In een tijd van bezuinigingen staan ook de subsidies aan het
openbaar vervoer onder druk. Onlangs is er zelfs voor gepleit subsidies aan het
openbaar vervoer maar helemaal aan te schaffen, en dat niet door de PVV of de
VDD, maar in een rapport dat is uitgegeven door de aan de PvdA gelieerde Wiardi
Beckman Stichting, en waarin in het algemeen voor versterking van de publieke
sector wordt gepleit.[i] Opvallend is dat op het omslag een foto van een

spoorwegcomplex is afgedrukt, dat dus als
het aan de auteur zou liggen geen deel meer zou uitmaken van de publieke
sector.

Dit standpunt heeft tot nu toe weinig aandacht heeft
gekregen, maar het zou zomaar op kunnen duiken bij een nieuwe
heroverwegingsoperatie. Dan moeten ook de argumenten voor subsidiëring op tafel
liggen. Bovendien is een analyse van de argumenten voor subsidiëring van
openbaar vervoer nuttig omdat die ons ook helpt keuzes te maken aan wat voor
soort openbaar vervoer subsidie verdient. Gaat het om reizigers die geen auto
hebben, of juist om reizigers die uit de auto gelokt moeten worden?

Paul de Beer, de auteur van het rapport, is van mening dat
er bij vervoer alleen sprake is van particulier profijt, en dat er daarom geen
reden is voor overheidssubsidies:

'Omdat bij vervoer echter vrijwel alleen sprake is van een
privaat profijt, terwijl de maatschappelijke effecten vaak negatief zijn, is er
geen reden voor overheidssubsidies op vervoersvoorzieningen. Dit geldt zowel
voor het particulier als voor het openbaar vervoer, en ze zouden dan ook geheel
uit bijdragen van de gebruikers moeten worden gefinancierd. Dat wil zeggen dat
de belastingen die de autogebruikers betalen alle maatschappelijke kosten –
inclusief de negatieve milieu-, natuur- en landschapseffecten – moeten
compenseren en dat van de gebruikers van het openbaar vervoer eveneens een
kostendekkende prijs wordt gevraagd.'

De Beer heeft in zoverre gelijk dat er zowel bij particulier als bij openbaar
vervoer sprake is van identificeerbare gebruikers. Je rijdt op een bepaald
moment over een weg of zit in een bus, tram of trein, of niet. Daarmee is
verkeer en vervoer in ieder geval een andere soort collectief goed dan openbaar
bestuur of defensie, waar je geen onderscheid kunt maken tussen gebruikers en niet-gebruikers.
In theorie is het daarmee mogelijk de kosten ten laste van de gebruikers te
laten komen.

Bij voorzieningen met identificeerbare gebruikers zien we echter toch vaak dat de overheid
de kosten geheel of gedeeltelijk voor zijn rekening neemt. In Begroten met beleid onderscheiden Henk
Klaassen en ik daarbij de volgende motieven:[ii]

In het volgende zal ik deze verschillende argumenten nalopen, en nagaan of zij reden
zijn voor het subsidiëren van verkeer en vervoer.

Van externe effecten is sprake wanneer het gebruik van een goed maakt dat anderen
er in welzijn op vooruit of achteruit gaan. In het eerste geval is er sprake
van positieve externe effecten, en kan dat subsidie rechtvaardigen, in het
tweede geval zijn de externe effecten negatief, en kan dat reden zijn voor het
belasten van de activiteit middels een weringsheffing. Een vroeg voorbeeld van
het eerste is de subsidie die de stad Leiden in de Middeleeuwen invoerde voor
degenen die hun huis van een stenen of leien dak voorzagen, omdat dat de
brandveiligheid ten goede kwam,[iii] voorbeelden van het
tweede zijn de accijnzen op drank en sigaretten en de heffing op elektriciteit
uit andere dan ‘schone’ bronnen.

De Beer heeft uitsluitend oog voor de negatieve externe effecten van verkeer en vervoer,
en wil deze compenseren met heffingen. Voor dat laatste is veel te zeggen. Maar
verkeer en vervoer hebben ook positieve externe effecten. In 1899 verleende de
gemeente Leiden een subsidie aan de Hollandsche Electrische Spoorweg Maatschappij
voor de exploitatie van een tramwegnet (met stoomtractie) in het gebied tussen
Leiden en Amsterdam.[iv] In Amsterdam herinnert nog het Haarlemmermeerstation aan deze weinig
succesvolle onderneming.[v] Reeds in 1936 werd het personenvervoer gestaakt,

vanwege de concurrentie door de bussen.

