan de rapportage Waar voor ons belastinggeld? van begin 2012, waarin het SCP tot de conclusie kwam dat de hogere uitgaven aan onderwijs op geen enkele manier in de prestaties terug te vinden waren.[viii]

Het SCP zoekt de verklaring van de waargenomen productiviteitsverslechtering overigens niet alleen in kwaliteitsverschillen die in hun methodiek onder de radar blijven. Ook de ziekte van Baumol wordt uit de mottenballen gehaald. Door de hoge productiviteitsverbetering in de private sector gaan daar de salarissen omhoog, en dan kan de publieke sector en dus ook de gemeente daar niet bij achter blijven. Sinds 1980 gaan de contractlonen echter niet sterker omhoog dan de inflatie, en dat geldt dus ook voor de ambtenarensalarissen.[ix] Wel is er een sterke incidentele loonstijging, maar dat hoeft niet alleen door vergrijzing en ranginflatie te komen, net als het bedrijfsleven brengen ook gemeenten laag betaalde functies buiten de organisatie. Dat heeft geen invloed op de productiviteit.  

Anders dan het SCP bij de start van Maten voor gemeenten suggereerde, kun je uit de rapporten niet opmaken dat gemeenten het slecht doen. Maar het gaat mij ook te ver om op grond van oppervlakkige kwaliteitsscores dan maar aan te nemen dat het allemaal wel goed gaat. Overheidsbureaucratieën hebben uit zichzelf de neiging uit te dijen. Gemeenten stellen de ene projectgroep na de andere task force in, wat leidt tot een diarree van elkaar overlappende maar ook niet altijd consistente beleidstukken.

Het project Maten voor gemeenten doet me sterk denken aan een bekend ziektebeeld uit de theorie van de openbare financiën, dat van het bloempje van Katharina. Keizerin Katharina de Grote van Rusland zou ooit zo gecharmeerd zijn geweest van een bepaald bloempje in haar tuin, dat zij het bevel gaf dat het bloempje dag en nacht door een soldaat zou worden bewaakt om het voor vertrappen te behoeden. Helaas kon die bewaking niet verhelpen dat het bloempje na verloop van tijd verwelkte – zo gaat dat met bloemen - maar dat leidde er niet toe dat de bewaking werd opgeheven. Katharina was het vergeten, en niemand anders durfde onder de autocratische verhoudingen in Rusland een bevel daartoe te geven.

Maten voor gemeenten was het antwoord op een inmiddels niet meer bestaand probleem, dat van het gebrek aan inzicht in de besteding van de accressen in het gemeentefonds. Het probleem werd er niet door opgelost, maar de accressen zijn wel verdwenen. Toch loopt het project gewoon door, met steeds dikkere rapporten (de output), maar zonder effect. Het SCP verdient eraan, en bij BZK zijn ze niet anders gewend dan de rekening te betalen. Dat verklaart misschien ook waarom het SCP zulke milde bewoordingen kiest: er mag vooral geen keet over komen.

Maar het is wel het soort rapport dat je het gevoel geeft dat veel ambtenaren bezig zijn met projecten waar de burger noch direct noch indirect iets aan heeft. Wanneer we een kleinere overheid willen, moeten we naar dit soort rapporten kijken. De maat is vol.

In B&G maart 2013