Zoek op trefwoord :
Niet de gemeente is de eerste overheid, maar het rijk
Verschenen in 'B&G' - 26-08-2007

Jozias van Aartsen, dat was toch de fractievoorzitter van de VVD tijdens het tweede kabinet Balkenende? Die man die van zijn partij geen ‘politiek leider’ mocht worden genoemd maar wel ‘politiek aanvoerder’? En die fractie was toch voor de afschaffing van de OZB? Laat er nu een commissie onder voorzitterschap van diezelfde Van Aartsen een rapport hebben uitgebracht met de aanbeveling dat liefst 30 à 40% van de gemeentelijke inkomsten uit eigen belastingen zou moeten bestaan![i] Nu was dat ook geen commissie van de VVD, maar van de VNG. Die probeert natuurlijk gemeenten zo sterk mogelijk te maken. En Van Aartsen is een ervaren bestuurder, die weet hoe de hazen lopen en uit welke hoek de wind waait. En niet te vergeten: aan welke kant zijn boterham gesmeerd is.
Hadden we ook niet Wim Kok, die als vakbondsleider ‘pikken van de zieken’ niet pikte, maar als minister van Financiën de WAO wilde afschaffen? Of die burgemeester van Rosmalen, wiens naam ik even vergeten ben, die zich verzette tegen annexatie door Den Bosch, maar toen hij daarna burgemeester van Den Bosch geworden was diezelfde annexatieplannen hartelijk toejuichte? En iedereen zich maar afvragen waar het cynisme bij de kiezers toch vandaan komt.
Het doet ook genoegen onder de leden van de commissie-Van Aartsen de huidige burgemeester van Den Bosch te ontwaren. Die was vroeger directeur van het Interprovinciaal Overleg, in welke functie hij streed voor versterking van de provincies. Nu steunt hij een rapport waarin de provincies worden opgeroepen zich te beperken tot hun kerntaken en hun belastinggebied over te dragen aan de gemeenten. Een mens is nooit te oud om te leren.
Commissie Bovens
De commissie die door Van Aartsen werd geleid heette officieel de VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet. Die was ingesteld door de VNG om de voorstellen die eerder door de commissie Bovens in het rapport Wil tot verschil [ii] zijn gedaan verder uit te werken, om zo te komen tot meer autonomie van en differentiatie tussen gemeenten. Concrete belemmeringen hierbij in Gemeentewet en Grondwet moesten worden geïnventariseerd, en zonodig zouden er voorstellen worden gedaan tot wijziging van Gemeentewet en Grondwet.
De commissie heeft zich echter niet slaafs aan de ideeën van de commissie Bovens geconformeerd. Anders dan deze commissie, adviseren Van Aartsen c.s. om niet tot differentiatie in werkwijze en bestuurlijke inrichting over te gaan, bij voorbeeld door elke gemeente zelf te laten beslissen over het aantal raadsleden en de benoemingswijze van de burgemeester. Terecht constateert men dat een discussie daarover alleen maar afleidt van de noodzakelijke discussie over de taken die de gemeente vervuld, en dat de uitkomst alleen maar onduidelijkheid creëert, met het risico dat het Rijk gemeenten ook verschillend gaat behandelen (p. 23).
Van Aartsen c.s. hebben het dus niet als hun taak gezien om alleen de voorstellen van de commissie Bovens verder uit te werken; zij presenteren zelf een visie op de plaats van de gemeente, die dan ook volledig voor hun rekening komt. Daarbij hekelen zij terecht de detailbemoeienis van Rijk en provincie. Zij bepleiten meer gemeentelijke autonomie, en willen dat ook vastleggen in Grondwet en Gemeentewet, maar verliezen daarbij de realiteit uit het oog. Ze zijn ook niet consequent in hun visie op het gemeentelijke takenpakket. Aan hun pleidooi voor meer autonomie van de gemeenten koppelen zij een pleidooi voor schaalvergroting, waarmee zij hun eigen argumentatie voor meer gemeentelijke autonomie weer onderuit halen.
