Zoek op trefwoord :
Het grotestedenbeleid (1)
Verschenen: 31-07-2007

In: Jaarboek Overheidsfinanciën 2007, hoofdstuk 9.


9.1 Inleiding
Al sinds de jaren zeventig hebben problemen van de grote steden de aandacht van opeenvolgende kabinetten. Achtereenvolgens werd beleid gevoerd onder de term stadsvernieuwing, PCG-beleid (probleemcumulatiegebieden), sociale vernieuwing en grotestedenbeleid (GSB). De invalshoek van de beleidsmakers is in de loop van de tijd echter aanzienlijk verschoven. Het beleid van gisteren wordt tegenwoordig gezien als bron van de problemen van vandaag en morgen.
Ook de organisatie van het beleid veranderde in de loop van de tijd. Voor de periode 2005-2009 zijn convenanten afgesloten tussen het rijk en 31 stedelijke gemeenten. In de discussies over de vormgeving van het grotestedenbeleid hierna heeft de evaluatie van de voorafgaande periode (1999–2004) een belangrijke rol gespeeld. Bij de laatste kabinetsformatie is ervoor gekozen de focus te verplaatsen van steden als geheel naar bepaalde wijken.
9.2 Stadsvernieuwing
Het in de jaren zeventig gevoerde beleid kan worden samengevat met de term stadsvernieuwing. Daarbij ging het om het opknappen of vervangen van woningen die niet meer voldeden aan de eisen van de tijd, bij voorbeeld omdat daarin geen centrale verwarming of douche aanwezig was. Maar ook investeringen in de infrastructuur en sociaal-culturele voorzieningen hadden de aandacht.
Bij de stadsvernieuwing stonden de belangen van de zittende bewoners van de oude wijken centraal: het ging erom hun betere woningen en een beter leefmilieu te bieden zonder ze te dwingen als 'saneringsnomaden' te verhuizen naar een andere buurt, waar de huizen nog vijf jaar langer mee konden. Dat was de praktijk van het krotopruimings- en saneringsbeleid dat tot dan toe in zwang was, al vanaf de jaren dertig. In die tijd werd de vrijkomende ruimte vaak niet voor het neerzetten van nieuwe woningen gebruikt, maar voor de ontwikkeling van centrumfuncties.
'Bouwen voor de buurt' werd de leuze in de jaren zeventig. In plaats van sloop en nieuwbouw werd vaak gekozen voor renovatie, waarbij wisselwoningen werden neergezet om bewoners in staat te stellen daarna terug te keren naar hun eigen opgeknapte woning. Uitgebreide inspraakprocedures vonden plaats om de plannen zoveel mogelijk af te stemmen op de wensen van de bewoners. Op vrijkomende bedrijfsterreinen werd nieuwbouw gepleegd, meestal in de sociale sector, in de voor die tijd kenmerkende stadsvernieuwingsstijl: geen flats maar laagbouw, vaak met een puntdak, en geen open bouwblokken maar gesloten straatwanden. Daarmee werd afscheid genomen van het tot dan toe vooral bij links populaire gedachtegoed van het Bauhaus; het was de herontdekking van wat de Duitsers Urbanität noemen.
De stadsvernieuwing betekende ook in andere opzichten een breuk met het 'ingenieurssocialisme' van voor die tijd. Plannen om de stad met grote doorbraken open te leggen voor het verkeer gingen niet door, zoals in Amsterdam het voorstel van politiecommissaris Kaasjager om de grachten te dempen. Tevens werd toen afgezien van de aanleg van nieuwe metrolijnen. Het beleid was niet conservatief in sociaal-economische zin, maar wel conserverend, waarmee het ook aansloot bij het opkomend milieubesef.
Het stadsvernieuwingsbeleid was aanvankelijk zeer centralistisch georganiseerd. Staatssecretaris Schaefer voerde de interim-saldoregeling (ISR) in, waarbij het Rijk het financiële tekort op een stadsvernieuwingsplan voor zijn rekening nam. Dit bracht mee dat zo'n plan van tevoren op het ministerie van VRO getoetst werd. Daarbij gebeurde het soms dat onderdelen werden geschrapt, maar het gemeentebestuur kon dan tegenover de bewoners zijn handen wassen in onschuld.
