Nederland kent negentien decentrale vervoersautoriteiten, de twaalf provincies en de zeven plusregio’s. In de praktijk zijn het er achttien, omdat de provincies Groningen en Drenthe zich met de stad Groningen verenigd hebben in het OV bureau Groningen Drenthe. Aan de ene kant betekent dat laatste schaalvergroting, aan de andere kant heeft daarmee de stad Groningen zich een positie tegenover het openbaar vervoer verschaft die in Nederland verder alleen wordt ingenomen door de gemeenten in de plusregio’s.

Net als in andere sectoren van het openbaar bestuur, zien we bij het openbaar vervoer een roep om verdere schaalvergroting. In 2000 waren er nog 35 decentrale vervoersautoriteiten, omdat toen ook nog 16 centrumsteden een budget kregen waarmee ze als opdrachtgever konden optreden voor hun eigen openbaar vervoer. In 2001 ging dit over op de provincies.

Nu zien we dat de provincies ook van de plusregio’s afwillen, en voorzover ze dat al niet zijn, vervoersautoriteit voor de hele provincie willen worden. Er is ook de roep om een vervoersautoriteit voor de hele Randstad. En dan wordt er soms afgunstig naar België gekeken, waar de drie gewesten verantwoordelijk zijn voor al het bus- tram- en metrovervoer op hun gehele grondgebied.

Het Vlaamse gewest treedt zo op als vervoersautoriteit voor een gebied met 6 miljoen inwoners, en heeft daarmee aanzienlijke successen geboekt.[i] In de periode 1995-2005 vond in Vlaanderen en verdubbeling plaats van het aantal reizigerskilometer per inwoner, terwijl dat in Nederland in diezelfde periode nagenoeg constant bleef. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat na die verdubbeling het gebruik nog maar iets boven dat in Nederland ligt, terwijl het kostendekkingspercentage veel lager ligt. Bovendien profiteert het OV van bijdragen van individuele gemeenten, zoals van de gemeente Hasselt die betaalt voor gratis stadsvervoer.

Leidend in de discussie over verdere de gewenste schaal in bij het openbaar vervoer zou moeten zijn het subsidiariteitsbeginsel, dat voorschrijft dat beslissingen over collectieve voorzieningen gelegd moeten worden op het bestuursniveau dat correspondeert met het bereik van die voorziening. Legt men de beslissing op een lager niveau, dan worden er suboptimale beslissingen genomen omdat niet alle relevante belangen worden meegenomen. Legt men de beslissing op een te hoog niveau, dan staat men te ver af van degenen die feitelijk belang hebben van de voorziening, en kan dat tot suboptimale beslissingen leiden. Het subsidiariteitsbeginsel is een economisch principe: beslissen op democratische wijze op het juiste niveau geeft de meeste kans dat de beslissing in overeenstemming is met de voorkeur van de belanghebbenden. En daarmee krijgt de burger waar voor zijn belastinggeld.[ii]

Toepassing van het subsidariteitsbeginsel is echter niet altijd even eenvoudig. De eerste voorwaarde is wel dat er bereidheid moet zijn dit principe toe te passen. Op Europees niveau zie je vaak dat er lippendienst bewezen wordt aan het subsidiariteitsbeginsel terwijl men in feite uit is op een steeds hechtere Europese Unie, waarbij het niet uitmaakt of het vanuit economisch perspectief wel of niet zinnig is dat er in heel Europa dezelfde regels gelden.[iii] Zo ontstaan er Europese normen voor de concentratie fijn stof in de lucht of de veiligheid van kinderspeelplaatsen, waarbij gemeentebestuurders mogen zien hoe ze daaraan voldoen.

Binnen Nederland is er meer gevoel voor, en zien we bij voorbeeld dat het een belangrijk criterium is in de never ending story van de sanering van de specifieke uitkeringen. We onderscheiden ook gemeentelijke, provinciale en rijkswegen. Gemeentelijke wegen liggen doorgaans binnen de bebouwde kom, en worden vooral gebruikt door de inwoners van de gemeente, provinciale wegen verbinden nabij gelegen kernen, en rijkswegen verbinden steden in verschillende delen van het land. Natuurlijk wordt er soms gelobbied door gemeenten en provincies om de aanleg van een rijksweg, en zijn gemeenten soms bereid mee te betalen aan de aanleg van een op- en afrit, maar het onderscheid is toch vrij scherp. Bij uitbreiding van de bebouwing krijgt een stukje weg soms meer een gemeentelijke functie, en zie je dat provincie of Rijk zo’n stukje weg dan ook overdragen aan de gemeente. Dat kost de gemeente geen geld; doorgaans ontvangt men juist een afkoopsom vanwege de onderhoudslasten die men op zich neemt.