Voor ons onderwerp is interessant de motivering door B&W voor het voorstel de subsidie
te verlenen. Die kwam vooral neer op de economische betekenis van het netwerk:

'Het is een bekend feit, dat de weekmarkten onzer gemeente door de bewoners van

niet minder dan 72 dorpen in de omgeving geregeld bezocht
worden. Het meerendeel daarvan ligt in de Haarlemmermeer en de Rijnstreek. […]
Velen hunner kunnen tot dusverre slechts met paard en wagen of per stoomboot
onze gemeente bereiken. Toeneming van dat bezoek mag uit den aard der zaak
worden verwacht, wanneer de middelen van gemeenschap worden uitgebreid en
vooral wanneer het goederenvervoer zooveel gemakkelijker en sneller zal kunnen
plaats vinden.'

Voor het Leidse college was het nieuwe netwerk duidelijk niet alleen van belang voor
de passagiers, maar evenzeer voor de Leidse middenstand. Dat gold te meer omdat
wanneer Leiden niet zou worden aangesloten op het nieuwe netwerk en Amsterdam
wel, de koopstromen verlegd zouden worden en de klanten uit de Haarlemmermeer naar
Amsterdam zouden gaan. Voorwaarde voor de subsidie was dan ook dat er een
station kwam op dezelfde plaats als waar tot nu toe de stoomboten aanlegden,
opdat de klantenstroom zich binnen Leiden ook niet zou verplaatsen.

Het motief van de bereikbaarheid speelt nog steeds, zowel bij het openbaar vervoer
als bij het autoverkeer. Je zou zeggen dat het openbaar vervoer niet meer zo
belangrijk is voor de koopstromen, nu het ten opzichte van het autoverkeer nog
maar een ondergeschikte positie inneemt, maar toch was de verwachting meer
kopers te trekken in Leiden een belangrijk argument voor de RijnGouwelijn.

Vaker gaat het nu om de ontsluiting van bedrijfsterreinen en nieuwbouwlocaties. Gemeenten
lobbyen voor extra afslagen van rijkswegen, en zijn ook bereid daaraan bij te
dragen. Vaak worden investeringen voor de ontsluiting (mede) bekostigd uit de
grondexploitatie. In dit laatste geval gaat het om externe effecten die ook
voor de landelijke politiek relevant zijn, zolang men de ruimtelijke
ontwikkeling van ons land nog als een landelijke taak ziet. Ondanks de retoriek
van ‘je gaat erover of niet’ blijkt dat in de praktijk de minister van Infrastructuur
en Milieu zich hier intensief mee bezig houdt.

Naast positieve externe effecten in de sfeer van de bereikbaarheid die zowel optreden
bij privaat vervoer als bij openbaar vervoer, zijn er ook positieve externe
effecten bij een verschuiving van het autoverkeer naar openbaar vervoer. Die
hebben vooral te maken met de negatieve externe effecten van het autoverkeer, zoals
schade voor milieu, landschap en gezondheid. Bij openbaar vervoer zijn die er minder.
De Beer zal echter zeggen dat dat geen subsidie aan het openbaar vervoer
rechtvaardigt, wanneer men de negatieve externe effecten van het autoverkeer voldoende
in de lasten op het autoverkeer tot uitdrukking laat komen. Dan wordt ook de
fietser, die nog minder milieuschade oplevert, rechtvaardig behandeld. Maar dit
argument gaat natuurlijk alleen op wanneer inderdaad de negatieve effecten van
het autoverkeer door de lasten daarop volledig gecompenseerd worden.

Er is nog een ander extern effect. Tijdens het spitsuur vormen zich op veel autowegen
files. Die zouden nog veel langer zijn wanneer niet veel mensen met het openbaar
vervoer naar hun werk gaan. Automobilisten hebben er daarmee belang bij dat
anderen het openbaar vervoer gebruiken. Dat rechtvaardigt dan ook dat zij eraan
bijdragen dat het openbaar vervoer betaalbaar blijft, en dat dus ten laste van
de autogebruiker het openbaar vervoer gesubsidieerd wordt. De provinciale
opcenten op de motorrijtuigenbelasting bieden daar een goed instrument voor,
maar ook de parkeerheffingen door gemeenten.

