Bij de analyse van de ontwikkeling van de overheidsuitgaven
wordt vaak gerefereerd aan de ziekte van Baumol. De Amerikaanse econoom William
Baumol vroeg in de jaren zestig van de vorige eeuw aandacht voor het
verschijnsel dat in de private sector veel meer doelmatigheidwinst mogelijk is
dan bij de overheid. Als voorbeeld noemde hij muziekuitvoeringen: voor de
uitvoering van een vioolkwintet uit 1787 zijn twee eeuwen later nog steeds vijf
musici nodig, en dezelfde hoeveelheid tijd om het te spelen.

Als gevolg van de productiviteitsstijging in de private
sector stijgen de lonen daar. Om personeel te krijgen kan de overheid daar niet
bij achterblijven, maar zij kan niet dezelfde doelmatigheidwinst realiseren.
Dat stelt de overheid voor een pijnlijk dilemma: handhaving van de
dienstverlening bij hogere belastingen, of handhaving van het belastingpeil
door de dienstverlening in te krimpen. Paul de Beer schetst dit dilemma in Toekomst voor de publieke sector.[i] Ook
in de recente SCP-publicatie Waar voor
ons belastinggeld? wordt de ziekte
van Baumol genoemd als een van de oorzaken van kostenstijgingen in de publieke
sector.[ii]

Het is echter de vraag of de publieke sector nog wel onder
druk staat door de loonstijgingen in de private sector. Uit de cijferreeksen
die het CPB publiceert valt af te leiden dat in de periode 1981-2010 de
contractlonen in de marktsector nominaal gemiddeld met 2,4% per jaar gestegen
zijn, evenveel als de consumentenprijsindex.[iii] Reëel
zijn de lonen in de marktsector dus niet gestegen. Daarmee staat de periode na
1980 in schril contrast tot de jaren zeventig, toen de contractlonen gemiddeld
met 9,7% per jaar stegen, bij een inflatie van 7,4%. Dat betekende dus een
stijging in reële termen van 2,1% per jaar. Zoals Den Uyl al zei: die tijd komt
nooit meer terug.

Wanneer de ontwikkeling sinds 1981 maatgevend is voor de
toekomst, hoeft de overheid om als werkgever concurrerend te blijven de salarissen
van de vijf musici in het voorbeeld van Baumol alleen maar aan te passen aan de
inflatie. Dat is ook de praktijk. Daarmee is de ziekte van Baumol uitgewoed.

Dat de CAO-lonen sinds ca 1980
niet meer stijgen, komt vooral doordat er sindsdien in de private sector veel
minder productiviteitsstijging is. In de jaren zeventig groeide de
arbeidsproductiviteit in de marktsector nog met gemiddeld 2,8% per jaar, in de
periode 1970-1978 zelfs met 3,5% per jaar, maar in de periode 1980-2010 nog
slechts met 1,9%. Daarnaast werd er in de jaren zeventig ingeteerd op de winstcapaciteit
van het bedrijfsleven. De arbeidsinkomensquote steeg van 78,0% in 1970 naar
87,3% in 1980. Het werd daardoor veel minder aantrekkelijk om te investeren, en
dat hebben we geweten. In de periode tot 2005 is dit weer goed gemaakt door
loonmatiging, een van de factoren waardoor de contractlonen over de hele
periode sinds 1980 in reële termen niet zijn gestegen.

Waarom is er minder productiviteitsstijging? Waarschijnlijk
omdat binnen de private sector met de mechanisering van de landbouw en de
automatisering van de industrie het laag hangend fruit geplukt is. Binnen de
private sector is de dienstverlening veel belangrijker geworden, en daarbij
gelden dezelfde beperkingen aan de stijging van de productiviteit als bij de
overheid. Wanneer de kapper minder tijd nodig heeft om mijn haar te knippen dan
veertig jaar geleden, komt dat omdat ik minder haar heb, niet omdat de kapper
efficiënter is gaan werken.

