Sinds 1997 wordt bij de verdeling van het gemeentefonds rekening
gehouden met de potentiële ozb-inkomsten van gemeenten. Dat maakt de verdeling eerlijker,
maar heeft ook een groot nadeel: gemeenten profiteren daardoor maar in beperkte
mate van de opbrengsten van investeringen die ze bekostigen. Daar zou wat aan
te doen zijn, door de verevening op een andere manier vorm te geven.

In 1982 formuleerde de toenmalige voorzitter van de raad
voor de Gemeentefinanciën, prof. C. Goedhart, in een klassiek geworden paper
verschillende aspiratieniveaus voor de verdeling van geld over de gemeenten,
waarbij de rijksoverheid de gemeenten in een steeds gelijker positie bracht:[1]

- vermindering van ongelijkheden in lokale enregionale belastingcapaciteiten;

- vermindering van ongelijkheden in lokale en regionale voorzieningscapaciteit;

- volledige egalisatie van de voorzieningscapaciteit;

- volledige egalisatie van voorzieningen.

De verdeling van het gemeentefonds is gebaseerd op het derde
aspiratieniveau, wat betekent dat bij een gemiddeld belastingniveau gemeenten
in staat moeten zijn om een zelfde voorzieningenniveau te bereiken, terwijl zij
vrij gelaten worden in de besteding van het geld. Daarmee wordt voor de gemeenten
een optimale mix van vrijheid en gelijkheid gerealiseerd. Bij de VNG mogen ze
zich dan verder met de broederschap bezig houden.

Het derde aspiratieniveau is niet onomstreden. In de Tweede
Kamer zie je vaak een centralistische reflex, waarbij men op deelterreinen tot
een volledige egalisatie van voorzieningen wil komen. Wanneer het gaat om
voorzieningen voor individuele burgers die de overheid toegankelijk maakt om
sociale redenen (het merit good
motief), en niet om collectieve voorzieningen waarbij de kring van gebruikers
qua schaal overeenkomt met een (deel)gemeente of provincie, valt daar ook best
wat voor te zeggen.[2]

Ook bestaat er een belangrijke stroming, vooral binnen de
VVD, die kiest voor egalisatie van het voorzieningenniveau in plaats van de
voorzieningencapaciteit. Belastingheffing is dan volledig een zaak van de
rijksoverheid, en gemeenten en provincies hebben niet de mogelijkheid hebben om
op grond van eigen prioriteiten en omstandigheden zelf te besluiten over de
hoogte van de lokale belastingen. Hoewel ooit de minsterraad een
voorkeursvolgorde voor de bekostiging van lokale uitgaven vaststelde, waarbij
op grond van economische argumenten de voorkeur werd gegeven aan eigen
heffingen boven uitkeringen van het rijk,[3]
zien we tegenwoordig bij het rijk juist een afkeer van lokale belastingen. Dat
heeft er bij voorbeeld toe geleid dat sinds 2006 huurders van woningen geen onroerende-zaakbelasting
meer hoeven te betalen.

In de loop van de tijd is het derde aspiratieniveau steeds
beter benaderd. Al vanaf 1897 ontvingen grote gemeenten meer geld per inwoner
dan kleinere.[4] Dat
beginsel is in de loop van de jaren versterkt en verfijnd. Sinds 1997 speelt
het echter nog maar een bescheiden rol, alleen bij de vier grote steden. Voor
het overige wordt geen onderscheid gemaakt naar de grootte van gemeenten maar
naar specifieke kenmerken. Per cluster van taken is nagegaan welke kenmerken
van gemeenten de verschillen in uitgaven verklaren, en op die basis is een
tamelijk ingewikkeld stelsel van verdeelmaatstaven gebaseerd. Ook wordt vanwege
het derde aspiratieniveau rekening gehouden met de belastingcapaciteit, middels
een negatieve verdeelmaatstaf.

