Er is haast geen groter contrast denkbaar dan tussen de laatste Miljoenennota en die van een jaar eerder. Vorig jaar zagen we de economie om ons heen in elkaar storten, maar was het Kabinet vol zelfvertrouwen. Het stelde de verwachte economische groei over de totale kabinetsperiode een procentpunt naar boven bij, wat het mogelijk maakte de WW-premie voor werknemers af te schaffen zonder dat dat gecompenseerd hoefde te worden door een hogere BTW, en zonder dat het ten koste ging van het beoogde overschot van 1% BBP in 2011.[i] Nu zien we overal om ons heen de tekenen van economisch herstel, maar presenteert het kabinet voor 2010 een EMU-tekort van € 36,5 miljard, oftewel 6,3% BBP, en worden draconische saneringsmaatregelen nodig geacht.

Het komt allemaal door de volatiliteit van de CPB prognoses. De miljoenennota geeft een grafiek van de door het CPB op verschillende tijdstippen voorspelde groei in 2009 (figuur 1). Dat ging dus van 2% groei naar 5% krimp. Zou die grafiek zijn opgenomen om aan te geven dat de slechte voorspellingen niet de schuld zijn van het ministerie van Financiën? Of heeft een malicieuze ambtenaar op Financiën de aandacht wilde vestigen op het falen van het CPB?

Figuur 1

CPB-ramingen economische groei 2009.[ii]

Toch wordt op dit falen van het CPB heel laconiek gereageerd. Er hoeft maar een TBS’er te ontsnappen en de minister van Justitie wordt naar de Kamer geroepen, maar de minister van Economische Zaken hoeft zich nooit te verantwoorden voor de slechte prognoses van het CPB, en aan te geven hoe zij het functioneren van het CPB gaat verbeteren. Dat zou natuurlijk ook nergens toe leiden, maar dat is voor de Kamer nooit een beletsel.

Ondanks de volatiliteit van de CPB-prognoses klampen politici en journalisten zich eraan vast alsof het goddelijke openbaringen zijn. De enige fundamentele kritiek op de CPB-prognoses die ik gelezen heb, is die van Sweder van Wijnbergen.[iii] In een seculier land, waar de rechtbanken regelmatig onschuldigen veroordelen en het Paleis van de Koningin gebruikt wordt om belastingconstructies voor haar familie uit te denken, wil men toch ergens houvast hebben. Kennelijk vindt men dat bij het CPB. De Nederlandse politiek-bestuurlijke elite lijkt op een sekte die nadat de voorspelde ondergang van de wereld is uitgebleven, zich aan elkaar vast blijft klampen in geloof aan de leider.

Vorige maand heb ik al laten zien dat de werkloosheidscijfers over het eerste halfjaar van 2009 de sombere prognoses van het CPB niet rechtvaardigden.[iv] Inmiddels zijn er cijfers tot en met augustus. [v] Gemiddeld bedroeg de werkloosheid na seizoenscorrectie over die periode ca 350.000. Het CPB heeft inmiddels zijn raming voor dit jaar bijgesteld van 430.000 in de junibrief naar 405.000 in de Macro-economische verkenning 2010, maar dat lijkt nog erg hoog. Daarvoor is nodig dat het gemiddelde in de laatste vier maanden van dit jaar op 515.000 uitkomt. Dat veronderstelt een grote versnelling in de groei van de werkloosheid. Tot nu toe blijkt daar niets van.

In de periode december 2008 t/m februari 2009 bedroeg de gemiddelde werkloosheid na seizoenscorrectie 312.000, in de driemaanden daarop 353.000, en in de periode juni t/m augustus 386.000. De stijging vlakte dus zelfs iets af, van 41.000 per kwartaal naar 33.000. Dan is het toch wel erg onwaarschijnlijk dat we in de laatste vier maanden van dit jaar ineens op 515.000 werklozen zouden uitkomen.