Toch verbaast de afgenomen productiviteitsstijging, en zijn
er ook maar weinig mensen die zich dat realiseren. De opmars van de computer heeft
kennelijk niet veel stijging van de productiviteit opgeleverd. Dit verschijnsel
staat bekend als de productiviteitsparadox, al in 1987 geformuleerd door Robert
Solov als: ‘You can see the computer age everywhere but in the productivity
statistics’. De meest plausibele verklaring lijkt mij dat de uitgespaarde
arbeidsplaatsen voor een groot deel zijn ingenomen door programmeurs, systeembeheerders
en virusbestrijders, die bovendien meer verdienen dan de uitgespaarde typisten
en baliemedewerkers.

Ook de Europese integratie heeft geen zichtbaar positief
effect gehad. Het gunstigste wat ervan gezegd kan worden is dat we in de jaren zeventig
veel meer profiteerden van het wegvallen van de handelsbarrières in het kleine
relatief homogene Europa van die tijd, met eerst zes en vanaf 1973 negen leden,
dan daarna van de uitbreiding, de invoering van de Europese Akte en de komst
van de euro. Dit laatste wordt inmiddels bevestigd door het CPB: de vrije markt
brengt ons een maandsalaris per jaar extra, de euro niet meer dan een week.

Waarom speelt de ziekte van Baumol in de beschouwing van De
Beer en in de analyses van het SCP dan toch een grote rol? Dat komt omdat zij
zich baseren op de groei van de arbeidsproductiviteit, en niet op de
ontwikkeling van de contractlonen. In de
periode 1985-2008 bedroeg die groei 2,2% per jaar bedroeg. In de publicatie van
het SCP waarnaar De Beer verwijst wordt echter aangegeven dat het hier gaat om
de verhouding tussen de productie en de omvang van het personeel, waarbij geen
rekening wordt gehouden met veranderingen in de personeelssamenstelling.[iv] Dat
verklaart dat de productiviteitsstijging de reële CAO-lonen in die periode niet
meer dan 0,4% per jaar heeft laten stijgen, terwijl het gemiddelde loon reëel
met 1,5% gestegen. Is Daarnaast zijn kennelijk de werkgeverslasten toegenomen.
Dat geldt in ieder geval voor de pensioenpremies, die door de franchise meer
dan evenredig stijgen wanneer de samenstelling van de beroepsbevolking verandert.

Ook zijn de topinkomens, die niet onder CAO’s vallen,
onevenredig gestegen. Wellicht dat in dit segment van de arbeidsmarkt de ziekte
van Baumol nog wel heerst, omdat topfunctionarissen in de collectieve sector
zich spiegelen aan het bedrijfsleven. Maar vanuit de politiek wordt hier tegenwoordig
stevig weerwerk tegen geleverd, en de ironie wil dat juist bestuurders in de
collectieve sector die extreem veel verdienen, zoals bij woningcorporaties en zorginstellingen,
in de praktijk blijken te falen omdat ze meer gericht zijn op fusies en
prestigeprojecten dan op de dienstverlening aan de cliënt, en hun organisatie
aansturen op een manier die de professionele habitus van de medewerkers
aantast.

Van belang is vooral dat door de
gewijzigde samenstelling van de beroepsbevolking sinds ca 1980 het gemiddelde
verdiende loon veel sterker stijgt dan de gemiddelde stijging van de CAO-lonen.
Het opleidingsniveau stijgt, en veel hoger opgeleiden vinden ook een functie
die met hun opleidingsniveau overeenkomt. Een groter deel van de bevolking
werkt daardoor in hoger gesalarieerde functies. Grofweg: er zijn meer boekhouders,
en minder industrie-arbeiders. Daarmee stijgt het gemiddelde verdiende loon,
ook wanneer zowel industrie-arbeiders als boekhouders even veel blijven
verdienen (in reële termen).

