Sinds 1919 kent ons land omroep. Er
vinden hierbij voortdurend technologische vernieuwingen plaats, gericht op meer
faciliteiten en meer keuze. Dat is echter niet zonder risico’s. Tot driemaal
toe zijn grote verliezen geleden doordat de opbrengsten van de aanleg of de
overname van omroepsystemen veel te hoog werden ingeschat: bij de centralisatie
van de draadomroep rond 1950, bij de overname van kabelnetten in de jaren negentig,
en bij de UMTS licenties aan het begin van deze eeuw. De vraag is in hoeverre
deze fiasco’s vergelijkbaar zijn, en zich daarbij vormen van consensusdrang[i]
hebben voorgedaan: werd er informatie over dreigende beleidsfiasco’s genegeerd,
gebagatelliseerd of gediskwalificeerd als gevolg van psychologische, sociale,
morele of politieke factoren?

De
geschiedenis van de draadomroep in Nederland gaat terug tot 1924.[ii] Er
kwamen in die tijd steeds meer radiozenders, maar ontvangsttoestellen waren
duur en moeilijk te bedienen. Eigenaren van zo’n toestel konden dan ook op veel
aanloop rekenen.

De 17-jarige
HBS’er Janus Bauling in Koog aan de Zaan had zo’n radiotoestel gebouwd. Zijn
ouders begonnen echter al die aanloop wat hinderlijk te vinden, terwijl ze ook
graag zagen dat Janus eens wat meer tijd aan zijn studie besteedde. Daar wist
Janus wel wat op. Hij legde twee draadjes van zijn eigen radio-ontvanger naar
de buren, en plaatste bij hen een luidspreker, zodat zij mee konden luisteren
zonder in huize Bauling over de vloer te komen. Dit bleek een groot succes, en
er kwamen ook andere verzoeken uit de buurt. Janus vroeg daarvoor een
vergoeding van fl 0,50 per week, en zijn Eerste Nederlandse Radio Centrale had
vijf jaar later 3500 abonnees. Het systeem vertoonde enige gelijkenis met de
latere kabeltelevisie, maar week daar ook op een essentieel punt van af, omdat er
bij radiodistributie voor elk doorgegeven programma een afzonderlijke
verbinding tussen de abonnee en de centrale nodig is.

Bauling kreeg
veel navolging, en er ontstonden 800 radiocentrales. Daarvan waren de meeste eigendom
van particulieren, terwijl in een aantal grote steden de gemeente de exploitatie
ter hand nam. Er kwamen ook rechtstreekse verbindingen van de radiocentrales
met de studio’s in Hilversum, wat een ongestoorde doorgifte mogelijk maakte. In
de reclame voor de radiodistributie verschoof de nadruk van de lage kosten en
het gemak naar de kwaliteit van het geluid.

Nergens was de
radiodistributie zo’n succes als in Nederland, omdat men er zo vroeg mee
begonnen was. In 1932 bereikte de radiodistributie zelfs meer dan de helft van
de radioluisteraars, later nam dit aandeel af. Ondanks de hogere geluidskwaliteit
hield de radiodistributie het image van armeluisradio.

Toch ontwikkelde
in die tijd het toenmalige Staatsbedrijf der PTT ambities om radiodistributie
te gaan exploiteren. In 1935 richtte de PTT samen met de omroeporganisaties de
Nozema op om de omroepzenders te exploiteren, maar de statuten maakten ook de
exploitatie van radiodistributie mogelijk. In de Tweede Kamer riep dit fel
verzet op, net als de voorgestelde nationalisatie van de telefoonbedrijven van
Amsterdam, Rotterdam en Den Haag.

In december 1940
besloot echter de Duitse bezetter zowel de gemeentelijke telefoonbedrijven als
de radiodistributie onderdeel te maken van de PTT. Volgens de officiële geschiedschrijving
van de PTT kwam dit als een volslagen verrassing,[iii]
maar voordien had de PTT reeds de door de Duitsers ontslagen directeur van het
Rotterdamse telefoonbedrijf aangesteld om de overname van de radiocentrales
voor te bereiden,[iv] zodat de PTT al de dag na
het besluit van Seyss Inquart in staat was de overgenomen bedrijven te
benaderen. Deze ontvingen ruimhartige vergoedingen.