Het stelsel dat zo ontwikkeld is, functioneert goed. Er zijn
nog maar weinig gemeenten die op grond van art. 12 een aanvullende uitkering
ontvangen. Kennelijk zijn er weinig verdeelstoornissen, en in ieder geval zijn
er weinig gemeenten die hebben kunnen aantonen slachtoffer van zo’n stoornis te
zijn. Sinds het probleem van de slechte
bodem is opgelost, zijn er ook geen groepen gemeenten meer die duidelijk
onderbedeeld zijn. Er zijn wel vraagtekens bij de uitkeringen aan de vier grote
steden, wat in ieder geval die steden afhoudt van de claim dat zij onderbedeeld
zouden zijn.

Er is wel kritiek omdat het stelsel ingewikkeld is, en
sommige verdeelmaatstaven, zoals de klantenpotentiëlen, niet door iedereen
doorgrond worden. Soms wordt ook de vraag gesteld of gemeenten zich qua
voorzieningenniveau überhaupt wel laten vergelijken. Allers wijst erop dat de
negatieve verdeelmaatstaf voor de belastingcapaciteit wel tot volledige
nivellering leidt bij het gemiddelde OZB-tarief, maar dat eenzelfde afstand tot
dat tarief niet in alle gemeenten dezelfde consequenties heeft. Maar dergelijke
kritiek leidt niet tot bruikbare alternatieven. Niemand stelt serieus voor dan
maar terug te keren naar een lager aspiratieniveau of elk streven naar
gelijkheid tussen gemeenten te laten varen.

Er is nog een ander type kritiek. Die betreft niet het derde
aspiratieniveau als zodanig, maar de beleidsmatige consequenties van sommige
verdeelmaatstaven. Eigenlijk zouden die er niet moeten zijn. Een veel geciteerd
voorbeeld is dat van het oppervlak groen in de gemeente. Het is duidelijk dat
wanneer een gemeente meer groen heeft, daar extra kosten aan verbonden zijn.
Tegelijkertijd is het de gemeente zelf die bepaalt hoeveel groen er in de
gemeente is, en daarom de afweging moet maken tussen de maatschappelijke baten
van het groen en de kosten. Wanneer het oppervlak groen mee zou tellen als
verdeelmaatstaf, zou dat die afweging verstoren. Daarom wordt het oppervlak
groen bij de verdeling van het gemeentefonds niet als verdeelmaatstaf
gehanteerd. Binnen het Amsterdamse stadsdeelfonds is dat anders, omdat daar het
oppervlak groen binnen de verschillende stadsdelen uitvloeisel is van
beslissingen in het verleden van het centrale stadsbestuur.

Een vergelijkbaar probleem ontstond rond het aantal
bijstandscliënten. Het is duidelijk dat dat een kostenfactor is voor gemeenten,
en daarom werd er binnen het Gemeentefonds voor gekozen dit aantal te hanteren
als verdeelmaatstaf. Binnen het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
werd dat echter als ongewenst beschouwd, omdat zo de gemeenten geen financiële
prikkel ondervonden om tot verkleining van het aantal bijstandscliënten te
komen. Dit probleem is opgelost doordat het ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid zelf een andere basis heeft gekozen voor de vergoeding van haar
deel van de bijstandskosten aan de gemeenten, waarbij het declaratiestelsel
vervangen werd door een objectief verdeelmodel. Gemeenten kregen daarbij een
financieel belang bij het beperken van het aantal bijstandsuitkeringen, en het
werd geaccepteerd dat ter wille van dit grote goed sommige gemeenten geld
overhielden en andere tekort kwamen.

Het effect van die stelselwijziging is geweest dat het
aantal uitkeringen afnam. In het algemeen wordt dat toegejuicht. De vraag of
gemeenten zo niet zijn aangezet tot onwenselijk beleid wordt zelden gesteld.[5]
Het CBS meldt inmiddels dat van degenen die in de werkloosheidsstatistieken worden
meegeteld minder dan de helft een uitkering heeft.[6]
Hoe dat kan, en waar degenen die geen uitkering hebben dan van leven, van steun
door familie of van straatroof, onttrekt zich aan de belangstelling van de
beleidsmakers.