Dit verschijnsel is van groot belang voor de toekomst van de
overheidsfinanciën. De ziekte van Baumol ontstond niet door de stijging van de
arbeidsproductiviteit als zodanig, maar door de gevolgen die dat had voor de
lonen. De hogere vraag in het bedrijfsleven naar hoog opgeleide mensen leidt
ook niet tot een stijging van hun salarissen, omdat het aanbod eveneens sterk
is toegenomen.

Wanneer in afzonderlijke beroepen de lonen niet of
nauwelijks meer stijgen, dan hoeft ook de overheid zijn salarissen niet te
verhogen. De musici in het voorbeeld van Baumol blijven (gecorrigeerd voor
inflatie) even veel verdienen, en dat gold de afgelopen dertig jaar bij
benadering ook voor rechters, ministers en hoogleraren. Docenten in het
voortgezet onderwijs zijn er zelfs op achteruit gegaan. Bij gelijkblijvende
productie legt de overheid op die manier ook geen extra beslag op het nationaal
inkomen. Omdat het totale BBP wel stijgt in reële termen, gaat de
overheidsproductie als percentage van het BBP dan zelfs omlaag.

Dat betekent niet dat er bij de overheid stijging van het
gemiddelde verdiende loon plaats vindt. Er zijn daarvoor drie redenen, waarvan
het SCP er overigens slechts twee noemt. [v]
Uitbreidingen van het personeelsbestand bij de overheid ijlen lang na in de
kosten, omdat nieuwe mensen beginnen in aanlooprangen, en het lang duurt voor
zij hun maximum bereikt hebben. Pas wanneer een stationaire situatie bereikt
is, levert het doorlopen van de salaristabellen geen bijdrage aan de
incidentele looncomponent meer op. Dit heeft niets met de ziekte van Baumol te
maken; het verschijnsel zou zich ook voordoen wanneer er in de private sector
in het geheel geen productiviteitsstijging meer plaats vond.

Ook bij de overheid kan men kiezen voor een andere samenstelling
van het personeelsbestand. Dat gebeurt bij voorbeeld bij de uitbesteding van
laag betaald werk. Het gebeurt ook wanneer men verwacht dat men door de
aanstelling van hoog betaalde managers de uitvoerende medewerkers zoals
docenten en rechters efficiënter kan laten functioneren. Als dit laatste
opgaat, ontstaat er bij de overheid zo waar productiviteitsverhoging, maar de
stijging van het gemiddelde verdiende loon die daarvoor nodig is heeft niets
met Baumol te maken. Of de toename van het aantal managementlagen inderdaad tot
meer productiviteit leidt, is overigens de vraag. Als we de vereniging Beter
Onderwijs Nederland mogen geloven zijn de effecten juist negatief.

Ten slotte kent de
overheid het verschijnsel van de functiewaardering, waarbij werkzaamheden van
individuele medewerkers hoger worden gewaardeerd door ze te koppelen aan een hogere
rang of een hogere schaal, waarbij de schaalbedragen niet veranderen. Dit
proces zien we vooral binnen organisaties met veel uiteenlopende werkzaamheden,
niet bij grote aantallen uitvoerende medewerkers. Voorzover het in het
bedrijfsleven ook optreedt, zou de concurrentie met het bedrijfsleven daarbij
een factor kunnen zijn, vooral in hogere functies. Maar ten opzichte van de
effecten van de veranderde beroepsbevolking lijkt mij dit van marginaal belang.

Voorzover er nog een reële stijging van de CAO-lonen plaats
vindt (de 0,4% in de periode 1995-2008), zien we dat ook bij de overheid. Bij
het onderwijs, de rechtspraak en de politie constateert het SCP nog een wat
hogere stijging, waarschijnlijk door een hogere organisatiegraad en goede relaties
met de politiek, Maar het lijkt aannemelijk
dat een dergelijke beperkte stijging ook bij de overheid door productiviteitsverhoging
kan worden opgevangen.