Maar er zijn ook andere motieven voor subsidie aan het openbaar vervoer dan de
externe effecten. Die liggen niet in de sfeer van de transactiekosten. Dat zijn
de kosten die gemaakt worden om de OV-chipkaart en allerlei andere
kaartsystemen te laten functioneren. Om die transactiekosten te vermijden zou
men het openbaar vervoer geheel gratis moeten maken. Hoewel daar soms voor gepleit
wordt, negeert men daarmee dat gebruikers van het openbaar vervoer ook een
eigen belang hebben bij het functioneren ervan. Gratis openbaar vervoer is ook
veel kwetsbaarder voor bezuinigingen dan openbaar vervoer dat ten minste voor
een deel rechtstreeks door de reizigers wordt betaald. Eerder zijn bij het
autoverkeer de transactiekosten een belemmering om het individuele gebruik in
rekening te brengen. Daarom belast men ook het bezit van de auto.

Er zijn nog wel andere motieven om het openbaar vervoer collectief te bekostigen.
Buiten de spits is het gebruik van het openbaar vervoer niet rivaliserend, dat
wil zeggen dat het gebruik door de één niet ten koste gaat van het gebruik door
de ander. Dit is een klassiek argument voor collectieve bekostiging:[vi] in de daluren kosten
extra passagiers geen extra geld, maar leidt de vraaguitval van potentiële passagiers
die zich de kosten niet kunnen veroorloven wel tot welvaartsverlies. Daar staat
dan wel tegenover dat het openbaar vervoer wel betaald moet worden, en de
hogere belastingen die daarvoor nodig zijn eveneens welvaartsverlies opleveren.

Het openbaar vervoer heeft hoge initiële kosten: ook wanneer niemand er gebruik van
maakt moet het betaald worden. Wanneer het aantal gebruikers afneemt, wordt het
moeilijker de kosten op de overgebleven passagiers te verhalen. Zowel wanneer
men dat probeert door de tarieven te verhogen als wanneer men de frequentie verlaagt
om de kosten te beperken, ontstaat een negatieve spiraal. De opkomst van het
autoverkeer vanaf de jaren vijftig zette zo het openbaar vervoer onder druk, en
om te voorkomen dat wie geen auto had beperkt werd in zijn vervoersmogelijkheden
doordat anderen voor de auto kozen, ging men het openbaar vervoer op grote
schaal subsidiëren. Dit is het draagvlakmotief.

Overigens werd ook honderd jaar geleden al ingezien dat de overheid er goed aan doet het
openbaar vervoer te subsidiëren ten behoeve van de eigen inwoners. Niet alleen
de gemeente Leiden maar ook de gemeente Haarlemmermeer droeg bij aan de
Haarlemmermeerspoorlijnen. Haarlemmermeer droeg ook een hoger bedrag per
inwoner bij dan Leiden, kennelijk omdat men zich realiseerde dat zonder zo’n
bijdrage het project niet door kon gaan en men daarmee de inwoners de kans
onthield van het nieuwe vervoermiddel te profiteren.

Het draagvlakmotief is gelieerd aan het merit good motief. Bij huisvesting, onderwijs
en gezondheidszorg vinden wij het vanzelfsprekend dat ook wie weinig geld heeft
van deze voorzieningen gebruik moet kunnen maken, en niet in de open lucht moet
slapen omdat hij geen huisvesting kan betalen. In die zin kan ook openbaar
vervoer als een merit good worden beschouwd: het moet iedereen in staat stellen
boodschappen te doen en sociale contacten te onderhouden zonder dat het te duur
wordt.

In Nederland spelen bij het subsidiëren van het openbaar vervoer al deze motieven
een rol, impliciet of expliciet. Het is echter van belang, dat men zich
realiseert dat de verschillende motieven leiden tot verschillende keuzes binnen
het openbaar vervoer. Wanneer men zich laat leiden door de positieve effecten
van het openbaar vervoer als alternatief voor het autoverkeer, zal men zich
zoveel mogelijk richten op degenen die als autobezitter ook een alternatief
hebben. Laat men zich daarentegen leiden door het merit good motief, dan zal
men zich juist richten op degenen die geen alternatief hebben. Dat zijn
verschillende groepen met verschillende OV-wensen.[vii]

Wanneer men de automobilist een alternatief wil bieden, is daarbij het meest effectief
een net met een beperkt aantal gestrekte regionale lijnen waarop vooral in de
spits met hoge frequentie gereden wordt door bussen, maar liefst nog door
trams. Daarmee biedt men reizigers die dichtbij een halte wonen een
aantrekkelijk alternatief voor de auto. Het is in deze filosofie niet erg dat
een deel van de reizigers verder van een halte woont. Je hoeft niet iedereen
die een auto heeft een alternatief te bieden, het gaat erom de krenten uit de
papa te halen. Bovendien: wie geen auto heeft kan altijd nog met de fiets naar
een bus- of tramhalte reizen. Er zijn nu ook veel treinreizigers die de fiets
gebruiken om bij het station te komen, wat in sommige steden zelfs tot serieuze
stallingproblemen leidt.