Rond de negatieve verdeelmaatstaf voor de
belastingcapaciteit zijn er vergelijkbare dilemma’s. De maatstaf is ingevoerd
omdat bij eenzelfde OZB tarief de opbrengst per inwoner in de ene gemeente veel
groter is dan de andere. Daarmee hebben gemeenten met een hoge waarde van het
onroerend goed een hogere voorzieningencapaciteit, en op grond van het derde
aspiratieniveau dient dat verschil te worden geëlimineerd. Dat gebeurt door de
totale waarde van het onroerend goed als negatieve verdeelmaatstaf te hanteren.

Dit systeem staat bekend als de verevening van de
belastingcapaciteit. Men kan er heel verschillende beelden bij hebben. Je kunt
zeggen dat de gemeenten vanuit het gemeentefonds een aanvulling ontvangen op
het bedrag dat zij bij het hanteren van het gemiddelde tarief aan OZB ontvangen
om daarmee de uitgaven te kunnen doen die in hun situatie nodig zijn om een
gemiddelde voorzieningenniveau te bereiken. Je kunt ook zeggen dat de gemeenten
in feite als belastinginner voor het gemeentefonds optreden, en dat datgene wat
zij ontvangen bij het hanteren van het gemiddelde tarief via het gemeentefonds
wordt verdeeld over alle gemeenten.

Het verschil tussen deze twee visies zou tot uitdrukking
komen wanneer de OZB-inkomsten van gemeenten zo hoog zouden worden dat sommige
gemeenten daar hun uitgaven volledig uit kunnen bekostigen. In de eerste visie
zouden zij simpel geen uitkering meer krijgen uit het gemeentefonds, in de
tweede zou de afdracht aan het gemeentefonds de uitkering uit het gemeentefonds
kunnen overtreffen, en zou de uitkering per saldo negatief kunnen worden.

Van het begin af aan is er kritiek geweest op het idee van
de verevening. Bij sommigen ging dat niet verder dan dat de eigen gemeente erop
achteruitging, maar er was ook kritiek die zich richtte op de manier waarop de
verevening beslissingen door gemeenten zou beïnvloeden. Voor de introductie van
de verevening in 1997 profiteerden gemeenten volledig van maatregelen die
leidden tot een hogere OZB-opbrengst. Dat gold bij woningbouw en bij nieuwe
bedrijfsgebouwen, maar ook bij beleid waardoor bestaande panden in waarde
stegen, bij voorbeeld door verbetering van de openbare ruimte of terugdringing
van de criminaliteit. Die hogere OZB-opbrengst kon dan als (gedeeltelijke)
dekking worden opgevoerd van de daarvoor noodzakelijke maatregelen.

Bij verevening van de belastingcapaciteit is dat niet langer
mogelijk, waardoor gemeenten minder tot een dergelijk beleid gestimuleerd worden.
Dat was reden voor de beheerders van het gemeentefonds om niet te kiezen voor
een volledige verevening, maar de verevening bij de woningen tot 80% te
beperken, en bij de bedrijfspanden tot 70%. Dat werd bereikt door het gewicht
van de betreffende verdeelmaatstaf op 80% dan wel 70% van het gemiddelde OZB-tarief
voor deze categorie te stellen. Daarmee
hielden de gemeenten een financiële incentive om waardestijging te bevorderen,
maar werd afbreuk gedaan aan het derde aspiratieniveau.