Bij het openbaar vervoer is het echter lastiger. In de eerste plaats is er het hoofdnet van NS, dat plaatsen in heel Nederland verbindt. Het ligt dan ook voor de hand dat hier het Rijk verantwoordelijk voor is. Daarnaast is er vanouds onderscheid tussen stads- en streekvervoer, dat lijkt op het onderscheid tussen gemeentelijke en provinciale wegen, maar darmee niet volledig overeenkomt.

Stadsvervoer verbindt de verschillende wijken in een stad met het hoofdstation en met het centrum. Vaak zien we dan dat de meest intensief gebruikte verbinding die tussen de stad en het centrum is. De lijnen eindigen aan de rand van de bebouwing, vaak in de gemeente zelf, soms in een randgemeente. In grote steden zie je ook verbindingen tussen wijken buiten het centrum om. Steden bemoeiden zich hier intensief mee, soms door zelf de exploitatie aan zich te trekken, soms alleen door subsidie. Het is duidelijk dat hier de agglomeratie het relevante bestuursniveau is. Bij gebrek aan een agglomeratiebestuur trad het bestuur van de centrumgemeente op als zaakwaarnemer.

Daarnaast was er het streekvervoer, dat verschillende steden verbond, en daarbij de tussenliggende dorpen en delen van het platteland ontsloot. Ook het streekvervoer deed zowel de centra als de stations aan. Aanvankelijk werden (stoom)trams gebruikt, later werd overgegaan op bussen. Ze werden aanvankelijk zonder subsidie geëxploiteerd door particuliere bedrijven, die wel een vergunning nodig hadden, eerst van de provincie, vanaf 1938 van het Rijk. Die trams en bussen vormden een netwerk, maar kwamen ook door de buitenwijken van de steden. Om concurrentie met het stadsvervoer te vermijden, mochten ze vaak geen passagiers opnemen in de stad.

Met de opkomst van de auto werd het openbaar vervoer steeds meer van subsidie afhankelijk, en nam het Rijk die subsidies voor zijn rekening. Die subsidies gingen rechtstreeks naar de bedrijven, die ook bij het streekvervoer steeds meer in handen van de overheid waren gekomen. In de jaren tachtig van de vorige eeuw ontstond de behoefte dit te decentraliseren. Daarbij werd aanvankelijk teruggegrepen op het onderscheid tussen stads- en streekvervoer.

Met de Wet personenvervoer 1988 kregen een aantal gemeenten een budget voor het stadsvervoer, terwijl later de provincies budgetten kregen voor het streekvervoer. Het onderscheid tussen stads- en steekvervoer was intussen echter verwaterd. In een situatie waarin al het openbaar vervoer werd gesubsidieerd, werden streeklijnen niet meer als concurrent gezien van het stadsvervoer, maar als een welkome aanvulling. Streeklijnen werden ook als stadslijnen doorgetrokken naar de buitengrens van de bebouwing.

De Kaderwet Bestuur in verandering bepaalde daarna dat in de grootstedelijke gebieden het openbaar vervoer een zaak werd van de stadsregio’s, die bedoeld waren als grootstedelijk bestuur in wording. Deze regio’s waren echter groter dan alleen de stedelijke agglomeraties, het KAN en Twente omvatten zelf meerdere zelfstandige stedelijke kernen. De stadsregio’s werden zo zowel verantwoordelijk voor het stadsvervoer als het streekvervoer, hoewel binnen die gebieden beide vaak nog wel afzonderlijk worden aanbesteed en door verschillende bedrijven worden verzorgd. Maar het maakte wel een betere afstemming mogelijk, door het streekvervoer als feeder te gebruiken voor metro- en sneltramlijnen.

Ook buiten de stadsregio’s verdween het onderscheid in de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het stads- en het streekvervoer. Hier gingen alle budgetten naar de provincie, al besteden die soms het stadsvervoer nog wel afzonderlijk aan. Ook de verantwoordelijkheid voor sommige spoorverbindingen kwam bij de provincies te liggen; de NS bleef het hoofdnet bereiden.

Daarmee verdwenen de drie niveaus binnen het openbaar bestuur die we bij de het wegenbeheer zien, en waren er twee niveaus overgebleven, dat van het hoofdspoornet en dat van het regionale OV. Dat laatste wordt nu in een deel van het land aangestuurd door de provincies, en in een ander deel door de gezamenlijke gemeenten middels de stadsregio’s. De vraag is of dat een goede situatie is.

