Bijdrage aan het symposium op 26 september 2008 tgv het afscheid van Cees Waal als waarnemend burgemeester van Delfzijl

Vanmiddag neemt Cees Waal afscheid van Delfzijl. Hij heeft hier nu twee en een half jaar het burgemeesterschap waargenomen. Daarvoor deed hij dat in Castricum en Sassenheim. Zijn afscheid is dan ook een mooie gelegenheid om stil te staan bij het verschijnsel waarnemend burgemeester.

In feite was Delfzijl niet Cees’ derde waarnemerschap, maar zijn vierde. Vanaf 1978 was hij in Leiden de eerste loco-burgemeester. In februari 1980 werd burgemeester Vis onverwacht benoemd tot secretaris-generaal van het ministerie van Binnenlandse zaken. Daarna nam Cees in Leiden de functie van burgemeester waar. Dat duurde tot de installatie van Kees Goekoop in augustus. Cees’ eerste waarnemerschap besloeg dus een half jaar. Dat was minder dan zijn latere waarnemerschappen, maar toch een aanzienlijke periode.

Cees vervulde die functie voortreffelijk. Ik kwam zelf halverwege die periode in het college, in mei 1980, en ik had op geen enkele wijze het gevoel dat wij een burgemeester van buiten misten. Ons hoofd juridische zaken opperde zelfs dat Cees de meeste geschikte kandidaat zou zijn om permanent burgemeester te worden. Daarvoor was de procedure echter al te ver. Het is ook de vraag of de regering bereid was geweest in Leiden iemand uit de stad zelf te benoemen. En het is de vraag hoe het verder zou zijn gegaan. Wanneer Cees het college had voorgezeten vanuit een andere legitimatie dan die van de wethouders, zou hij dan niet eerder met hen in botsing zijn gekomen? En hoe was er dan omgesprongen met het leerstuk dat de burgemeester alleen zijn wettelijke portefeuilles behartigt? Dan kun je beter wethouder blijven. In feite was de combinatie van wethouder met een zware portefeuille met het waarnemerschap voor Cees ideaal. Als het aan hem gelegen had, zou dat ook nog veel langer geduurd hebben.

In 1980 werd in Leiden geen waarnemer van buiten benoemd. Toch gaf de gemeentewet de Commissaris van de Koningin toen wel al die bevoegdheid. De Commissaris had daar zelfs meer vrijheid bij dan nu. Sinds 1994 mag de Commissaris alleen een waarnemer benoemen wanneer hij dat in het belang van de gemeente nodig oordeelt. Volgens de oude gemeentewet mocht hij het ‘te allen tijde’.

Dat in 1980 in Leiden geen waarnemer van buiten werd benoemd, is opvallend vanuit hedendaags perspectief. Burgemeester Vis vertrok niet alleen uit Leiden omdat secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken zo’n mooie functie was, maar ook omdat hem door de lokale politiek weinig ruimte werd gegund. We zochten ook een opvolger die daar geen problemen mee zou hebben.

Cees en ik maakten in die tijd deel uit van een delegatie uit de Leidse PvdA die Max van der Stoel benaderde met het verzoek te solliciteren naar het burgemeesterschap. We dachten dat die dan wel snel lid van allerlei internationale commissies zou worden, zodat we hem weinig op het Stadhuis zouden zien. We kregen een diplomatiek antwoord, zoals je dat kon verwachten van iemand die minister van Buitenlandse Zaken was geweest. Maar het kwam erop neer dat hij er niet intrapte. Hij kon ook niet vermoeden dat hij zo de gelegenheid misliep om in 1989 president Bush sr in Leiden te ontvangen.

Tegenwoordig zou de redenering zijn dat een gemeente waar de burgemeester uit onvrede vertrekt, daarvoor niet beloond mag worden met een burgemeesterloos tijdperk. Maar zo werd toen niet gedacht, in ieder geval niet door Commissaris Maarten Vrolijk. Die was voorstander van de gekozen burgemeester en verrichte pionierswerk met de instelling van vertrouwenscommissies.

Waarnemers van buiten werden toen zelden benoemd, anders dan tegenwoordig. In Noord-Holland is het nu formeel beleid dat wanneer een burgemeester plotseling vertrekt, er zo’n waarnemer wordt benoemd. In Zuid-Holland gaat men minder ver: in Den Haag trad na het vertrek van burgemeester Deetman wethouder Jetta Kleinsma nog ‘gewoon’ op als waarnemer. Maar in Waddinxveen, eveneens in Zuid-Holland, werd in 2004 Henk Roijers als waarnemer benoemd. Die zit er nog steeds. Roijers, overigens een prima man, vertrekt pas volgend jaar, wanneer de Commissaris Waddinxveen genadiglijk een ‘echte’ burgemeester toestaat.