Het blijft zo dat er voor het spelen van een kwintet van
Mozart vijf mensen nodig zijn, en dat die het tempo dat Mozart heeft
voorgeschreven moeten aanhouden. Toch kun je de productiviteit laten stijgen. Je
kunt afhankelijk van de akoestiek een grotere zaal nemen, zodat er meer mensen
tegelijkertijd naar een concert kunnen luisteren. Je kunt langere series
spelen, zodat de tijd die nodig is om te repeteren afneemt in verhouding tot de
tijd die er nodig is voor de uitvoeringen. Je kunt het concert ook uitzenden
via radio of televisie, er CD’s van produceren, of het via iTunes uitbaten.
Niet iedereen zal het er mee eens zijn dat het luisteren naar een concert langs
elektronische weg gelijkwaardig is aan het bijwonen ervan, maar vaststaat dat
het aantal malen dat mensen naar eenzelfde uitvoering van een bepaald
muziekstuk kunnen luisteren veel en veel groter is dan vroeger. Dat vergroot de
welvaart bij een zelfde hoeveelheid arbeid.

Er zijn meer activiteiten in de publieke sector waar
productiviteitswinst is gerealiseerd. Stratenmakers gebruiken tegenwoordig
machines. Straatverlichting gebruikt minder stroom. Door de komst van computers
zijn voor allerlei administratieve processen minder mensen nodig. Er zijn geen
typekamers meer, al is ook bij de overheid de productiviteitsparadox van
toepassing. Ook in de medische wereld zien we productiviteitsverhoging: door
nieuwe technieken kosten sommige operaties minder tijd dan vroeger. Dotteren is
hiervan een goed voorbeeld.

Daar staat tegenover dat het SCP constateert dat in
belangrijke overheidssectoren als het onderwijs, de politie en de rechtspraak
er sprake is van productiviteitsafname, althans van een grotere inspanning per
geleverde dienst zonder dat er kwaliteitsverbetering zichtbaar is. Dat is heel
zorgelijk, en vraagt om een goed antwoord vanuit de betreffende sectoren. Maar
het heeft niets met de ziekte van Baumol te maken, eerder met de wet (niet de
ziekte) van Parkinson. Wanneer er ook nog van jaar op jaar een
contractloonstijging van een paar procent had moeten worden betaald, waren de problemen
nog veel groter geweest.

Het feit dat de ziekte van Baumol
is uitgewoed, is de positieve kant van een medaille waarvan de keerzijde is dat
wie geen promotie maakt en aan het eind van zijn schaal zit, de afgelopen 30
jaar er in koopkracht niet op vooruit is gegaan. Dat is niet wat mensen met het
lidmaatschap van een vakbond dachten te bereiken.

Ook de koopkracht van de aan de contractlonen gekoppelde
uitkeringen is de afgelopen dertig jaar niet gestegen, terwijl men leefde in
een wereld waarin het bezit van allerlei nieuwe producten als computers en
mobiele telefoons normaal werd. Door een veranderde samenstelling van
beroepsbevolking werd die wereld steeds welvarender. Ook kregen mensen minder
kinderen tot hun last, terwijl ze wel over meer geld beschikten omdat er meer
tweeverdieners kwamen. De bijstandsuitkeringen aan gezinnen bleven daarentegen
gebaseerd op het eenverdienersmodel.

Door de gewijzigde samenstelling van de beroepsbevolking is de
replacement rate, de verhouding tussen de gemiddelde uitkering en het
gemiddelde verdiende loon, in 30 jaar gedaald is van 85% naar 66%.[vi]
Dit is slechts gedeeltelijk het gevolg van doelbewust politieke keuzes, het is vooral
het gevolg van het feit dat zolang de beroepsbevolking in opwaartse zin van
samenstelling verandert, het gemiddelde verdiende loon sneller stijgt dan de
gemiddelde stijging van de CAO-lonen.