Volgens de Volkskrant van 18 september j.l. heeft Michiel Vergeer van het CBS op een persconferentie er een groot nummer van gemaakt dat in de periode juni t/m augustus de werkloosheid wel 15.000 hoger lag dan in mei t/m juli, maar hij zei er niet bij dat volgens dezelfde cijferreeks er van het tweede kwartaal op mei t/m juni geen groei van de gecorrigeerde werkloosheid heeft plaats gevonden. Niet voor niets schrijft het CBS bij de bekendmaking van dit soort cijfers dat het vanwege het steekproefkarakter beter is de ontwikkeling over een wat lagere periode te bekijken, maar daar houdt Vergeer zich kennelijk zelf niet aan op het moment dat de cijfers de boodschap van het Kabinet kunnen ondersteunen dat de werkloosheid scherp oploopt.[vi]

Toch duurt het bij het huidige tempo nog tot half 2010 voor we het niveau van 2005 bereikt hebben, en we mogen hopen dat de wereld er dan weer heel anders uitziet. In plaats van ach en wee te roepen, zou het kabinet juist de gematigde stijging van de werkloosheid tot nu toe als een product van goed beleid kunnen claimen, vanwege het ingrijpen toen er banken dreigden om te vallen, het handhaven van het afgesproken uitgavenkader ondanks de lagere belastingopbrengsten, de mobiliteitscentra, de deeltijd-WW, en het stimuleringspakket. Daarnaast speelt uiteraard een rol dat bij afnemende werkgelegenheid mensen zich terugtrekken van de arbeidsmarkt, bij voorbeeld door verder te studeren.

Het kabinet ziet als nieuw probleem op de arbeidsmarkt de grote toename van de werkloosheid onder jongeren.[vii] Om daar wat aan te doen zijn er afspraken gemaakt met de sociale partners - lees de werkgevers - dat iedere jongere die langer dan drie maanden werkloos is een leer- of werkplek aangeboden krijgt, althans dat men dat probeert. Opmerkelijk is dat daarbij niet wordt genoemd de Wet investeren in jongeren, die op 1 oktober is ingegaan, en die de gemeente verplicht werkloze jongeren een leerwerktraject aan te bieden. Wanneer die wet zou werken, zouden er alleen nog werkloze jongeren overblijven onder degenen die geen uitkering aanvragen. Eerder heb ik aangegeven dat dat in crisistijd niet lukt.[viii] Kennelijk denkt het kabinet daar nu net zo over. Daarmee kan die wet worden ondergebracht in het Museum voor Zinloos Beleid.

Bij het overheidstekort zien we net zoiets als bij de werkloosheid. Er wordt voor 2009 een tekort verwacht van € 24,0 miljard, waarvan t/m juli nog slechts € 6,3 miljard gerealiseerd is. De laatste vijf maanden zouden dus een tekort moeten opleveren van € 17,7 miljard, of € 3,5 miljard per maand. Voor 2010 bedraagt het geraamde tekort echter € 2,7 miljard per maand. Het tekort in 2010 zou dus aanzienlijk lager uitvallen dan dat in de tweede helft van 2009, en de vraag is dan waarom die daling zich na 2010 niet zou doorzetten. Dat zou goed nieuws zijn.

Ik kan mij niet aan de indruk onttrekken dat dit jaar alles uit de kast is gehaald om een zo somber mogelijk beeld te schetsen. Volgens de econoom Arnoud Boot gaat het er vooral om een gevoel van urgentie te creëren, en zijn de echte cijfers daarbij niet zo belangrijk.[ix] Dat geldt dan in ieder geval voor de bewering op p. 21 van de Miljoenennota, dat de begrotingstekorten voor 2009 en 2010 leiden tot een stijging van de overheidsschuld met bijna 70 miljard. Wanneer ik de voorspelde tekorten over 2009 en 2010 van resp. 27,7 en 36,5 miljard bij elkaar optel, kom ik op € 64,2 miljard. Kennelijk is er een slachtoffer het Nieuwe Leren het ministerie van Financiën komen versterken.

Maar het is ook onzin dat die € 36,5 miljard in 2010 ons zou dwingen tot een bezuinigingsoperatie van die omvang, zoals vaak te lezen valt. In die € 36,5 miljard zit een tekort bij de lagere overheden van € 4,3 miljard, waar gemeenten en provincies zelf verantwoordelijk voor zijn. Dan zit er voor € 3,2 miljard aan stimuleringsmaatregelen van het Rijk in,[x] die beeindigd worden als de crisis voorbij is. Verder is er voor 2011 al voor € 1,8 miljard aan bezuinigingen afgesproken, en wordt van het akkoord met de sociale partners een budgettair voordeel van € 3,2 miljard verwacht, anders volgen er loonmaatregelen.[xi] Wanneer we hier allemaal rekening mee houden, komen we op een structureel tekort van € 24 miljard, op basis van de voorspellingen van het CPB.