Al met al is het een tegenstrijdige ontwikkeling. Aan de ene kant zien we dat de benoeming van de burgemeester steeds meer een zaak van de gemeente wordt. Het burgemeestersreferendum is weliswaar – gelukkig – ter ziele, maar het is wel vast beleid geworden dat de gemeenteraad bepaalt wie er burgemeester wordt. Daar staat nu tegenover, dat bij het wegvallen van de burgemeester steeds vaker iemand van buiten als waarnemer wordt aangewezen, in plaats van een door de raad gekozen wethouder. Dat is dus juist het omgekeerde.

Hoe komt dat nou? Ik ben een slecht mens, en verklaar dan ook maatschappelijke ontwikkelingen graag uit de slechtheid van anderen. Is het een vreemde veronderstelling, dat naarmate de Commissaris van de Koningin minder te vertellen heeft over wie burgemeester wordt, het voor hem aantrekkelijker wordt waarnemers aan te wijzen? Ook al verplicht de wet de Commissaris daarbij eveneens de gemeenteraad om advies te vragen, met de benoeming van een waarnemer van buiten herstelt de Commissaris een semi-hiërarchische relatie die met de aanwijzing van de burgemeester door de gemeenteraad verloren is gegaan.

De waarnemer is het speeltje dat de Commissaris heeft overgehouden nu de gemeenteraad de burgemeester aanwijst. Hij kan de benoemingsprocedure nauwelijks meer beïnvloeden, maar hij kan wel de permanente vervulling van een burgemeesterspost ophouden door een waarnemer te benoemen. Wellicht krijgen we waarnemers die langer blijven zitten dan de voor ‘echte’ burgemeesters geldende zes jaar. Dan wordt duidelijk dat de waarnemer in feite voor onbepaalde tijd wordt benoemd, terwijl de benoeming van de echte burgemeester slechts tijdelijk is.

Mijn indruk is dus dat Commissarissen te gretig waarnemers inzetten. Vaak wordt een op handen zijnde herindeling als argument gebruikt. Men wil dan voorkomen dat een nieuw benoemde burgemeester door die herindeling op straat komt te staan. Nu ik ben ik zeer voor ontslagbescherming, maar ik vind dit te ver gaan. Menig wethouderschap eindigt ook als gevolg van een samenvoeging. Ik kan mij voorstellen dat bij een op handen zijnde herindeling van een nieuwe burgemeester niet gevraagd wordt dat hij verhuist naar de nieuwe gemeente, maar voor het ontduiken van de bestaande benoemingsprocedure lijkt mij dat geen aanleiding. Nu hanteren commissarissen de benoeming van waarnemers in feite als een inleiding op een herindelingsprocedure. Daar is het instrument niet voor bedoeld. Je kunt je zelfs afvragen of in zo’n geval de benoeming van een waarnemer wel in het belang van de gemeente is, wanneer het de inleiding is tot het opheffen van de gemeente.

Het streven naar schaalvergroting en het benoemen van waarnemend burgemeesters van buiten kun je zelfs onder één noemer vangen: in beide gevallen ziet men de gemeente niet meer als een gemeenschap die middels een eigen bestuur voorziet in de eigen collectieve behoefte, maar als een administratieve zone, waarvan de omvang wordt bepaald door bedrijfsmatige overwegingen en het zwaartepunt van het bestuur ligt bij een bestuurder van buiten. We zien ook dat steeds meer bevoegdheden komen te liggen bij de burgemeester als zelfstandig bestuursorgaan in plaats van bij het college of de raad.

Wat wel pleit voor waarnemers van buiten is dat zich meer dan vroeger in de gemeentepolitiek chaotische situaties voordoen die het wenselijk maken een ervaren bestuurder van elders neer te zetten. Raadsleden zijn minder ervaren, zowel door de sterk wisselende kiezersgunst als door het idee dat iedereen voortdurend wat anders moet gaan doen. Die wisselende kiezersgunst leidt ook tot meer onderlinge afgunst onder raadsleden. Herindelingen leiden tot botsende bestuursculturen. De wijze waarop Binnenlandse Zaken de dualisering heeft gepresenteerd, heeft onzinnige verwachtingen gewekt, alsof het college van B&W en de gemeenteraad naast elkaar functioneren in plaats van in dialoog met elkaar. Dat geldt ook voor het burgemeestersreferendum. Dat versterkt het probleem van wat met zo’n mooi woord de statusincongruentie van de burgemeester heet, het verschil tussen de macht die de burgemeester wordt toegekend en die hij feitelijk heeft. Het is alles bij elkaar een giftige cocktail die het gemeentebestuur geheel kan verzieken.