Na de oorlog was
de nationalisatie van de voormalige gemeentelijke telefoonbedrijven
onomstreden, maar ontbrandde een felle strijd over de radiodistributie. De
regering in Londen bepaalde dat de PTT voorlopig de radiocentrales zou blijven
beheren, in afwachting van een andere regeling.[v] Op 7
juni 1945 wendden de voormalige eigenaren zich tot minister Beel van
Binnenlandse Zaken met het verzoek een commissie in te stellen die zich met het
rechtsherstel zou bezig houden. In 1948 werd echter een wetsontwerp ingediend
om de radiodistributie aan de PTT op te dragen. Argumenten waren:

Het wetsontwerp kreeg echter alleen
steun van PvdA en CPN. De andere partijen waren tegen staatsexploitatie, zodat
de nieuwe minister Spitzen van Verkeer en Waterstaat op 21 november 1948 moest
verzoeken het wetsontwerp van de agenda af te voeren. Het debat ging meer over
rechtsherstel dan over de exploitatie: toen het Tweede-Kamerlid Ritmeester
(VVD) waarschuwde dat er geen financiële ruimte was voor de investeringsplannen
van de PTT, ging de minster daar niet op in: ‘men moet zich realiseren dat het
hier gaat om het in stand houden van een kostbaar goed en niet om het treffen
van een geheel nieuwe voorziening, die boven ons budget zou komen te liggen’.

Zo
bleven de netten op basis van het Londense besluit in handen van de PTT, die er
in de periode van 1945 tot 1953 fl 50 miljoen in investeerde. De Tweede Kamer autoriseerde
dat ook bij de vaststelling van de begrotingen, hoewel er in diezelfde periode
door een gebrek aan investeringsruimte wachtlijsten ontstonden voor de
telefoon. Het terugdraaien van de nationalisatie werd zo steeds lastiger, en op
16 juli 1953 lukte het minister Algera de nationalisatie alsnog door de Tweede
Kamer geaccepteerd te krijgen, nadat de oude eigenaren nog een extra uitkering
hadden gekregen.

Niettemin
moet de nationalisatie van de radiodistributie als een beleidsfiasco worden
aangemerkt. Volgens Algera moest de exploitatie van een staatsbedrijf als de
radiodistributie rendabel zijn, desnoods door verhoging van het
abonnementsgeld. Dat bleek echter niet haalbaar. In 1953 werd er op de
radiodistributie een verlies van fl 3,6 miljoen geleden, bij een omzet van fl
13,5 miljoen. Anders dan bij de telefoon konden die verliezen niet opgevangen
worden door een kostendekkend tarief, want bij de telefoon had de klant geen
alternatief, en bij de radio wel. Toen in 1957 het tarief werd verhoogd van
fl 2,- naar fl 2,50 per maand daalde prompt het aantal abonnees.

De
PTT deed van alles om klanten te binden, zoals eigen grammofoonplatenprogramma’s.
In plaats van radiodistributie ging men spreken van draadomroep. Nieuwe huizen kregen
tegelijkertijd een telefoonaansluiting en een aansluiting op de draadomroep. Maar
het mocht allemaal niet baten. Echte radio’s gaven je interieur meer aanzien, en
je kon er ook mee naar Radio Luxemburg luisteren, en later naar Radio Veronica.
Met FM werd de kwaliteit van de muziek uit de ether veel beter, en met een
draagbare radio kon je er ook overal in huis naar luisteren. Toen in 1964 ook
nog werd geconcludeerd dat het net van de draadomroep ongeschikt was voor de
doorgifte van TV-signalen, werd besloten de draadomroep geleidelijk op te
heffen. Op 31 januari 1975 werd de doorgifte van radiosignalen via de draadomroep
definitief gestaakt.