De huidige situatie leidt tot twee soorten klachten. Aan de ene kant zie je soms dat vervoersautoriteiten zich te veel richten op het eigen territoir, en het belang van grensoverschrijdende verbindingen verwaarlozen. Op grond daarvan kun je pleiten voor minder vervoersautoriteiten. Maar er zijn ook symptomen dat de provincies te ver afstaan van plaatselijke situaties om goed zich te hebben op het stadsvervoer. Dan moet je je eerder afvragen of de bevoegdheden niet al te veel gecentraliseerd zijn. Ik zal dit toelichten aan de hand van een paar voorbeelden, waarbij de lezer mij niet moet kwalijk nemen dat ik mij vooral baseer op mijn eigen lokale situatie.

Tot eind vorig jaar was er een rechtstreekse busverbinding tussen Amsterdam en Leiden. Het was niet de ideale manier om van Leiden in Amsterdam te komen, maar het was wel essentieel voor kinderen die in de Haarlemmermeer woonden en in Leiden of Oegstgeest op school gingen. Die hadden echter het ongeluk dat de lijn de grens tussen Zuid-Holland en de Stadsregio Amsterdam overschreed, zodat zij noch bij de provincie Zuid-Holland noch in Amsterdam erg in tel waren. Pas na lang soebatten is er een geamputeerde verbinding tussen Oegstgeest en de Haarlemmermeer blijven bestaan.

Maar ook bij grote projecten wordt weinig over de grenzen heen gekeken. Zo wordt er voor veel geld een tunnel geboord onder Amsterdam door, waar rails in komt te liggen. Die rails gaat echter alleen gebruikt worden door een metro die binnen de grenzen van Amsterdam blijft. Je had ook een tunnel kunnen boren waar een trein doorheen kan, die bij voorbeeld van Den Haag via Schiphol en Purmerend naar Enkhuizen zou rijden. Daarmee zou je alle plaatsen aan zo’n lijn een directe verbinding geven met de binnenstad van Amsterdam, wat helpt het OV beter te laten concurreren met de auto. Maar dat gebeurt niet. Toch had Amsterdam dan met meer recht kunnen bepleiten dat het Rijk extra meebetaalt nu de kosten zoveel hoger blijken.

Trouwe lezers van dit blad weten dat ik weinig gecharmeerd van de RijnGouweLijn, een project van de provincie Zuid-Holland om railvoertuigen van Katwijk via Leiden en Alphen naar Gouda te laten rijden, gedeeltelijk als stadstram en gedeeltelijk over treinrails. De ratio van dit project is niet dat er zo’n sterke vervoersrelatie is tussen Leiden en Gouda, maar dat het geheel valt binnen het gebied waar de provincie Zuid-Holland vervoersautoriteit is, hoewel de vervoersrelatie tussen Leiden en Gouda heel zwak is.

Intussen is er nauwelijks bestuurlijke aandacht voor verbindingen als Katwijk-Den Haag, Leiden-Utrecht, Leiden-Zoetermeer en Alphen-Schiphol, want die zijn grensoverschrijdend. Vanuit Utrecht wordt Randstadspoor ontwikkeld, maar dat eindigt in Woerden. Zuid-Holland wil onder naam Stedenbaan frequente stoptreinen over de lijn Dordrecht-Haarlem, maar die zouden eindigen in Hillegom.

Aan de casus RijnGouweLijn zie je echter niet alleen dat de huidige bevoegdhedenverdeling leidt tot bestuurlijke bijziendheid, maar ook dat de provincie weer te ver afstaat van de lokale verkeersproblematiek. Ooit was het Leidse gemeentebestuur voor de aanleg van de RGL, maar bij een referendum vorig jaar sprak 69% van de bevolking zich ertegen uit. De provincie wil het project toch doorzetten, en dat betekent dat Statenleden die zelf op de Zuidhollandse eilanden wonen nu ineens een mening moeten hebben over de wenselijkheid van de verkeersmaatregelen die in Leiden nodig zijn, en de provincie zich gedetailleerd met typisch gemeentelijke kwesties moet bezig houden.

Uit het feit dat de huidige vervoersautoriteiten niet altijd voldoende over de schutting kijken, mag je niet afleiden dat dus de schaal van de vervoersautoriteiten moet worden vergroot. Wanneer de provincies ook vervoersautoriteit zouden worden binnen de huidige stadsregio’s, krijgen ze een verantwoordelijkheid voor het stedelijk openbaar vervoer en de samenhang daarvan met het totale gemeentelijk verkeersbeleid die ze niet waar kunnen maken; daar komt alleen maar ellende van. Eerder zou je je af moeten vragen of in andere delen van de Randstad ook niet beter de verantwoordelijkheid voor het stads- en streekvervoer bij de gezamenlijke gemeenten kan worden gelegd.

Het standaardbezwaar daartegen is dat het bestuur dan niet rechtstreeks gekozen is, maar ik zie niet in waarom de legitimatie van gemeentebestuurders die door hun collega’s uit hun midden zijn aangewezen zoveel zwakker is dan die van Statenleden die in de eerste plaats zijn gekozen als kiesman voor de Eerste Kamer.