Wat Delfzijl betreft: ik durf niet precies te zeggen welke bestanddelen van deze cocktail hier een rol hebben gespeeld. Wel is het duidelijk dat Delfzijl bij uitstek verziekte verhoudingen kende. Die vroegen om iemand met grote bestuurlijke ervaring die tijdelijk leiding aan het bestuur kon geven. Cees Waal was zo iemand. Ik denk dat hij als waarnemend burgemeester opnieuw zijn kwaliteiten als bestuurder heeft laten zien, zoals hij dat dertig jaar geleden in Leiden al deed.

Maar ook in crisissituaties kun je je afvragen of niet te snel onrecht wordt gedaan aan de eigen verantwoordelijkheid van de lokale politiek. Dat kan ook een onverantwoordelijke houding van lokale politici uitlokken. Het past in de Nederlandse traditie om je bij conflicten tot een derde partij te wenden in plaats van de zaak zelf op te lossen.

Dat heeft te maken met onze monarchie. In Nederland kan geen kabinet tot stand komen zonder een stoet van door de Koningin benoemde formateurs en informateurs. Het geldt als onfatsoenlijk wanneer partijen buiten hen om met elkaar praten. Toen tijdens de laatste kabinetsformatie Bos contact zocht met Marijnissen, ontweek de laatste dat met als argument dat zoiets onbeleefd was tegenover de informateur. En hij kwam er nog mee weg ook.

Vergelijk dat nu eens met Duitsland. Na de lastige verkiezingsuitslag van 2005 onderhandelden daar CDU en SPD gewoon op eigen kracht. Binnen twee maanden was er een nieuwe regering. Daarmee toont de Duitse democratie zich heden ten dage volwassener dan de Nederlandse. Bij de meeste gemeenten voeren de fractievoorzitters nog steeds zelf de onderhandelingen, net als in de Duitse Bondsdag. Maar je ziet vaker dat gemeenteraden ook een formateur willen.

De behoefte aan waarnemend burgemeesters van buiten hangt ook samen met de manier waarop in de loop van de tijd de burgemeestersfunctie is los gezongen van de lokale democratie. Naar mijn gevoel heeft dat niet alleen iets te maken met twee eeuwen monarchale traditie, maar ook met ons koloniale verleden. Het kolonialisme bracht een hiërarchisch opgebouwd binnenlands bestuur mee, zoals dat heette, met een gouverneur-generaal, gouverneurs, residenten en assistent-residenten. Hun hiërarchie is vergelijkbaar met die tussen de minister van Binnenlandse Zaken, de Commissaris van de Koningin en de burgemeester. De wethouders zijn dan meer de inlandse vorsten, de hoofden van Lebak.

Anders dan in België groeiden bij ons de functies van burgemeester en wethouder steeds verder uit elkaar, en werd de burgemeestersfunctie vergelijkbaar met die van resident. Generaties TV-kijkers zijn opgegroeid met de serie Swiebertje, waarin de burgemeester de gemeente in zijn eentje bestuurt, en er geen sprake is van wethouders of van een gemeenteraad. De burgemeester heeft slechts twee medewerkers: de veldwachter en zijn huishoudster. Van deze was de laatste dan het invloedrijkst.

Je kunt de meeste burgemeesters ontzettend op de kast krijgen door te stellen dat ze door de regering benoemd zijn. Wij zijn door de Koningin benoemd, is de reactie, alsof deze daarbij niet functioneert onder de ministeriële verantwoordelijkheid, en Koningin en ministers niet samen de regering vormen. Omdat de Koningin zoals wij allen weten regeert bij de gratie Gods, wordt de burgemeester ook als een beetje God gezien. Daarom draagt hij ook een keten. De burgemeester verwelkomt Sinterklaas en Prins Carnaval, twee andere rituele figuren in het stedelijk leven. Tezamen vormen zij een heilige drieëenheid, waarbij de burgemeester de vader is, Prins Carnaval de zoon, en Sinterklaas de Heilige Geest. Voor de Commissaris van de Koningin geldt dat niet, al vervult die nu juist een functie waarbij in de omschrijving rechtstreeks naar het staatshoofd verwezen wordt.

Het is daarom goed eraan te herinneren dat Thorbecke een burgemeester voor ogen stond die benoemd werd uit de inwoners en bij voorkeur lid was van de Raad. Een college van door de Raad gekozen wethouders voorgezeten door een door de regering benoemde burgemeester was in feite een compromis tussen twee visies. De ene die van het door lokale notabelen gekozen college van burgemeesters dat de steden kenden tijdens de Republiek. De ander die van het door de regering benoemde college van Burgemeester en Wethouders dat in Nederland in 1824 was geïntroduceerd, in navolging van Napoleon. Maar de positie van de burgemeester en van de wethouders was in Thorbeckes opzet sterk vergelijkbaar. Zo gold voor beide functies een zittingstermijn van zes jaar.