De besluitvorming over de
exploitatie van de draadomroep door de PTT is nauwkeurig geanalyseerd door
Kuhlemaijer.[vi] In de directieraad blijkt
pas gesproken te zijn over de exploitatieverliezen nadat de Tweede Kamer had
ingestemd met de exploitatie door de PTT, op 25 augustus 1953. Kuhlemaijer
verwijt directeur-generaal Neher dan ook onverantwoord beleid en onvoldoende
bereidheid de minister te informeren. Hij concludeert

‘dat de directieraad, of misschien
beter gezegd Neher, de marktsituatie waarin de radiodistributie zich bevond
niet goed had ingeschat en (mede daardoor) geen inzicht had in de structurele
problemen waarmee de radiodistributie/draadomroep te kampen had. Dit kan alleen
het gevolg zijn geweest van het feit dat de directieraad zich nooit werkelijk
had verdiept in het beleid dat ten aanzien van de radiodistributie door haar
werd gevoerd.’[vii]

Kuhlemaier zoekt daarvoor naar een
verklaring. Zo wijst hij erop dat een van huis uit monopolistisch bedrijf
weinig rekening houdt met de mogelijkheid van vraaguitval. Neher zou als
voormalig directeur van het Haagse telefoonbedrijf in Den Haag, dat ook een
vorm van radiodistributie exploiteerde, onvoldoende hebben beseft dat
exploitatie op het platteland veel duurder was. Maar:

‘Toch blijft het mij verbazen dat de
PTT in die tijd fl 50 miljoen (exclusief overnamekosten à fl 30 miljoen) in een
produkt heeft geïnvesteerd, zonder te hebben nagegaan of deze investeringen wel
verantwoord waren.’[viii]

Een voor de hand liggende
verklaring vinden we bij de Amerikaanse psycholoog I.L. Janis, die een aantal
fiasco’s in de Amerikaanse politiek onderzocht en die verklaarde uit de interactie
tussen deelnemers aan een besluitvormingsproces in kleine kring, waarbij mensen
zich niet meer kritisch durven te uiten.[ix]
Factoren die dergelijk groepsdenken in de hand werken zijn de stress waaronder
een beslissing moet worden genomen, een hoge eigendunk van de groep, en
‘directive leadership’.[x]
Vooral voor dit laatste waren de condities aanwezig.

Directeur-generaal
Neher stond in hoog maatschappelijk aanzien. Hij maakte in 1945 deel uit van
het College van Vertrouwensmannen dat door de regering in Londen was ingesteld
om na de bevrijding een gezagsvacuüm te voorkomen, en werd na de oorlog
hoofddirecteur van de PTT, hoewel hij geen academicus was. In 1946 werd hij minister
van Volkshuisvesting en Wederopbouw, en bedong toen dat de PTT tijdelijk onder
dat ministerie kwam te vallen. Hij bleef ook de vergaderingen van de
hoofddirectie voorzitten. Het jaar daarop vertegenwoordigde hij korte tijd de
Nederlandse regering in Indonesië, om vervolgens weer hoofddirecteur van de PTT
te worden. Kort voor zijn pensioen in 1954 kreeg hij een eredoctoraat. Visser
omschrijft hem als iemand die slecht kon delegeren. ‘Daarbij kwam nog dat hij
moeilijk adviezen van anderen kon aanvaarden, vooral niet wanneer deze niet
strookten met zijn eigen oordeel.’[xi]

Neher
moet zeer gehecht zijn geweest aan de radiodistributie. Hij had in Den Haag de
leiding had gehad van het enig stedelijke telefoonbedrijf dat ook een vorm van
radiodistributie exploiteerde (de Haagse telefoonradio) en was ook voorzitter
geweest van de Vereniging van Leiders van Gemeentelijke
Radiodistributiebedrijven.

Kortom: de
organisatie was gewikkeld in een gevecht over een deel van zijn domein, met aan
het hoofd een autoritaire directeur met groot maatschappelijk aanzien voor wie
het omstreden beleidsterrein een prestigepunt inhield. Onder die omstandigheden
is het niet verwonderlijk, dat wanneer leden van de hoofddirectie zich al
zorgen maakten over de rentabiliteit van de draadomroep, zij liever hun tong
afbeten dan hun twijfels in de directieraad ter sprake te brengen.