Een Randstadvervoersautoriteit lijkt mij nog meer problemen op te leveren. Ik kan niet geloven dat Amsterdam en Rotterdam in de praktijk zullen accepteren dat op dat niveau hun stedelijk openbaar vervoer wordt geregeld. Men kan daar tegenin brengen, dat Gent en Antwerpen ook accepteren dat het Vlaamse Gewest als vervoersautoriteit optreedt, maar hier is een andere route gevolgd: daar heeft men ook de slecht lopende lokale vervoersbedrijven ingebracht in het bedrijf De Lijn dat in heel Vlaanderen nu het stads- en streekvervoer verzorgt, terwijl Amsterdam en Rotterdam juist zeer hechten aan hun eigen vervoersbedrijf.. Het Vlaamse Gewest is ook geen doelcorporatie maar een integrale bestuurslaag waarvan velen in Vlaanderen zelfs willen dat het het nationale bestuur wordt.

Een andere bezwaar tegen een vervoersautoriteit voor de Randstad is dat veel vervoer tussen de centra in de Randstad plaats vindt langs rijkswegen of door nationale of internationale treinen. De belangrijkste verbinding tussen de twee grootste centra wordt de HSL, en die zal toch echt niet onder de Randstadvervoersautoriteit gaan vallen. Ook bij instelling van een vervoersautoriteit voor de Randstad zal deze zijn beleid met anderen moeten afstemmen: met het Rijk, met de steden, en met omliggende provincies. Hoeveel aandacht zal een Randstadvervoersautoriteit nog hebben voor scholieren van buiten de Randstad die met de bus naar school gaan?

Veel files treffen we juist aan op weg naar de Randstad. Dat roept de vraag op waar de Randstad ophoudt: hoort de Valleilijn erbij, en de Brabantse stedenring? Een nadeel van de Randstadvervoersautoriteit ten opzichte van de Randstadprovincie, waar ik ook al niets in zie,[iv] is bovendien dat deze niet is ingebed in de structuur van het openbaar bestuur, en volledig afhankelijk zal zijn van rijkssubsidies.

Toch moet er wel iets veranderen. Grote projecten waar het Rijk aan meebetaalt, zouden niet afhankelijk moeten zijn van allerlei lokale initiatieven, maar het Rijk zou het initiatief moeten nemen tot een kaart van het Nederlandse railnet in 2050, die geleidelijk wordt gerealiseerd. Wel zouden op basis van die kaart nu al planologische reserveringen moeten plaats vinden. Tussen het bedenken van de ringspoorlijn in Amsterdam en de realisatie daarvan zijn ook tientallen jaren verstreken. Als tussenstap kan men ook met vrije busbanen werken. Daarbij moet het wel gaan om openbaar vervoersystemen met een eigen baan. Tramrails in de straat is zodanig verknoopt met binnenstedelijk verkeersbeleid, dat hierbij de gemeenten autonoom moeten blijven.

De concessieverlening moet afhankelijk van het bereik van de verbinding bij het Rijk of bij regionale autoriteiten liggen. Die moeten wel samen werken. Zonder dat is geen goede afstemming mogelijk tussen treinen op het hoofdnet en regionale verbindingen, maar komen ook grensoverschrijdende regionale verbindingen in de knel.Grenzen zullen er altijd zijn, het gaat erom dat bestuurders bereid zijn daar overheen te kijken. Anders zou er één Europese vervoersautoriteit moeten komen. Ik kan mij voorstellen dat er ambtenaren in Brussel zijn die daarvan dromen, maar het lijkt mij niet dat zij moeten beslissen of de busbaan door Utrecht wel of niet vertramd wordt.

Gemeente- en provinciebestuurders langs de grenzen met Duitsland en België zijn altijd heel trots op de samenwerking die ze realiseren. Randstadrail is een voorbeeld van samenwerking tussen stadsregio’s die daarbij de provincie niet nodig hadden. Wel een paar goede technici, maar dat is een ander verhaal. Bestuurders moeten zich vooral realiseren dat het provinciaal of regionaal belang het belang is van de inwoners, en niet van hun eigen institutie. En inwoners hebben nu eenmaal vaak belang bij OV-verbindingen buiten de provincie of de regio.

Maar hopen op een mentaliteitsverandering alleen is niet genoeg. Omdat bij grensoverschrijdende verbindingen de provincie of de stadsregio niet meer het juiste bestuursniveau is, zou de minister van V&W zich hiervoor verantwoordelijk moeten voelen. In gevallen waarin besloten wordt een grensoverschrijdende verbinding op te heffen of uit te kleden, zouden belanghebbenden daarom in beroep moeten kunnen gaan bij de minister.

In B&G mei/juni 2008