Binnen de Europese Monetaire Unie dreigen enkele landen niet meer aan hun betalingsverplichtingen te kunnen voldoen. De overige landen en de Europese Centrale Bank proberen dat af te wenden. Misschien kunnen ze wat leren van de artikel-12-regeling die binnen de financiële verhouding in Nederland voorkomt dat gemeenten in zo’n situatie komen.

In principe kan elke overheid, of het nu een land of een stad is, in de situatie komen dat hij niet meer in staat is aangegane schulden terug te betalen. Dat overkwam rond 1500 alle grote Hollandse steden, en leidde tot regelingen waarbij uitgaven verlaagd en belastingen verhoogd werden, maar ook de uitkering van door de stad verkochte lijfrentes werden verlaagd.[i] Die regelingen kwamen tot stand onder verantwoordelijkheid van het grafelijk bestuur, dat bezorgd was dat de afdracht van de steden (de ‘bedes’) in gevaar kwam, terwijl juist die hoge afdrachten de steden in de problemen hadden gebracht. Een faillissement kon je het niet noemen, omdat de steden bleven bestaan. Het was eerder een herstructurering van de schuld, maar de schuldeisers waren even goed een deel van hun geld kwijt.

Degenen die aan het begin van de negentiende eeuw hun spaargelden hadden toevertrouwd aan de Bataafse republiek of het Koninkrijk Holland, werden in 1810 na de inlijving door Frankrijk getroffen door de door Napoleon afgekondigde tiërcering van de staatsschuld. Daardoor zag men nog maar één derde van zijn geld terug. Na 1917 weigerden de Russische communisten nog te betalen voor de in de Tsarentijd uitgegeven staatsobligaties.

Daarna was het lange tijd ondenkbaar dat staten hun schuld niet terug zouden kunnen betalen. Dat kwam doordat staten eigenaar werden van de centrale bank in hun land, en die altijd konden dwingen geld te scheppen om dat te lenen aan de staat. Het gevolg daarvan was wel dat er structurele inflatie ontstond, vanaf het moment dat de munt niet meer aan een externe standaard gebonden was. Terwijl in Nederland de koopkracht van de gulden tussen 1700 en 1939 wel fluctueerde maar uiteindelijk op hetzelfde niveau uitkwam, is na 1939 van die koopkracht nog maar 5 procent overgebleven.[ii]

Niet in elk land was de inflatie even sterk en dat leidde tot regelmatige aanpassingen van de wisselkoersen. Omdat beleggers natuurlijk niet graag hun geld staken in staatsleningen van een land met een munt die regelmatig ten opzichte van andere munten in waarde daalde, konden dergelijk landen alleen maar lenen tegen een hogere rente.

De euro

Toen kwam de euro. Daarmee kwam een eind aan de veranderingen in de koersverhoudingen en was er geen reden meer om het ene land een hogere rente te vragen dan het andere. Dat was in Nederland ook een van de argumenten om mee te doen met de euro: Nederland hoefde dan minder rente op de staatsschuld te betalen. Er was wel angst dat de nieuwe rente op een hoger niveau zou komen te liggen dan die van de meest stabiele landen voor die tijd. Daarom werden in het stabiliteitspact afspraken gemaakt over de maximale hoogte van het overheidstekort en van de overheidsschuld.

Als die afspraken gewerkt hadden, was dit artikel niet geschreven. Maar eerst bleken Duitsland en Frankrijk toen het zo uitkwam niet bereid zich eraan te houden. Later kwam de kredietcrisis, die het noodzakelijk maakte dat overheden de stilvallende economie weer aan de praat kregen met financiële injecties. Ondanks het stabiliteitspact riepen landen elkaar juist op tot extra uitgaven. En toen bleek Griekenland ook nog een veel hoger tekort te hebben dan men eerder gepubliceerd had. Ierland kwam in de problemen door de bankencrisis, maar ook door de devaluatie van het Britse pond tegenover de euro.