Toen
eenmaal het pleit gewonnen was, ontstond er ook een vorm van verstrikking, wat
vaak het gevolg is van groepsdenken. Wilde men de draadomroep rendabel maken,
dan waren ingrijpende maatregelen nodig zoals de liquidatie van ca 150.000
aansluitingen waarin kort daarvoor nog was geïnvesteerd. Dat zou een enorm
gezichtsverlies hebben betekend, omdat een van de belangrijkste argumenten voor
exploitatie door de PTT juist was geweest, dat heel Nederland er dan van kon
profiteren. De PTT had dan ook moeten toegeven, dat het beleid onverantwoord
was geweest, terwijl de meerderheid van de Tweede Kamer toen toch al het beheer
door de PTT van de draadomroepnetten contre-coeur
gedoogde. De PTT had maar één keus om te voorkomen dat zij zichzelf en de
minister zou blameren:

‘de resultaten van de onderzoeken
binnenskamers houden en zo goed en zo kwaad als dat ging door te gaan met de
exploitatie van de draadomroep, met de bittere wetenschap in het achterhoofd
dat de draadomroep hoogstwaarschijnlijk verlies zou blijven geven.’[xii]

In
dezelfde periode waarin de draadomroep werd afgebouwd, begon men met de aanleg
van kabeltelevisie. De Nederlandse zenders zonden toen nog maar twee TV-programma’s
uit; kabeltelevisie gaf de mogelijkheid ook buiten de grensstreken naar
buitenlandse programma’s te kijken. Daarnaast zou men met kabeltelevisie
verlost worden van de ‘antennewouden’ op de daken. Ook hier had de PTT grote
ambities; men legde al in 1963 een systeem van kabeltelevisie aan in de Haagse
wijken Bezuidenhout en Mariahoeve.

Vanwege
het echec van de draadomroep waren er echter in de Tweede Kamer grote bezwaren
tegen exploitatie door de PTT. De exploitatie werd overgelaten aan lokale
initiatieven, waarbij de gemeente een voorkeursrecht kreeg. De gemeentelijke
exploitatie was in het algemeen redelijk rendabel.

In
de jaren ’90 werden veel kabelnetten met grote winst van de hand gedaan.[xiii] Men
geloofde dat er met de kabelnetten veel geld te verdienen zou zijn door het
leveren van z.g. nieuwe diensten, zoals digitale TV en diensten die een paar
jaar later via internet mogelijk werden. Daarvoor waren echter wel grote
investeringen nodig, waarvoor de gemeenten niet de deskundigheid in huis
hadden. Veel energiebedrijven gingen kabelnetten overnemen in de veronderstelling
dat zij wel in staat waren die investeringen te doen. Die bedrijven namen de
netten over voor steeds hogere prijzen, waarbij ook nog toezeggingen werden
gedaan dat de tarieven niet meer dan trendmatig zouden stijgen.

Zoetermeer
verkocht zijn net aan Energie Delfland voor fl 900 per aansluiting, Eindhoven
slijt zijn net voor fl 1340 per aansluiting, en in 2000 slaagt Rotterdam er
zelfs in zijn net aan UPC te verkopen voor fl 4000 per aansluiting. In die tijd
was de koers van UPC opgelopen van de uitgiftekoers van fl 29 per aandeel naar
fl 80 in maart 2000.

Toen
stortte de zaak in. Al eerder hadden energiebedrijven zich niet in staat
getoond de verwachtingen inzake nieuwe diensten waar te maken, zodat ze grote
bedragen moesten afboeken op de aankoopbedragen, voor zover het hun althans
niet gelukt was de netten tijdig aan een andere organisatie te slijten. In
september 2003 was het aandeel UPC nog maar € 0,08 waard, en werd het van de
beurs genomen. De aandeelhouders waren de klos, maar de gemeenten hadden er
leuk aan verdiend.