Het aantal steden dat in aanmerking kwam voor de ISR nam in de loop van de tijd toe. Eerst waren dat alleen de grote vier plus Leiden, toen volgden andere steden, en in de jaren tachtig kwamen daar kleinere kernen bij, getuige de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing. Steden en dorpen die daarvoor in aanmerking kwamen kregen nu een brede doeluitkering, waarbinnen zij zelf prioriteiten konden stellen. Het totaal beschikbare bedrag nam af, terwijl het over meer gemeenten verdeeld werd. Decentralisatie is onder dergelijke omstandigheden voor ministers een aantrekkelijke optie, maar wethouders klagen dat zij met de Zwarte Piet blijven zitten omdat zij niet langer voor Sinterklaas kunnen spelen. Ook het beleid inzake de verzorgingshuizen voor bejaarden en de restauratie van monumentale gebouwen werd in die periode gedecentraliseerd, om een scherpere prioriteitstelling te bevorderen.[1]
Om de resterende grondkosten en de kosten van renovatie of nieuwbouw te dekken, werd naast de ISR een kerstboom van subsidieregelingen opgetuigd. Die moesten de nieuwe of gerenoveerde woningen betaalbaar maken voor de in het algemeen financieel weinig draagkrachtige bewoners die in de slechte wijken waren achtergebleven. Eerst werd gekeken welk deel van de lening uiteindelijk kon worden terugbetaald uit de huur volgens het systeem van de dynamische kostprijsberekening (DKP). Bij de DKP-methode – een variant van de klimhypotheek die rekening houdt met de veronderstelde toekomstige inkomensgroei van iemand die een hypothecaire lening aangaat – werd rekening gehouden met een jaarlijkse huurverhoging, en werd de netto contante waarde van het aldus oplopende exploitatieresultaat als dekking voor de (ver)bouwkosten opgevoerd. Daarbovenop ontving de exploitant een jaarlijkse bijdrage van het ministerie waarvan de omvang zodanig was vastgesteld dat de lening op termijn volledig kon worden terugbetaald. Achteraf zou blijken dat zodoende bij een afnemende inflatie te veel lasten naar de toekomst werden geschoven.
Desondanks waren de huren voor veel bewoners nog veel te hoog. Om hen toch in staat te stellen in hun oude huis of in hun oude buurt te blijven wonen, kwamen zij in aanmerking voor individuele huursubsidie. Wanneer het netto-bedrag dat de huurder zelf moest betalen, ondanks de huursubsidie nog te veel afweek van de oude huur, kon tijdelijk een huurgewenningbijdrage worden verstrekt. En dan kwam wie vanwege de stadsvernieuwing tijdelijk of definitief moest verhuizen, ook nog in aanmerking voor een bijdrage in de verhuis- en inrichtingskosten.
De stadsvernieuwing leidde tot een wezenlijke verbetering van de woonkwaliteit en vaak ook van de woonomgeving, maar leidde vooral op termijn tot aanzienlijk hogere huren. Daarmee werd het voor marginale figuren lastiger om onderdak te vinden. Soms wordt de stadsvernieuwing dan ook als een van de oorzaken genoemd dat Nederland te maken kreeg met een verschijnsel dat we voor die tijd alleen kenden van toeristische reisjes naar Parijs en van de TV-serie Swiebertje: dakloze zwervers.
9.3 Verschuivend perspectief
Intussen begon het perspectief op de problemen van de grote steden te verschuiven. In de jaren tachtig werd duidelijk dat er niet alleen sprake was van slechte woonomstandigheden, maar ook van sociale problemen. De werkloosheid sloeg vooral toe in de grote steden, als gevolg van het gebrekkige opleidingsniveau van de traditionele arbeidersbevolking. Daarbovenop kwam een instroom van allochtonen, gedeeltelijk naar Nederland gehaald juist om laag geschoold werk te verrichten, maar kansloos op de arbeidsmarkt nadat de deïndustrialisatie had toegeslagen. Een actief remigratiebeleid was in die tijd onbespreekbaar, omdat het als racistisch werd beschouwd. De voormalige gastarbeiders moesten vooral hun eigen taal en cultuur behouden en hun kinderen kregen daar ook les in.