Daarmee ontstond een situatie die bij de oprichting van de Europese Monetaire Unie (EMU) door niemand voorzien was: de dreiging dat landen die de euro hadden ingevoerd hun schulden niet meer konden aflossen. Het stabiliteitspact had onvoldoende gewerkt en landen konden geen beroep meer doen op hun eigen centrale bank. ‘Wanneer het al moeilijk blijkt om de gevolgen van het plan-Simons volledig te doorzien, dan geldt dat a fortiori voor de Europese Monetaire Unie’, schreven Ronald Plasterk en ik in 1992.[iii] Daar hoeven we ons niet voor te schamen.

Door de instelling van een noodfonds en aankopen van staatsobligaties door de Europese Centrale Bank (ECB) is tot nu toe voorkomen dat er EMU-landen hun schuld niet terug konden betalen. Maar alleen al de dreiging hiervan heeft veel schade aangericht. Sommige langlopende Griekse staatsleningen noteerden eind vorig jaar minder dan 60 procent van de nominale waarde. Kennelijk zijn er beleggers die het zekere voor het onzekere nemen en bereid zijn een verlies van meer dan 40 procent te accepteren om van die obligaties af te komen. Zijn ze daar niet toe bereid, dan moeten ze het koersverlies toch in hun jaarresultaat verwerken. Banken en pensioenfondsen die te weinig kritisch zijn geweest bij het lenen aan Griekenland zijn daar dus al voor gestraft.

Maar een koers komt alleen tot stand als er ook kopers zijn. Dat kunnen speculanten zijn die erop gokken dat Griekenland uiteindelijk al zijn verplichtingen zal nakomen, en als ze gelijk krijgen leuk aan de crisis verdienen. Maar het kan ook zijn dat de ECB een bodem in de koers legt. Daarmee gebeurt op een ondoorzichtige manier wat vroeger openlijk gebeurde: de centrale bank voorkomt betalingsproblemen. Als het lukt om Griekenland definitief daarvoor te behoeden, en Griekse staatsobligaties weer onder normale condities verhandeld worden, komt de ECB als winnaar uit de crisis naar voren. Die gaat dan de Amerikaanse Fed achterna, die op die manier in 2010 76,2 miljard dollar verdiende.[iv]

Intussen lijkt Nederland tot nu toe te profiteren van de dreigende betalingsproblemen van sommige eurostaten. In januari bleek Nederland driejaarlijkse leningen af te kunnen sluiten tegen een rente van 1 procent. Dat hebben we nog nooit meegemaakt. Wie een vaste rente wil, geen koersrisico, en zeker wil zijn van terugbetaling, kan maar op weinig plaatsen terecht. Nederland is daar een van. Niet voor iedereen in Nederland is dat overigens gunstig: bij een lage rente worden pensioenfondsen gedwongen minder uit te keren.

Betekent dit dat we het gewoon moeten accepteren dat er wel eens een EMU-land zijn schulden moet herstructureren, zoals het in Amerika ook geaccepteerd werd dat dat in 1994 Orange County in Californië overkwam? Zo denkt de regering van de jonge EMU-staat Slowakije erover, net als de vooraanstaande econoom Willem Buiter.[v] Toch zijn er als dat een euroland overkomt twee bezwaren aan verbonden die niet gelden wanneer het een land buiten de eurozone betreft, los van het kapitaalverlies van banken en pensioenfondsen dat ook bij faillissementen in de private sector optreedt.

In de eerste plaats hangt ons economisch wel en wee voor een groot deel af van wat er gebeurt op de financiële markten. Die zijn grillig en nerveus. Handelaren gaan maar ten dele uit van de eigen ratio. Zij proberen in te schatten hoe anderen op een bepaalde ontwikkeling reageren, die op hun beurt weer de reacties van nog weer anderen proberen te voorspellen. Als iedereen gelooft dat wanneer een euroland zijn schulden niet kan terugbetalen de economie zal instorten, gebeurt dat ook, of die verwachting nu op rationele argumenten gebaseerd is of niet. Daarom gaan de aandelenkoersen omhoog als Portugal erin slaagt geld te lenen, ook de koersen van bedrijven die niets met Portugal te maken hebben.