Kanteling van de staat
Terecht hekelt de commissie de neiging bij rijk en provincie om taken over te nemen die veel beter kunnen worden uitgevoerd door de gemeenten. Genoemd worden het armoede- en veiligheidsbeleid van sommige provincies, en de wijkaanpak van het huidige kabinet (p. 8). Men had ook de detaillistische regelgeving rond de OZB kunnen noemen, maar dat was waarschijnlijk te pijnlijk.
Opmerkelijk is dat de Europese Unie in dit verband niet genoemd wordt. Toch bemoeit die zich met de veiligheid van kinderspeelplaatsen, de arbeidstijden bij de brandweer, de aanbesteding van overheidsopdrachten en de toelaatbaarheid van bouwlokaties vanwege de concentratie fijn stof. De specifieke uitkeringen waarmee Europa tracht de volksgunst te kopen, zijn berucht vanwege de bureaucratische verantwoordingsprocedures. Steeds vaker vragen gemeentebestuurders zich af: ‘Mag het van Europa?’ Nog sterker dan voor het Rijk geldt voor Brussel dat men veel te ver van de problematiek afstaat om zinvol prioriteiten op lokaal niveau te kunnen stellen. Maar Van Aartsen c.s. gaan daaraan voorbij, want vergaderend Nederland wil graag dat de bevolking de Europese gedachte trouw blijft.
In plaats daarvan bepleit de commissie een ‘kanteling van de staat’. Dat klinkt mij als burger zeer verontrustend in de oren. Ze zullen alles dan toch wel eerst goed vastzetten? Ik herinner me nog dat bij de Partij van de Arbeid ineens de panelen gingen schuiven, en dat is die partij nooit te boven gekomen. Het gevolg van die kanteling zou moeten zijn dat de gemeente de ‘eerste overheid’ wordt. Die eerste overheid zou de autonome ruimte en beleidsvrijheid moeten hebben om zijn opgave zonder bemoeienis van medeoverheden te realiseren.
Conform het subsidiariteitsbeginsel, om onduidelijke redenen in dit rapport aangeduid als het lokaliteitsbeginsel, zou in de Grondwet moeten worden vastgelegd dat voorstellen om iets tot rijks- of provinciaal beleid te maken, slechts worden gedaan wanneer de doelstellingen niet voldoende door de gemeenten kunnen worden gerealiseerd (p. 32). Daarop vooruitlopend zouden vergelijkbare teksten alvast in de Gemeentewet kunnen worden opgenomen.
Een manier om te proberen de autonomie van de gemeenten beter juridisch te verankeren, is in de wet allerlei verantwoordelijkheden op te nemen voor ‘Onze Minister(s)’, zoals zorgen dat het aantal specifieke uitkeringen en de duur daarvan beperkt blijft (p. 37). Zulke wettelijke opdrachten worden nu ook al gegeven. De ene minister krijgt zo een waakhondrol tegenover de andere, die zich slecht laat verenigen met de eenheid van de Kroon. Het hele kabinet dient zich verantwoordelijk te beschouwen voor de autonomie van de gemeenten, en niet alleen de ministers van Financiën en BZK, zoals ook het hele kabinet zich verantwoordelijk dient te voelen voor het begrotingssaldo.
De vraag is ook of nieuwe wettelijke bepalingen helpen. Gemeenten kunnen zich nu al beroepen op allerlei teksten in de Grondwet, in de Gemeentewet, in de Financiële-verhoudingswet en in het Europees Handvest inzake Lokale Autonomie. De praktijk is dat er altijd wel een ambtenaar op BZK is die zich de beperkingen realiseert die het Rijk zichzelf heeft opgelegd, maar dat politici daar als puntje bij paaltje komt niet van willen weten. Van Aartsen weet dat als geen ander.