Sociale problemen beperkten zich niet tot de traditionele stadsvernieuwingswijken, maar deden zich ook voor in de na-oorlogse hoogbouwwijken, die bij architecten hoog aangeschreven stonden, maar slecht tegemoet kwamen aan de woonwensen van de meeste mensen, zeker wanneer ze kinderen hadden. Wie het zich kon permitteren verhuisde naar een eengezinswoning.
Dat type woningen was echter schaars in de stad, zodat velen in andere gemeenten terecht kwamen. Dat konden randgemeenten van de grote stad zijn, maar ook satellietsteden zoals Hoorn en Hellevoetsluis. Welgestelde stedelingen trokken naar traditionele forensengemeenten als die in 't Gooi. In veel plattelandsgemeenten ontstond een tegenstelling tussen allochtonen en autochtonen, waarbij de term allochtoon gebruikt werd voor de vaak hoog opgeleide nieuwkomers die elke dag de auto pakten om naar hun werk in de stad te gaan.
De vrijgekomen woningen werden vaak gehuurd door buitenlanders, die in de stad als allochtoon werden aangeduid. In sommige gevallen betrokken die ook nieuw opgeleverde flatwoningen waar de autochtone bevolking onvoldoende belangstelling voor toonde, zoals in de Bijlmermeer.[2] Het waren vaak mensen met andere gebruiken, die onderling hun eigen taal bleven spreken. Sommigen van hen keerden zich om culturele of religieuze redenen af van de Nederlandse samenleving, waarin vrouwen zich steeds uitdagender kleedden en seks buiten het huwelijk en homoseksualiteit steeds meer geaccepteerd werden.
Aanvankelijk was het not done om hierover te spreken, maar in de loop van de tijd kwamen er steeds meer opinion leaders die de masculiene cultuur onder moslims hekelden. Zo ontstond toenemende spanning tussen de autochtone bevolking en een deel van de islamitische nieuwkomers, met soms dramatische gevolgen. Het werd steeds moeilijker om de boel bij elkaar te houden.
Een factor die daar nog bij kwam was de extramuralisering in de psychiatrie. Door de samenloop van het autonomiedenken uit de jaren zeventig en de bezuinigingsgolf uit de jaren tachtig werd steeds meer besloten (ex-)psychiatrische patiënten zelfstandig te laten wonen in plaats van hen te huisvesten in speciale instellingen in een lommerrijke omgeving. Hun bijdrage aan het woonmilieu van hun buren was niet altijd positief, en vaak redden ze het ook niet, met verslaving en dakloosheid als gevolg.
De verkleuring en verloedering van sommige wijken werd zo voor wie daar al langer woonde weer een zelfstandige reden om te verhuizen, en zo ontstond een zelfversterkend proces. Het leidde tot wijken met veel allochtonen, bewoners met een laag opleidingsniveau, hoge werkloosheid, en daardoor ook veel criminaliteit. Er was eveneens sprake van tamelijk omvangrijke schooluitval, al zijn er regio's waar de schooluitval groter is dan in de vier grote steden: West Brabant, Zuidoost Drenthe en West Friesland.[3]
Vanaf de jaren tachtig zijn allerlei beleidsinitiatieven ontplooid om de geschetste problemen aan te pakken. Er werden probleemcumulatiegebieden benoemd, waar extra geld heen ging voor beter onderwijs en uitbreiding van het sociaal-cultureel werk. Onder het kabinet-Lubbers III werd de term sociale vernieuwing ingevoerd, als tegenhanger van de stadsvernieuwing. Hierbij speelde het ministerie van Binnenlandse Zaken een centrale rol. Het was de bedoeling gemeenten beter in staat te stellen de problemen aan te pakken door verschillende geldstromen te bundelen, wat vooral veel gedoe tussen de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de betrokken departementen opleverde, waar de gemeenten niet eens altijd blij mee waren.[4]
In het kader van de sociale vernieuwing bliezen gemeenten het overleg met buurtvertegenwoordigers nieuw leven in, dat onder invloed van de verzakelijking uit de jaren tachtig wat in de versukkeling was geraakt. De herleving van de participatiegedachte was ook een reactie op de zeer lage opkomstcijfers bij de raadsverkiezingen van 1990, waarbij vooral de kiezers in traditionele arbeidersbuurten het lieten afweten. Wanneer echter vanuit de betreffende wijken als eerste wens naar voren werd gebracht de toestroom van buitenlanders in te perken, werd de verbinding snel verbroken.