Het tweede argument heeft te maken met de kredietwaardigheid van de overige eurolanden. Hoewel er nu wel landen dreigen in betalingsproblemen te komen en er daardoor verliezen zijn geleden op leningen aan eurolanden, zijn feitelijk alle leningen tot nu toe nog afgelost op de afgesproken datum. Als dat uiteindelijk niet meer gebeurt, zal het negatieve consequenties hebben voor alle eurolanden, want daarmee is de gedachte dat landen altijd in staat zijn hun betalingsverplichtingen na te komen definitief van de baan. Landen zullen dan meer rente moeten gaan betalen. En daarmee hebben alle landen van de EMU er belang bij dat elk van hun zijn verplichtingen kan nakomen, zoals ook de Nederlandse gemeenten er belang bij hebben dat dat voor elke gemeente in Nederland geldt.

Het Nederlandse binnenlands bestuur kent een aantal voorzieningen die maken dat het niet goed denkbaar is dat een gemeente zijn leningen niet terug kan betalen. Dit maakt hen tot zeer betrouwbare schuldenaren, zodat ze relatief goedkoop kunnen lenen. Dat stelsel bestaat deels uit toezichtbepalingen en deels uit de mogelijkheid dat gemeenten in de problemen extra geld krijgen, op grond van artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet.

Gemeenten staan onder toezicht van de provinciebesturen. Als ze te laat zijn met hun financiële stukken of wanneer de rekening of de begroting een tekort laat zien, kan de provincie ze onder preventief toezicht stellen. Dat betekent dat de provincie zich gedetailleerd met de uitgaven kan gaan bemoeien en dat hebben gemeenten niet graag. Daarom heeft het in 1994 ingevoerde onderscheid tussen preventief en repressief toezicht tot grote verbeteringen in de financiële huishouding van de gemeenten geleid.

Preventief toezicht impliceert het verlies van zelfstandigheid, niet het betalen van een boete of het mislopen van uitkeringen van het Rijk. Integendeel, als men er anders niet uitkomt, is de volgende stap dat de gemeente op grond van artikel 12 om extra geld kan vragen. Dat geld komt uit het gemeentefonds, en gaat dus ten laste van de andere gemeenten. Men krijgt dat geld niet zo maar: de gemeente moet voldoen aan normen voor de eigen belastingen en er is gedetailleerd toezicht op de uitgaven. De combinatie van verscherpt toezicht en extra geld maakt het nagenoeg onmogelijk dat een gemeente niet meer aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen.

Dat zou alleen kunnen gebeuren als een gemeente bij problemen weigert een artikel-12-aanvraag te doen. Begin jaren tachtig werden daar nog wel discussies over gevoerd: moest je als PvdA-bestuurder wel meewerken aan de bezuinigingen die het kabinet Lubbers oplegde? Wie dat niet deed, zou echter niet alleen tegenover banken, maar ook tegenover de eigen ambtenaren in betalingsproblemen komen. Wanneer een gemeente dan nog geen artikel-12-status aanvroeg, zou er bij wet een regeringscommissaris kunnen worden aangesteld die de bevoegdheden van het gemeentebestuur overnam. En die zou dan alsnog een beroep op artikel 12 doen, wat het mogelijk zou maken de schuldeisers te betalen.

Artikel 12 is er overigens niet alleen voor gemeenten die dreigen in betalingsproblemen te komen. Veel vaker werd het gebruikt om tekortkomingen in het verdeelsysteem te compenseren op basis van het derde aspiratieniveau: voor alle gemeenten een gelijke voorzieningencapaciteit. Naarmate het reguliere verdeelsysteem met meer kostenfactoren rekening hield, nam het aantal artikel-12-gemeenten dan ook sterk af.

Wat leert ons dit nu over de mogelijkheid het faillissement te voorkomen van landen die de euro hebben ingevoerd? Daarvoor moeten we eerst nader stilstaan bij de verschillen. Nederland kent een neerwaartse financiële verhouding, waarbij de gemeenten geld ontvangen uit belastingheffing door het Rijk. Europa heeft juist een opwaartse financiële verhouding, waarin de lidstaten geld uit belastingheffing afdragen aan de Europese Unie.