Maar die voorspellingen zouden best wel eens te zwartgallig kunnen zijn. Gelet op de tekortontwikkeling over de eerste zeven maanden van dit jaar, zou het mij niet verbazen wanneer de tekorten over 2009 en 2010 uiteindelijk € 3 miljard lager uitkomen. In het tekort voor 2010 zit onder meer een stijging van de werkloosheidsuitkeringen met € 4,5 miljard per jaar als gevolg van de gestegen werkloosheid. Bij een lagere uitkomst zal ook dit bedrag lager uitkomen, maar onderdeel van het tekort over 2010 blijft dan een bedrag van naar schatting € 3 miljard dat niet structureel is, omdat we mogen verwachten dat de werkloosheid op een gegeven moment ook weer daalt, zeker wanneer er veel banen vrijkomen door pensionering. Daarmee komen we op een structureel tekort van € 18 miljard, oftewel 3,1% van het BBP. Dat is nog maar iets boven de EMU-norm.

Nu wil ik daarmee niet stellen dat een dergelijk tekort aanvaardbaar is. Het heeft het grote bezwaar dat er bij elke tegenvaller opnieuw bezuinigd moet worden om binnen de EMU-norm te blijven. Verder is het met het oog op de vergrijzing ook nuttig de groei van de staatsschuld te beperken, en er zo voor te zorgen dat het deel van het BBP dat opgaat aan rentebetalingen afneemt.

In dat verband is echter ook van groot belang, wat een toekomstige groei van het BBP voor invloed op het overheidssaldo heeft. Het CPB gelooft niet in een snelle opleving van de economie. Anderen, zoals in Amerika Nobelprijswinnaar Paul Krugman en in Nederland Sweder van Wijnbergen, denken daar anders over. De resultaten van het CPB zijn tot nu toe niet zodanig, dat ik zonder meer het CPB geloof. Wanneer Krugman en Van Wijnbergen gelijk hebben, zou er zomaar weer € 5 miljard van het tekort af kunnen gaan, door hogere belastingopbrengsten. Blijft over € 13 miljard. Daarvoor is dan wel nodig dat de productiecapaciteit in stand blijft, en dan moet je niet de deeltijd-WW afschaffen, zoals het CPB adviseert.

Dan is er nog de vraag wat het effect zal zijn van een normale economische groei op het begrotingssaldo van het Rijk. In het coalitieakkoord van 2007 werd een bedrag van € 8 miljard aan ruimte over de gehele kabinetsperiode geraamd als gevolg een economische groei van 2% per jaar. Vorig jaar is die raming op advies van het CPB nog met een procentpunt verhoogd, anders was er geen ruimte voor verlaging van de WW-premie. Wanneer er in de volgende kabinetsperiode weer een groei van 2% per jaar gerealiseerd zou worden, zou er van het tekort dus weer € 8 miljard afgaan. Er zou dan aan het eind van een volgende kabinetsperiode nog maar een tekort van € 5 miljard overblijven, minder dan 1% van het BBP, en mede vanwege de onzekerheden in de ramingen niet iets om je druk over te maken. Het betekent wel dat een volgend kabinet weinig mogelijkheden heeft voor nieuw beleid.

Anders dan vorig jaar stelt het Kabinet nu echter dat een economische groei van 2% per jaar geen bestedingsruimte oplevert.[xii] Deze wijziging van opvatting, die van cruciaal belang is voor de ontwikkeling van de overheidsfinanciën, wordt slechts in een paar regels onderbouwd. In de MEV heb ik er ook niets over aangetroffen. De toegenomen belastinginkomsten zouden nodig zijn voor de autonome groei van zorg, AOW-uitkeringen en infrastructuur. Daarbij wordt niet aangegeven hoe er geïndexeerd wordt. Het CPB heeft er aan handje van de belastingopbrengsten en AOW-uitkeringen zodanig te indexeren dat het beeld zo dramatisch mogelijk wordt. Ik zie ook niet waarom er voor infrastructuur geen normaal begrotingskader geldt.

Opvallend is ook dat het tekort in Nederland dit jaar wordt geraamd op 4,8%, terwijl in de ontwikkelde landen gezamenlijk een tekort van 9% verwacht wordt,[xiii] dus bijna tweemaal zo veel. Toch hoorde ik onze premier in antwoord op de Algemene Beschouwingen zeggen dat er bijna geen land is waar tot zo’n ingrijpende heroverwegingsoperatie is besloten als in Nederland. Dat kun je zien als een bewijs hoe zorgvuldig we in Nederland opereren, maar ook als een teken dat men in andere landen meer gewicht hecht aan de visie van Paul Krugman, en minder aan die van het Nederlandse CPB.