Het betekent ook dat het gematigde groeitempo van de
afgelopen jaren nodig is om de koopkracht in stand te houden van mensen die
niet van beroep veranderen of een uitkering hebben, terwijl die mensen toch al het
gevoel hebben achterop te raken in een maatschappij waarin luxeconsumptie
steeds normaler wordt. Bij pleidooien voor nulgroei, die vanuit ecologisch
gezichtspunt te rechtvaardigen zijn, wordt deze consequentie niet vaak geëxpliciteerd.

Een andere gevolg is dat de keuze tussen een welvaartsvast
pensioen en een waardevast pensioen achteraf een valse is gebleken. Bij een
welvaartsvast pensioen stijgen de pensioenen mee met de salarissen, bij een
waardevast pensioen alleen met de prijzen. Toen de AOW werd ingevoerd, en de
AOW-uitkeringen waar iedereen recht op had voor de ambtenaren werden
‘ingebouwd’ in de ambtenarenpensioenen – een eufemisme voor verlaging van de
pensioenen - werd als compensatie hiervoor toegezegd dat de dan toe waardevast pensioenen
welvaartsvast zouden worden. Dat was in een tijd dat de ziekte van Baumol nog
heerste.

Nu deze ziekte is uitgewoed, blijkt het welvaartsvast
pensioen niet meer op te leveren dan het waardevast pensioen. Het ABP
constateerde al in 2004 dat het zijn prognoses kon baseren op een stijging van
de pensioenen met de prijsindex, maar het CPB vond dat toen onvoldoende
prudent.[vii]
Inmiddels blijkt ook een waardevast pensioen een illusie, en is het zelfs de
vraag of de pensioenen hun nominale waarde kunnen houden.

Dit alles heeft ook gevolgen voor
het houdbaarheidstekort van de overheidsfinanciën. Het CPB gaat er in zijn projecties
vanuit dat de uitkeringen maar ook de salarissen van sommige
overheidsfunctionarissen meestijgen met het gemiddelde verdiende loon in plaats
van met de CAO-lonen, en dat de belastingtarieven daaraan ook worden aangepast,
omdat ze gebaseerd worden op het gemiddelde verdiende loon, en de stijging
hiervan gecompenseerd wordt. De combinatie van hogere uitgaven en lagere
inkomsten die zo optreedt leidt tot een hoog ‘houdbaarheidstekort’. Maar het is
in sommige opzichten een volstrekt irreële aanname.

Zolang de samenstelling van de beroepsbevolking verandert,
stijgt het gemiddelde verdiende loon meer dan de gemiddelde stijging van de
CAO-lonen. Dat blijft gelden, zelfs als de huidige crisis tot veel welvaartsverlies
leidt. Het is dan logisch onmogelijk dat alle CAO-lonen de gemiddelde
loonstijging volgen, en het is onwaarschijnlijk maar ook niet nodig dat dat in
sommige beroepen, zoals bij leraren en verzorgers, wel gebeurt.[viii]
Dat kan alleen wanneer in andere beroepen de salariëring nog meer achterblijft
bij het gemiddelde verdiende loon. Wanneer de uitkeringen structureel harder
groeien dan de laagste salarissen, raakt de arbeidmarkt volledig ontwricht.

Daarmee zijn de berekeningen van het CPB irreëel. Dat wil
natuurlijk niet zeggen dat er geen grote problemen kunnen ontstaan met de
overheidsfinanciën. De afnemende doelmatigheid die het SCP in sommige sectoren
constateert is uitermate verontrustend is. Daarnaast maakt het huidige
semi-marktstelsel in de zorg, de uitgaven onbeheersbaar en tast de financiele
crisis onze welvaart aan. Maar dat alles
heeft niets met de ziekte van Baumol te maken. Die zou pas weer optreden bij
een veel hogere economische groei.