Dat wordt anders wanneer de rechter de bevoegdheid krijgt om wetten aan de Grondwet te toetsen. De commissie wil dat ook graag. Maar daarmee zadelt men de rechter met een onmogelijke taak op. Stel dat we nog geen AOW hadden, en de gemeenten zouden claimen dat zij in staat zijn voor een ouderdomsregeling te zorgen. Technisch is dat zo; veel meer dan toegang tot het bevolkingsregister heb je niet nodig. Moet dan de rechter bepalen dat het rijk niet bevoegd is landelijk de hoogte van de AOW vast te stellen, maar dat elke gemeente dat zelf bepaalt? Mij lijkt dat ongewenst, omdat ik elke 65-jarige in Nederland graag dezelfde rechten gun. Ik neem aan dat Van Aartsen c.s. dat ook vinden. Maar dat is wel een zuiver politiek oordeel waar de rechter buiten moet blijven.
Eerste overheid
Van Aartsen c.s. willen de gemeenten tot ‘eerste overheid’ maken, omdat de mensen als tegenhanger van de mondialisering behoefte hebben aan kleinschalige verbanden die hun identiteit verschaffen. Gemeenten moeten volgens Van Aartsen ook de gevolgen van wereldwijde ontwikkelingen opvangen, waarbij overigens verkeerde voorbeelden worden gegeven (p. 8). Het is niet de gemeente tot wie een als gevolg van de mondialisering ontslagen werknemer zich moet wenden, maar het UWV. En de gemeente heeft zeker te maken met het creëren van overloopgebieden om de gevolgen van de klimaatverandering op te vangen, maar de beslissingen daarover moeten toch echt door Rijk of provincie worden genomen, anders gaan gemeenten door met het benutten van ongeschikte bouwlocaties.
Gemeenten zouden de eerste overheid moeten zijn, omdat zij het dichtste staan bij hun burgers. Tot op zekere hoogte is dat waar. Door de kleinere schaal kennen gemeentebestuurders een groter deel van de inwoners persoonlijk dan de meeste andere bestuursorganen. Maar leden van deelraden en dorpsraden staan in die zin nog dichter bij de burger, wat in sommige plaatsen de gemeente tot tweede overheid zou maken. En daarna zouden het waterschap en de provincie komen, en dan pas het Rijk.
Zo werkt het natuurlijk niet. Gemeentebestuurders kennen misschien hun inwoners beter dan ministers of Kamerleden, het omgekeerde is zeker niet waar. Door de dominantie van de landelijke media kennen mensen meer landelijke politici dan gemeentebestuurders. De opkomst bij landelijke verkiezingen is ook veel hoger dan bij raadsverkiezingen. In die zin is het Rijk de eerste overheid, komt daarna de gemeente, dan de provincie, dan de Europese Unie, en ten slotte het waterschap. Niet voor niets wordt de verdeling van de bevoegdheden tussen bestuurslagen op rijksniveau bepaald.
Omdat het Rijk de eerste overheid is, hechten burgers ook sterk aan gelijke rechten voor alle Nederlanders, en veel minder aan gelijke rechten binnen Europa. De meeste mensen begrijpen niet dat er per gemeente verschillende regelingen gelden voor de eigen bijdrage bij de Wvg en de WMO. Wie echt dicht bij de burger staat realiseert zich dat. Wanneer het gaat om de dekking van de kosten van algemene voorzieningen is het draagvlak voor verschillende tarieven wat groter, maar er is er ook veel onbegrip.
Natuurlijk is het zo dat men bij gemeenteraadsverkiezingen de partijen ter plaatse kan afrekenen op te hoge belastingtarieven. Maar bij raadsverkiezingen stemmen veel mensen ook op basis van de landelijke ontwikkelingen. Juist Van Aartsen zou zich dat moeten realiseren, die is immers afgetreden als fractievoorzitter in de Tweede Kamer omdat zijn partij te weinig stemmen kreeg bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen. Toch werd aan dat stemmenverlies sterk bijgedragen door de gemeente Wassenaar, waar de VVD zijn halve aanhang verloor vanwege de hoge OZB in die gemeente waar de Wassenaarse VVD voor gekozen had.