Het kabinet wil in 2010 nog niet bezuinigen, maar heeft wel voor daarna een heroverwegingstraject ingezet, waarbij hoofdlijnen zijn aangegeven, maar nog niet ingevuld. Het eerste werd tijdens het Kamerdebat alleen bestreden door de VVD. Fractievoorzitter Marc Rutte is tijdens zijn zevenjarige geschiedenisstudie kennelijk nooit aan de jaren dertig van de vorige eeuw toegekomen. Of hij vindt een oplopende staatsschuld gewoon erger dan oplopende werkloosheid.

In plaats van lof voor het tot nu toe gevoerde beleid, was er nagenoeg algemene kritiek dat het Kabinet de heroverwegingen nog nauwelijks heeft ingevuld, en twintig thema’s heeft benoemd die eerst door ambtelijke werkgroepen worden bestudeerd. Daarbij stelde niemand de vraag of een heroverwegingsoperatie op die schaal wel nodig is; ondanks het debacle van vorig jaar neemt men de voorspellingen van het CPB voor zoete koek aan. Je kunt niet èn de boodschap van het Kabinet in twijfel trekken, èn het Kabinet verwijten dat het niet snel genoeg handelt.

In de wedstrijd ver pissen die een Kamerdebat toch vooral is, komt men verder met het laatste verwijt – dat vraagt ook minder denkwerk. Winnaar van de wedstrijd was duidelijk Alexander Pechtold; onze premier produceerde maar een klein straaltje. Wouter Bos deed het op de televisie stukken beter, maar die moet bij de Algemene Beschouwingen het woord overlaten aan Balkenende. Voor de PvdA werkt dat electoraal nadelig uit: menige PvdA-wethouder verliest volgend jaar zijn baan als gevolg van het gestuntel van Balkenende. De uitkomst van het Kamerdebat is dat het Kabinet nu door de hele Kamer gelegitimeerd is om de heroverwegingsoperatie snel ter hand te nemen, en dat vragen of het allemaal wel zo nodig is, buiten de orde zijn.

Toch roept deze operatie bij mij veel vragen op. ‘Houdbare overheidsfinanciën betekenen dat de huidige publieke voorzieningen zoals sociale zekerheid, onderwijs, infrastructuur en ook defensie op peil kunnen worden gehouden zonder dat in de toekomst de belastingen moeten worden verhoogd’, schrijft het kabinet.[xiv] Dat lijkt me heel mooi. Maar de vraag is natuurlijk of je voorzieningen op peil kunt houden in varianten waar een bezuiniging van 20% op de netto uitgaven wordt gerealiseerd.

Minister Klink gaf op 18 september bij Pauw en Witteman voorbeelden hoe effectiever handelen in de gezondheidszorg tot besparingen kan leiden, maar ik geloof er niets van dat men zo 20% kan besparen. De vraag is ook of een ambtelijke commissie niet te ver van de praktijk afstaat om dat te kunnen overzien. Het getuigt ook van ongeloof in het huidige stelsel, waarin verzekeraars hierover afspraken zouden moeten maken met de zorgverleners.

Er zijn best bezuinigingen mogelijk, zoals op de hypotheekrente-aftrek. Naar de letter is dat echter een belastingverhoging, en dat sluit het Kabinet nu juist weer uit. Wanneer men in plaats daarvan de huren gaat verhogen en de huurtoelagen vermindert, betekent dat voor mensen met een smalle beurs geen belastingverhoging maar wel een zware lastenverhoging. Hier en daar lezen we in de Miljoenennota kritiek op het neoliberalisme, vooral vanwege de kredietcrisis. Maar het heeft er toch veel van weg dat de ambtelijke commissies het vooral in neoliberale oplossingen zullen zoeken: meer eigen verantwoordelijkheid en minder collectieve lasten.

Daarbij is er een neiging lasten naar de toekomst te verschuiven, ondanks een retoriek die het tegenovergestelde suggereert. Dat geldt voor de geleidelijke verhoging van de AOW-leeftijd, maar ook wanneer pensioenpremies niet langer fiscaal aftrekbaar zijn, want dan komt er ook veel minder belasting over de pensioenen binnen. Ook wanneer studenten meer moeten gaan lenen, houdt dat een lastenverschuiving naar de toekomst in. Wil men lasten niet doorschuiven, dan zou men tot een eenmalige vermogensheffing moeten besluiten. Dan dragen ook de sterkste schouders de zwaarste steentjes bij. Maar ik zie zelfs de SP daar niet voor pleiten.