Geleidelijk groeiden de functies van burgemeester en wethouder echter uiteen. Toen in de tweede helft van de negentiende eeuw de politieke partijen ontstonden, wilden de burgemeesters daarbuiten blijven, en trokken zij zich terug uit de gemeenteraad. Burgemeesters van buiten werden toen van uitzondering regel. Terwijl de burgemeester zo op afstand van de politiek kwam te staan, werd het wethouderschap juist gepolitiseerd.

In 1918 werd de zittingstermijn van de wethouders gelijk aan die van de gemeenteraad, terwijl de zittingstermijn van de burgemeester daarvan onafhankelijk bleef. In 1948 kreeg de Raad de bevoegdheid de wethouders te ontslaan. Vanaf de jaren zeventig van de vorige eeuw maakte de komst van programcolleges de burgemeester nog meer tot een figuur buiten de politiek.

Deze ontwikkeling kreeg zijn formele afronding in 1994, toen de combinatie van raadslid en burgemeester ook wettelijk verboden werd. Daarvóór maakte de gemeentewet dat nog steeds mogelijk, al werd er geen gebruik van gemaakt. Zelfs in het incidentele geval waarin een wethouder tot burgemeester van dezelfde gemeente werd benoemd, bedankte deze schielijk als raadslid.

De regel dat bij afwezigheid van de burgemeester een wethouder zijn functie waarneemt, is in feite een relict uit de tijd van Thorbecke, toen de functies van burgemeester en wethouder veel meer op elkaar leken. In die zin is de tendens tot benoeming van waarnemers niet meer dan een late reactie op de manier waarop de afgelopen anderhalve eeuw het gemeentebestuur zich ontwikkeld heeft.

Maar het is wel een te late reactie. Met de dualisering is de wethouder weer meer op de burgemeester gaan lijken: hij of zij is geen lid meer van de Raad, en soms afkomstig uit een andere gemeente. Je ziet nu ook dat er burgemeesters zijn die in een andere gemeente wethouder worden. Aan de andere kant wordt de burgemeester nu ook door de Raad aangewezen, zij het met een geheel andere procedure dan voor de wethouders geldt. Maar het is niet onwaarschijnlijk dat ook dat verschil zal verdwijnen.

Het zit erin dat over enige tijd de burgemeester geen voorzitter van de raad meer zal zijn. Deze functie, die nu juist bij uitstek onafhankelijkheid vraagt, wordt dan toevertrouwd aan een raadslid. In de Tweede Kamer is het niet anders. Wanneer de burgemeester geen voorzitter meer is van de Raad, wordt deze nog meer dan nu vooral voorzitter van het college. In die situatie verwacht ik dat burgemeesters die geen deel uitmaken van de coalitie het steeds moeilijker zullen krijgen. Als het al niet wordt voorgeschreven, zal het gewoonterecht worden dat de zittingstermijn van de burgemeester parallel gaat lopen aan die van zijn collega’s de wethouders. We krijgen dan dezelfde situatie als in België.

Dat wordt bepleit in het landelijk verkiezingsprogramma van de PvdA, al horen we daar van minister Ter Horst niets over. De meest voor de hand liggende kandidaat voor het burgemeesterschap is dan de lijsttrekker van de grootste partij binnen de coalitie, net als in de landspolitiek. Daarmee heeft de burgemeester ook al wordt hij niet rechtstreeks gekozen toch een kiezerslegitimatie. Maar zijn legitimatie is dan geen andere dan die van de Raad. Treedt de burgemeester af, dan draagt zijn partij in zo’n systeem binnen een week een opvolger voor. Dat lukt bij ministers en bij wethouders ook. Voor waarnemers van buiten is er dan weinig emplooi.

Maar misschien doen zich dan wel situaties voor waarin er behoefte is aan een van buiten benoemde voorzitter van de gemeenteraad. Meer dan de voorzitter van B&W is de voorzitter van de Raad iemand die boven de partijen moet staan. Daarom is het eigenaardig dat men nu juist dat deel van de burgemeestersfunctie wil afscheiden, en niet het voorzitterschap van B&W. Je zou je ook een gemeenteraad kunnen voorstellen met een voorzitter die een keten draagt en burgemeester wordt genoemd, met daarnaast een college van wethouders als dagelijks bestuur van de gemeente. In gepolariseerde situaties kan ik mij voorstellen dat er geen raadslid te vinden is die het vertrouwen van alle partijen heeft. In zo’n situatie zou een voorzitter van buiten de Raad goed werk kunnen doen. En dat, beste Cees, moet voor mensen als jou een hele troost zijn.