Eigen belastinggebied
De aanbeveling om het eigen belastinggebied drastisch uit te breiden is niet alleen opmerkelijk vanwege het politiek verleden van de voorzitter van de commissie, hij lijkt ook niet zo erg doordacht. ‘Gemeenten willen en moeten veel, maar kunnen niet’, schrijft de commissie op p. 9. Meer mogelijkheden om belasting te heffen kunnen daarbij helpen. Wanneer dat ertoe leidt dat de collectieve lastendruk in Nederland een puntje oploopt, lijkt mij dat geen bezwaar. Maar vindt Van Aartsen dat ook? Of verwacht hij dan toch een ingreep van de regering?
De commissie negeert ook, dat de gemeenten financieel steeds meer afhankelijk zijn geworden van het Rijk, omdat het Rijk ongelijkheden wilde wegnemen. Specifieke uitkeringen zijn niet ontstaan als tijdelijke impuls om beleid op te starten, zoals de commissie lijkt te denken (p. 19), maar om gemeenten te helpen de kosten van het verplegen van arme krankzinnigen en van het lager onderwijs te dragen.[iii] Specifieke uitkeringen om gemeenten te helpen verplichtingen na te komen die ze toch al hebben, grijpen ook veel minder in in de gemeentelijke autonomie dan al die tijdelijke beleidsimpulsen waarmee gemeenten moreel gechanteerd worden om geld te uitgeven aan iets waar ze zelf geen prioriteit aan geven.
Naast de specifieke uitkeringen is er de algemene uitkering gekomen, waarbij men er steeds beter in geslaagd is ongelijkheden tussen gemeenten te compenseren, ook wat betreft de potentiële belastingopbrengst. Naarmate de eigen heffingen een grotere rol spelen, wordt dat laatste lastiger. Bij een wezenlijke verhoging van het eigen belastinggebied van de gemeenten zul je moeten aangeven over wat voor belasting je het hebt, en hoe je ongelijkheden in het belastinggebied wilt compenseren. Die compensatie wordt ook lastiger naarmate gemeenten meer belasting innen.
Het zou ook kunnen zijn dat de commissie die compensatie helemaal niet meer wil, en daarmee het z.g. derde aspiratieniveau in de financiële verhouding wil loslaten.[iv] Differentiatie gaat dan betekenen dat gemeenten met rijke inwoners zich meer kunnen permitteren dan gemeenten met arme inwoners. Dat moet je er wel bijzeggen.
De commissie wil graag de gemeenten opcenten op de motorrijtuigenbelasting laten heffen in plaats van de provincies. Dat is een creatief idee, al levert het niet meer dan een paar procent van de gemeentelijke uitgaven op. De opbrengst zou op dezelfde manier verevend kunnen worden als nu bij de provincies gebeurt. Jammer is wel dat het er dik inzit dat met de invoering van rekeningrijden de motorrijtuigenbelasting wordt afgeschaft, en daar dus ook geen opcenten meer op geheven kunnen worden.
Nu denk ik dat gemeenten om autonoom te zijn ook helemaal niet zo’n geweldig groot eigen belastinggebied nodig hebben. Essentieel is de mogelijkheid van fine tuning op de inkomsten: men moet de keuzemogelijkheid ter willen van extra uitgaven de gemeentelijke belasting te kunnen verhogen, en dat kan ook bij een beperkt belastinggebied.
Taakdifferentiatie
Af en toe krijg je de indruk dat de commissie zijn eigen nieuw verworven inzichten nog niet geïnternaliseerd heeft. De commissie wil dat in de Gemeentewet wordt opgenomen dat een gemeente zich wat betreft taken en bevoegdheden kan onderscheiden van andere gemeenten (p. 34). De bedoeling is dat niet alleen de wetgever onderscheid kan maken tussen gemeenten, maar dat de gemeenten dat zelf ook mogen. Mij lijkt dat overbodig: daar waar geen taken zijn voorgeschreven trekken gemeenten al hun eigen plan. De ene gemeente heeft een zwembad, de andere een schouwburg.