Het
was niet zozeer een geval van groepsdenken, want het overoptimisme inzake de
mogelijkheden van kabelnetten was niet beperkt tot een kleine groep
beleidsmakers die elkaar regelmatig zagen. Maar de wisselwerking tussen
verschillende actoren speelde wel een grote rol: zoals bij veel
speculatiegolven werd de prijsontwikkeling op de markt belangrijker dan een
eigen calculatie van het te behalen rendement.

Dit
overoptimisme maakte deel uit van de ongeremde verwachtingen die er rond 2000
waren van ICT, vooral door de opkomst van internet. Een duidelijk voorbeeld
daarvan was ook de veiling van de UMTS licenties, die het mogelijk maakten
mobiele telefoons op de markt te brengen die bewegende beelden doorgaven. [xiv] Ook
hier werden veel hogere bedragen geboden dan men later bleek te kunnen terug
verdienen, met name door KPN. De aandelen, nog kort daarvoor als ‘volksaandeel’
naar de beurs gebracht, gingen daardoor onderuit, mede omdat KPN bovendien
onverantwoorde bedragen betaald had voor de overname van het Duitse bedrijf
E-plus. Om KPN van het faillissement te redden, moesten duizenden mensen ontslagen
worden.

Er
kwam een nieuwe bestuursvoorzitter, A. Scheepbouwer, daarvoor lid van de Raad
van Commissarissen. Die zei er in Intermediair
van 23 augustus 2002 over:

‘De aanschaf van E-Plus en de
verwerving van de UMTS-licenties werden positief beoordeeld door beleggers en
media. En niet één dag, nee, maandenlang. E-Plus werd weggekaapt voor de neus
van France Telecom. Daar werd voor geapplaudisseerd en het aandeel KPN deed het
verhoudingsgewijs beter dan de aandelen van alle andere telecombedrijven. Dat
geeft aan dat het op dat moment geen domme beslissing was.

We zaten misschien in een hype, maar
het geruststellende was destijds dat iederéén zich in dezelfde hype bevond.
Achteraf denk ik: het was een gemiste kans dat we die avonturen toen niet
hebben gefinancierd met nieuwe aandelen. […] Met hypegeld een hype financieren
– daar is niets mis mee. Nu hebben we met écht geld een hype gefinancierd en
dat doet zeer.

[…] Als er destijds ook maar één
commissaris bij KPN had gezegd: ik heb er geen goed gevoel bij, dan waren de
deals niet doorgegaan. Al was het maar om te voorkomen dat die commissaris zou
opstappen, met alle negatieve publiciteit van dien.’

Scheepbouwer beroept zich hier op
de aandeelhouderswaarde als rechtvaardiging voor het beleid van het bedrijf.
Toch ontvangen bestuur en commissarissen van een bedrijf hun hoge beloning in
de veronderstelling dat ze een beter inzicht hebben dan aandeelhouders, die
vaak alleen maar koersontwikkelingen uit het verleden extrapoleren. Verder
veronderstelt Scheepbouwer dat een commissaris die er geen goed gevoel bij had,
op zou stappen. Dat werkt zelfcensuur in de hand.

De
drie casussen zijn niet precies hetzelfde, maar hebben toch veel gemeen. Het
ging steeds om omroepsystemen waarbij de winstverwachtingen sterk werden
overschat. Daarbij speelde de sociale interactie tussen beslissers een grote
rol. Bij de nationalisatie van de draadomroep was dat vooral het directive leadership van Neher, terwijl
men buiten de organisatie kritisch was. Bij de twee andere casussen werden de
bedragen die men bereid was op tafel te leggen meer bepaald door wat men
waarnam in de omgeving dan door eigen analyse van de winstmogelijkheden. Bij de
veiling van de UMTS frequenties zien we bij bestuur en commissarissen van KPN
ook duidelijk symptomen van groepsdenken. Liever is men medeverantwoordelijk
voor een fout die ook anderen maken dan dat men zich als klokkenluider opstelt.
Want men weet aan welke kant zijn boterham gesmeerd is.