Bij de toedeling van het geld binnen Nederland geldt het derde aspiratieniveau. De gemeenten waar het Rijk de meeste belasting per inwoner int, ontvangen juist het minste geld per inwoner uit het gemeentefonds. Zoiets kent Europa niet. Eerder is daar sprake van het tegendeel, de roep om de ‘juste retour’. Als dat volledig gerealiseerd zou worden, zou de financiële verhouding binnen Europa volledig neerkomen op het rondpompen van geld.

Het derde aspiratieniveau kan in Nederland worden nagestreefd omdat het een klein land is, met een tamelijk homogene economie, waar in het hele land dezelfde cao's gelden. De grootste inkomenstegenstellingen treden op tussen centrumgemeenten en sommige randgemeenten, en die rechtvaardigen juist geen verschil in voorzieningencapaciteit. Je hoort Wassenaar of Bloemendaal niet pleiten voor een ‘juste retour’. Maar zolang er in Griekenland minder welvaart is, zullen ook de overheidsvoorzieningen daar minder zijn.

Van belang is ook dat er in Nederland een tamelijk sterk nationaal besef is. Zonder dat besef is het derde aspiratieniveau politiek onhaalbaar, en gaan ook landsdelen pleiten voor een ‘juste retour’, zoals in België. Als daar het derde aspiratieniveau al onhaalbaar is, geldt dat zeker tussen Nederland en Griekenland. Daarom is het zo opmerkelijk dat juist Vlamingen als Van Rompuij en Verhofstadt binnen Europa idealen najagen die binnen België al niet te realiseren zijn. Men wil van Europa een politieke unie maken, terwijl België als politieke unie uiteenvalt.

Tegenover dit verschil tussen de relaties binnen Nederland en binnen Europa, staat de overeenkomst dat in beide kaders vermeden moet worden dat schulden niet kunnen worden terugbetaald, omdat dat nadelige consequenties met zich meebrengt voor de overige gemeenten dan wel lidstaten. Het voorkomen van zo’n situatie is voor de anderen niet in de eerste plaats een zaak van solidariteit maar van eigenbelang. Daarom zijn er zowel binnen Nederland als binnen Europa sancties bij (dreigende) tekorten.

In Nederland houden die sancties verlies aan autonomie in, binnen Europa gelden tot nu toe geldboetes die nog nooit geïnd zijn. Het Nederlandse systeem maakt als de nood aan de man komt juist financiële hulp mogelijk, waar dan verder verlies van autonomie tegenover staat. Binnen Europa bestaat sinds kort ook zo´n voorziening, maar dan in de vorm van vrij dure leningen. Maar net als gemeenten in de artikel-12-situatie moeten ze daarvoor betalen met verlies aan autonomie. De pogingen van Portugal om dat te vermijden kun je interpreteren als: Portugal wil geen artikel-12-land worden. Of dat zal lukken is de vraag.

Het Nederlandse systeem lijkt mij verre te prefereren. Het Europese boetesysteem brengt betalingsproblemen alleen maar dichterbij, terwijl de praktijk leert dat gemeentebestuurders buitengewoon gevoelig zijn voor verscherpt toezicht, en er veel voor over hebben dat te vermijden. Het is dan ook terecht dat binnen Europa nu over dat soort maatregelen wordt gedacht, maar zolang landen zich aan de regels houden moeten ze hun huidige vrijheid behouden. Te vaak hoor je vanuit Brussel geluiden dat de eurocrisis een mooie gelegenheid is om meer macht in Brussel te centraliseren. Verlies van stemrecht in de Europese Raad is een maatregel waarvoor in Nederland geen equivalent bestaat, maar die mij buitengewoon effectief lijkt. Daarvoor moet dan wel een procedure worden vastgesteld die garandeert dat voor kleine en grote landen dezelfde maatstaf wordt gehanteerd.