Maar wanneer gemeenten meer vrijheid krijgen om hun eigen taken vast te stellen, en daar ook zelf belasting voor moeten heffen, is het toch vreemd dat de commissie op p. 33 voorstelt tegelijkertijd in de Gemeentewet op te nemen dat wordt gewaarborgd dat gemeenten over voldoende financiële middelen beschikken voor de uitoefening van hun taken. Hoe kan het rijk dat garanderen wanneer de gemeenten zelf hun taken vaststellen?
Nog eigenaardiger is het dat op p. 25 ervoor gepleit wordt dat het Rijk vaker ingrijpt bij taakverwaarlozing door gemeenten. Die taken stellen ze toch zelf vast? En de gemeenteraad en in het verlengde daarvan de kiezer zou toch bij taakverwaarlozing moeten ingrijpen, net als bij te hoge belastingen? De gemeenteraad is toch de opdrachtgever van het college, en niet het rijk? Gelukkig wordt op p. 27 het rijk weer opgeroepen te accepteren dat er grote verschillen ontstaan in de manier waarop gemeenten hun gedecentraliseerde taken oppakken.
Schaalvergroting
Die ondoordachte oproep aan het rijk om te interveniëren heeft te maken met de noodzaak die de commissie ziet tot schaalvergroting van gemeenten. De commissie verwacht dat zonder schaalvergroting gemeenten niet in staat zijn de nieuwe taken uit te voeren die op hun afkomen wanneer het subsidiariteitsbeginsel rigoureus wordt toegepast. Ingrijpen bij taakverwaarlozing is dan een van de middelen om gemeenten tot samenvoeging te dwingen.
Het merkwaardige is dat hiermee de commissie zijn eigen uitgangspunt onderuit haalt. Burgers ‘willen deel uitmaken van kleinschalige verbanden die hen identiteit verschaffen’(p. 6). Door bevoegdheden bij de gemeenten te leggen ‘krijgt de overheid weer een gezicht voor mensen. Gemeenten verschaffen identiteit; het gemeentebestuur van Middelburg is voor de inwoners van Middelburg immers de dragers van een gezamenlijk gevoelde identiteit.’
Dat laatste is ongetwijfeld waar, maar dat komt omdat in het geval van Middelburg de woonplaats samenvalt met de gemeente. En dan nog is de opkomst bij raadsverkiezingen lager dan bij Kamerverkiezingen. Voor de inwoners van Rosmalen is het gemeentebestuur echter helemaal geen drager van een gezamenlijke identiteit. Dat zit 7km verderop in Den Bosch, en men beleeft zijn eigen identiteit daar hooguit door bij de raadsverkiezingen op Rosmalens Belang te stemmen.
Er komen steeds meer woonplaatsen die niet met een gemeente samenvallen. Steeds meer mensen wonen in gemeenten die niet op de kaart, niet in het telefoonboek en niet op wegwijzers zijn terug te vinden. Ik vraag mij wel eens af hoeveel mensen intussen niet eens meer de naam van hun eigen gemeente kennen. Volgens Van Aartsen c.s. is dat niet erg: ‘Gemeenschappen laten zich niet leiden door de bestuurlijke schaal’ (p. 24). Maar dat betekent dan wel dat je accepteert dat iemands identiteit niet langer medebepaald wordt door de gemeente waar iemand woont. En daarmee ondergraaf je de basis van je eigen betoog. Het wordt dan zoiets als ‘om de gemeenten te redden hebben we ze moeten vernietigen’.