Wanneer men subsidieert op grond van het merit good motief, maakt men echter andere
keuzes. Dan gaat het er niet in de eerste plaats om dat zo veel mogelijk mensen
de auto laten staan, maar dat zo veel mogelijk mensen zonder auto van het openbaar
vervoer gebruik kunnen maken. Dat betekent in ieder geval in de steden dat de
meeste mensen op minder dan 500 meter een bushalte hebben. Om dat mogelijk te
maken is een dicht busnet nodig, met bussen die ‘meanderen’ door de stad, met
langere reistijden als gevolg, en meestal een lagere frequentie. Dergelijke ontsluitende
lijnen zijn vooral aantrekkelijk voor oudere passagiers en mensen met een
handicap, voor wie de beperkte loopafstand naar de halte belangrijker is dan
een korte reistijd of een hoge frequentie, en voor wie de auto noch de fiets
een alternatief is.

Veel politici kiezen voor een beperkt net met gestrekte lijnen. Dat geldt vooral
voor (oud-)bestuurders van de PvdA. Zij richten zich vooral op potentiële
OV-gebruikers voor wie de auto een alternatief is. Ontsluitende lijnen die
meanderen door de stad beschouwen ze als een vorm van vervoer voor wie ziek,
zwak en misselijk is. Daar staan de regionale consumentenplatforms tegenover.
Daarin is niet alleen de reizigersorganisatie ROVER vertegenwoordigd, maar ook
organisaties van ouderen en gehandicapten. Bovendien behoren ook veel
ROVER-vertegenwoordigers tot deze categorie. Het blijkt lastig om forensen
hierbij te betrekken. ‘OV op je CV’ blijkt ook voor studenten onvoldoende
motief om zich anders dan als consument met het OV bezig te houden.

Beide benaderingen sluiten elkaar niet volledig uit. Bij de haltes langs gestrekte
regionale lijnen wonen ook mensen die het zonder auto moeten stellen. Ontsluitende
lijnen bedienen ook passagiers die overstappen op gestrekte lijnen en daarmee
bijdagen aan het draagvlak van die lijnen. Maar er is nu een tendens om
ontsluitende lijnen op te heffen ter willen van regionale bus- en tramlijnen waarmee
men ‘verkeersinfarcten’ wil bestrijden. Soms wordt dat verdedigd door
wethouders die de vorige dag nog een opgehoogde bushalte in gebruik hebben
genomen ten einde de bus beter bruikbaar te maken voor gehandicapten. Het is
niet nodig.

Investeringen in gestrekte lijnen betalen zich terug in kortere reistijden en dus lagere
kosten, terwijl ze tegelijkertijd meer passagiers en dus meer geld opleveren.
Komt men er zo niet uit, dan is het beter de rekening middels hogere opcenten
op de motorrijtuigenbelasting neer te leggen bij degene die profiteren van het
verminderen van de verkeersinfarcten dan bij ouderen die geen auto meer kunnen
besturen en zo toch al in hun bewegingsmogelijkheden beperkt zijn.

Een probleem bij ontsluitende lijnen is wel, dat de bezettingsgraad op de stille
uren vaak erg laag is, zodat de kosten per passagier erg oplopen. Dat maakt het
de moeite waard te zoeken naar alternatieven die meer op de individuele
vervoersbehoefte gericht zijn. Dat wordt geprobeerd met collectieve
taxisystemen, die tot nu toe niet erg succesvol zijn. Uitgaande van het merit
good beginsel zou men in de stille uren ook kunnen kiezen voor een
inkomensafhankelijke kortingsregeling op gewone taxi’s, analoog aan de
huurtoeslag.

Afschaffing van de subsidies op het openbaar vervoer zou betekenen dat er niet veel van
over blijft. Voor de een betekent dat langer in de file staan, voor de ander
dat hij zijn huis niet meer uitkomt. Daarmee wordt voorbij gegaan aan gezonde
economische argumenten om openbaar vervoer als een publieke taak te zien.

In B&G mei 2012