De agenda voor de heroverwegingsoperatie bevat veel politieke keuzes die nauwelijks aan de orde zijn geweest, al was het maar de afwijzing van toekomstige belastingverhogingen. Maar ook het expliciet ontzien van het fundamenteel onderzoek en het impliciet ontzien van de cultuurbegroting, inclusief de publieke omroep, houdt een keuze in. De Kamer heeft daar weinig over gesproken, omdat men het beeld in stand wilde houden dat het kabinet niet regeert, en zich ook onvoldoende tijd gunde om alle stukken grondig te bestuderen. Wel is er met algemene stemmen een motie van Mariette Hamer aan genomen, dat Nederland bij onderwijs en wetenschap tot de mondiale top vijf moet gaan behoren. Zo valt er op het departement van Plasterk weinig meer te bezuinigen. Hoed af voor de minister!

Dat er pas volgend jaar definitieve keuzes worden gemaakt lijkt mij heel verstandig, ook vanwege de onzekerheid over het verloop van de economie en de consequenties daarvan voor de overheidsfinanciën. Tegen die tijd zou echter juist van de oppositie het verwijt kunnen komen dat het Kabinet over zijn graf heen regeert. Binnen de coalitiepartijen zal de vraag opkomen wat nog de zin van een verkiezingsprogramma is wanneer CDA, PvdA en CU al gezamenlijk hebben besloten over de toekomst van ons land. De oplossing is een gedeelte van de voorgestelde maatregelen invoeren en de rest beslissen bij de komende kabinetsformatie, maar dat zal de regeringspartijen in de verleiding brengen om dan maar alles over de verkiezingen heen te tillen, wat weer de vraag oproept of die verkiezingen dan niet vervroegd moeten worden.

Lagere overheden

Een onderzoek dat al voor de verkiezingen tot een besluit zou moeten leiden is dat naar de bestuurlijke organisatie van ons land. Dat is een regelmatig opduikend thema, waarbij elke verandering tot nu toe is vastgelopen op de grondwettelijke verankering van gemeenten, provincies en waterschappen.[xv] Wil men serieuze veranderingen mogelijk maken, dan moet hoofdstuk 9 van de Grondwet worden vervangen door één artikel: ‘de wet regelt de inrichting van het binnenlands bestuur’, en bovendien een andere verkiezingswijze voor de Eerste Kamer worden overeengekomen. Maar daar zie ik nog geen tweederde meerderheid voor opdoemen. De besparingsmogelijkheden zijn ook beperkt, omdat lagere overheden gelukkig hun meeste geld besteden aan de uitvoering van beleid. Wanneer hier een variant moet worden ontwikkeld die 20% bespaart, is ook de vraag: 20% waarvan?

Wat de uitkeringen uit het gemeentefonds betreft, heeft het kabinet weinig nieuws te bieden. Volgens de septembercirculaire zouden gemeenten na 2011 kunnen uitgaan van een nominaal constante uitkering of van een reëel constante uitkering, waarbij de bandbreedte dus bepaald wordt door de inflatie. Maar niets is zeker. Intussen wil het Kabinet de Wet tekortreductie Rijk en Medeoverheden wet indienen, die het Rijk verplicht tot een tekortreductie van 0,5% BBP per jaar.[xvi] Ik begrip niet dat men bij de prognoses voor het gemeentefonds daar niet bij aansluit. Die wet krijgt voor gemeente het curieuze gevolg dat er voor hen een individuele EMU-norm gaat gelden.

We zien bij de uitkeringen uit het gemeentefonds een verdere ontwikkeling van het verschijnsel decentralisatie-uitkeringen. Om geen nieuwe specifieke uitkeringen te vermijden, worden er bedragen via het gemeentefonds toegekend aan individuele gemeenten niet op basis van objectieve verdeelmaatstaven maar op basis van plannen, waar die gemeenten dan vrij over kunnen beschikken. Zo staat Leiden in 2013 bij de decentralisatie-uitkering spoordoorsnijdingen genoteerd voor € 11,9 miljoen. Dat is vanwege de spoorovergang bij de Kanaalweg die men ongelijkvloers wil maken, ongeveer een kilometer van mijn huis. Stel nu dat de volgende gemeenteraad besluit daarvan af te zien. Krijgt Leiden dan toch dat geld? Dat lijkt me tegenover andere gemeenten niet erg rechtvaardig. Maar als de uitkering zou worden ingetrokken, roept dat natuurlijk de vraag op wat het verschil is met een ouderwetse specifieke uitkering. Men probeert de kwadratuur van de cirkel te vinden, maar die bestaat niet.

In B&G oktober 2009