Net als bij de bijstand kun je hierbij verschillende
opvattingen hebben wat gewenst beleid is. Tegenover de visie dat gemeenten
gestimuleerd moeten worden te investeren in de ruimtelijke ontwikkeling, staat
de visie dat gemeenten te veel groei nastreven in hun verlangen meer OZB te
innen. Ik ben weleens benaderd of ik mee wilde werken aan een onderzoek in
opdracht van het ministerie van VROM hoe voorkomen kon worden dat de
OZB-opbrengst gemeenten verlokte tot uitbreidingen op verkeerde plaatsen. De
opdrachtgevers waren kennelijk niet op de hoogte van de vereveningssystematiek.
Nadat ik daar op gewezen had ging het onderzoek niet door. Zo was ik weer een
dief van mijn eigen portemonnee geweest: waarom niet mijn mond gehouden tot de
opdracht verleend was, en daarna deze boodschap gepresenteerd in de
managementsamenvatting van een wijdlopig betoog dat in een vertrouwenwekkend
plastic omslag gepresenteerd werd?

Inmiddels zitten we in de diepste economische crisis van na
de oorlog. Aan nieuwe kantoorpanden is geen behoefte meer. Maar om uit het dal
te komen moet er wel geïnvesteerd worden. Investeringen in de gebouwde omgeving
zijn daarom des te meer gewenst, niet alleen vanwege het directe nut maar ook
vanwege de economische gevolgen. Gemeenten zullen die investeringen eerder doen
wanneer ze de daardoor gegenereerde OZB-opbrengsten als dekkingsmiddel kunnen
gebruiken. Dat kan echter geen reden zijn de
verevening dan maar af te schaffen, want de gevolgen daarvan zouden zeer
onrechtvaardig zijn. We moeten een list verzinnen.

Een oplossing die wel gesuggereerd wordt is dat bij de
verevening gerealiseerde stijgingen van de WOZ waarde gedurende een bepaalde
periode (zeg tien jaar) buiten beschouwing blijven. Om te voorkomen dat
dalingen van de WOZ waarden, die zich in de huidige tijd op grote schaal
voordoen daarmee gesaldeerd worden, zou
men zich moeten beperken tot een bepaald gebied. Daar moeten dan afspraken over
gemaakt worden, waarbij willekeur en vriendjespolitiek op de loer liggen.

Beter is het terug te gaan naar de ontwikkeling van de
verdeelmaatstaven. In de oorspronkelijke opzet van Cebeon werden per cluster
eerst ijkpunten ontwikkeld, en werden daar verdeelmaatstaven uit afgeleid.[7]
De ijkpunten gaven zo goed mogelijk de verschillen in uitgaven weer, en werden
vervolgens omgezet in verdeelmaatstaven die minder beïnvloedbaar waren door de
gemeenten. Dat zou men voor de negatieve verdeelmaatstaf voor de
belastingcapaciteit ook moeten proberen. Bij de woningen zou men bij voorbeeld
kunnen verevenen op basis van het inkomen van de inwoners in plaats van op
basis van de WOZ waarde.

Het blijft dan zo dat er een overheveling plaats vindt van
rijk naar arm, maar deze wordt niet meer rechtstreeks beïnvloed door de
stijging van de WOZ waarden als gevolg van gemeentelijke investeringen, wel op
termijn wanneer er in de duurdere woningen ook rijkere mensen komen wonen. Het
zou tegelijkertijd een ander probleem bij de verevening oplossen, te weten dat
hetzelfde type huizen in het ene deel van het land veel duurder is dan in het
andere, terwijl er mensen in wonen met een vergelijkbaar inkomen. In het
huidige stelsel betalen ze niet alleen minder hypotheekrente, maar hoeven ze
ook minder OZB te betalen zonder dat hun gemeente zo op een lager
voorzieningenniveau uitkomt.

Bij de bedrijfspanden lijkt de noodzaak tot een andere wijze
van verevening te komen minder groot., omdat gemeenten er toch al een te groot
aanbod van bedrijfsterreinen is, en gemeenten niet gestimuleerd moeten worden
daar nog een schepje bovenop te doen. Onder andere conjuncturele omstandigheden
kan het nuttig zijn ook hier naar een andere vereveningsmaatstaf op zoek te
gaan. Maar laten we eerst maar eens de discussie aangaan over de wijze waarop
bij woningen de verevening plaats vindt.

---