De redenering is dat gemeenten wanneer ze meer taken krijgen een groter uitvoeringsapparaat nodig hebben. Nu krijgen ze dat vanzelf, want meer taken betekent ook meer geld. En daarmee ontstaat ook in kleine gemeenten een groter draagvlak voor een hoogwaardige top van de organisatie. Mijn indruk is ook niet dat kleine gemeenten tot nu toe hun autonome taken niet aankunnen. Ze zoeken juist samenwerking voor die taken waarbij ze uitvoerder van rijksbeleid zijn, zoals de sociale dienst, en de WMO. Dat komt in belangrijke mate door de vele uitvoeringsvoorschriften.Die vragen een gedetailleerde kennis die binnen een kleine dienst niet valt op te brengen, zoals de kunst van het Europees aanbesteden.
Grootschaligheid heeft ook uitgesproken nadelen. Het leidt tot meer verkokering. De betrokkenheid van de burgers neemt af, wat onder meer tot uitdrukking komt in de opkomstcijfers bij raadsverkiezingen. Voorzover de bestuurskracht al toeneemt, geldt hetzelfde voor de bestuurslast. Grote gemeenten zijn ook helemaal niet in staat hun burgers beter te bedienen. Wanneer rijk of provincie werkelijk zouden ingrijpen bij taakverwaarlozing, zou daar misschien bij grote gemeenten wel vaker aanleiding voor zijn dan bij kleine, al zal de provincie het niet zo snel durven. Soms blijkt grootschaligheid ook gewoon duurder: bij het referendum over de Europese grondwet hebben de vier grote steden een hogere vergoeding per inwoner gekregen dan de overige gemeenten, omdat zoiets in grote steden nu eenmaal meer kost, door de ingewikkelder ambtelijke structuur.
Veel samenvoegingsgemeenten hebben tientallen jaren later nog met onvrede te maken. In Zaanstad is het nog steeds een bestuurlijke puinhoop. De problemen in Delfzijl gaan gedeeltelijk terug op verschillende bestuursculturen van voor de fusie van 1990. Samenvoeging van gemeenten moet gebaseerd zijn op de noodzaak van eenheid van bestuur, zoals in de agglomeraties rond de grote steden, en niet op de eisen die de uitvoering van rijkscirculaires stelt. Dan verworden gemeenten tot bloedeloze administratieve constructies.
De commissie vindt dat elke gemeente alle taken zelfstandig moet aankunnen, en dat het uitbesteden van taken bij een grotere gemeente of het aangaan van gemeenschappelijke regelingen onmogelijk moet worden gemaakt. Dat zou betekenen dat gemeenten de schaal zouden moeten krijgen van de regionale brandweer en de GG&GD. Het voordeel is dat elke burgemeester dan ook korpsbeheerder kan worden.
Er valt voor zo’n model ook nog best iets te zeggen. Maar schaf dan de provincies af en stel per gemeente 25 deelgemeenten in. Je krijgt dan de gemeente Friesland met de deelgemeenten Leeuwarden en Harlingen, en de gemeente Amsterdam met deelgemeenten Zaandam en Wormerveer. Niet de gemeenten, maar de deelgemeenten worden dan identiteitsbepalend. Maar zoveel kanteling van het bestuur wil de commissie nu ook weer niet. Opheffing van de provincies staat ook niet bij de voorgestelde grondwetswijzigingen. Ook dit maakt het rapport tot een slag in de lucht.

In B&G juli/augustus 2007

[i] VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet, De eerste overheid, Den Haag juni 2007, p. 19. www.vng.nl/Documenten/Extranet/Gemeenterecht/Rapport%20Van%20Aartsen.pdf
[ii] Commissie Toekomst Lokaal bestuur: Wil tot verschil – Gemeenten in 2015. Den Haag 2006: VNG.
[iii] W.M.C. van Zaalen, Financiële verhoudingen in Nederland, p 13. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelateies.
[iv] P. Bordewijk, ‘Het derde aspiratieniveau, of het vierde?’ in P. de Bruin e.a. (red.), Jubileumbundel Belastingblad 25 jaar, pp. 18-22. Deventer 2007: Kluwer. www.paulbordewijk.nl/artikelen/330.