Het is begrijpelijk dat binnen Nederland het gemakkelijker is om geld beschikbaar te stellen dan binnen Europa. Los van de grotere mate van lotsverbondenheid: artikel-12-uitkeringen gaan ten laste van de overige gemeenten, maar worden verstrekt door het Rijk. Ze zijn dus niet binnen de begrotingen van andere gemeenten zichtbaar als uitgaven. Binnen Europa zou dat wel gelden. Daarom hebben de EMU-landen tot nu alleen ervoor gezorgd dat landen met problemen kunnen lenen via de European Financial Stability Facility, waarvan de leningen worden gegarandeerd door de overige landen, niet vermoedend dat de in dat kader verstrekte garanties door Eurostat ook als deel van de staatschuld zouden worden aangemerkt.[vi]

Als die leningen worden terugbetaald, wordt daar aan verdiend. Maar die leningen geven slechts tijdelijk verlichting. Potentiële private geldverstrekkers realiseren zich dat de rente en aflossing op de te verstrekken leningen concurreren met het gedeelte van de betaalcapaciteit dat nodig is voor de leningen vanuit de EFSF, de ECB of wat er verder nog verzonnen wordt.

Wil de schuld aan de rest van Europa niet exponentieel toenemen, dan moeten zwakke economieën minder overheidsuitgaven doen en meer belasting heffen. Maar ze krijgen het om twee redenen daarbij moeilijker dan een Nederlandse artikel-12-gemeente. Zo'n gemeente krijgt extra geld. Een land dat in vergelijkbare omstandigheden komt, kan alleen extra geld lenen. En dat tegen een rente waaraan verdiend wordt.

Nederlandse artikel-12-gemeenten hoeven ook alleen maar de belastingen te verhogen tot het voorgeschreven peil en te snoeien op hun uitgaven. Dat laatste vraagt goede afwegingen, maar daar blijft het dan ook bij, omdat op gemeentelijk niveau bezuinigingen geen macro-economische effecten hebben. Op nationale schaal leiden bezuinigingen echter tot economische krimp, werkloosheid en deflatie. Dat laatste moet ook, willen de zuidelijke EMU-landen concurrerender worden. De binnenlandse consumptie neemt zo echter nog verder af, ook omdat het bij deflatie aantrekkelijk is grote aankopen zo lang mogelijk uit te stellen. De leningen gaan zo steeds zwaarder drukken. Het is de vraag of men daar ooit uitkomt, en niet ooit de aan zwakke landen verstrekte leningen moeten worden afgeschreven. Dan bereikt men niet wat men wilde bereiken, maar zijn de rijke landen hun geld alsnog kwijt.

Hoe paradijselijk was daarmee vergeleken de situatie voor de invoering van de euro. In plaats van gedwongen deflatie werd er gedevalueerd, om import en export met elkaar in evenwicht te brengen. Ik heb minister Jan Kees de Jager tweemaal horen zeggen dat die devaluaties de Nederlandse exportpositie verzwakten, en dat het juist het mooie van de euro was dat die devaluaties niet meer mogelijk zijn. Maar wanneer import en export van de zuidelijke landen via deflatie in evenwicht worden gebracht in plaats van via devaluatie, heeft dat voor de Nederlandse export precies dezelfde nadelen, terwijl het proces binnen die landen veel meer ellende met zich meebrengt. Daarom had Griekenland beter niet tot de EMU kunnen toetreden. Het verlangen naar een ever closer European union heeft het indertijd gewonnen van de economische rede.

Nu betekent het feit dat Griekenland beter niet tot de EMU had kunnen toetreden, nog niet zonder meer dat het dus ook beter is dat Griekenland uit de EMU gaat. Dat is een heel gedoe, en kan allerlei paniekreacties oproepen. Hoe vaak hoor je niet dat dan de euro in gevaar komt, hoewel die alleen maar sterker wordt naarmate de deelnemende economieën sterker zijn en de ECB geen schuldpapier van de deelnemende landen hoeft te kopen.

Ik vrees dat het al even moeilijk is om de consequenties te overzien van het uittreden van een land uit de EMU als indertijd van de vorming van de EMU zelf. Het lijkt erop dat daarbij ook het gezichtsverlies dat de Europisten lijden omdat de Europese integratie dan duidelijk geen eenrichtingsproces meer is, daarbij een factor is. En dat zou niet moeten. Maar als we willen dat de EMU in stand blijft zonder dat landen een deel van hun schuld niet terug kunnen betalen, dan moeten we bereid zijn schulden over te nemen van landen die failliet dreigen te gaan. Daar zijn duiten voor nodig, uw duiten.

In B&G maart 2011