Veel invloed op het beleid had het rapport van de commissie-Montijn, een externe breingroep van mensen uit het bedrijfsleven, ingesteld door de minister van Binnenlandse Zaken, met als secretaris de projectleider grote-stedenbeleid op het ministerie, ondersteund door ambtenaren van onder meer de vier grote steden. De formatie van zo’n commissie was een patroon dat we later vaker zouden tegenkomen. De commissie-Montijn legde niet eenzijdig de nadruk op de grootstedelijke problemen, maar wees ook op de potenties van de vier grote steden, als brandpun­ten van economi­sche activiteit. Vandaar de titel van het rapport: Grote steden, grote kansen.
De grote steden huisvestten functies van vitaal belang voor de Neder­landse samen­leving, zoals de twee mainports (Schiphol en de Rotterdamse haven) en het regeringscen­trum. Daarnaast was er de culturele functie van de grote ste­den. De wederzijdse bevruchting van gespeciali­seerde, hoogwaardige instellingen op allerlei terrein gaf de grote steden unieke potenties. Maar hun functie was niet onbe­dreigd, onder meer door de fileproblematiek. Ook profiteerde de bevolking van de grote steden zelf onvoldoende van de economische potenties, omdat vraag en aanbod op de stedelijke arbeids­markt onvoldoen­de op elkaar aansloten.
De aanbevelingen van de commissie-Montijn waren drieë­rlei. In de eerste plaats werd geadviseerd extra financiële mid­delen beschikbaar te stellen, in de vorm van bijkomende dotaties aan het Stadsvernieuwingsfonds en een in te stellen Randstad Stimulerings­fonds. In de tweede plaats bepleitte men additio­nele arbeidsplaatsen voor langdurig werklozen. En in de derde plaats drong de commissie aan op de vorming van agglomeratiege­meenten met vormen van binnenge­meentelijke deconcen­tratie of decentrali­satie.
Het advies om agglomeratiegemeenten in te stellen heeft een intense bestuurlijke activiteit opgeleverd, met weinig resultaat. Instelling van dergelijke gemeenten werd niet gewild of haalbaar geacht, vanwege de te verwachten weerstand vanuit de randgemeenten. In plaats daarvan werd via de nota's Bestuur op niveau een proces ingezet om te komen tot een grootstedelijk bestuur dat boven de gemeenten stond, de stedelijke gebiedsautoriteit, later de stadsprovincie.[5] Het proces heeft uiteindelijk niet meer opgeleverd dan de zogeheten Wgr-plusregio's, een door de centrale overheid opgelegde vorm van intergemeentelijke samenwerking die zich vooral concentreert op ruimtelijke ordening en openbaar vervoer. Ook deze bestuurlijke innovatie staat op dit moment weer ter discussie.[6],[7],[8]
9.4 Het grotestedenbeleid als afzonderlijke portefeuille
In de jaren negentig ontstond een toenemend gevoel van urgentie ten aanzien van de problemen in de grote steden. Dat leidde in 1994, bij de vorming van het eerste paarse kabinet, tot de aanstelling van een afzonderlijke staatssecretaris voor het GSB op het departement van Binnenlandse Zaken, in de persoon van Kohnstamm (D66). In 1998 werd zijn partijgenoot Van Boxtel minister zonder portefeuille op ditzelfde departement, dat toen ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ging heten. Hij werd belast met grote steden- en integratiebeleid, waaruit duidelijk bleek hoezeer de grootstedelijke problematiek verweven werd geacht met de problematiek van niet geïntegreerde allochtonen.
Nadien kwam het GSB niet meer tot uitdrukking in de benaming van het werkterrein van een minister of staatssecretaris. Bij de vorming van het kabinet-Balkenende I in 2002 werd de relatie tussen GSB en integratiebeleid verbroken en werd integratiebeleid gecombineerd met vreemdelingenbeleid. Het beleid voor de grote steden werd toen het werkterrein van minister Remkes (VVD) van BZK. Bij de vorming van kabinet Balkenende II in 2003 werd het GSB onderdeel van het werkterrein van de minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties. Dat was eerst De Graaf (D66), in 2005 Pechtold (D66), en in 2006 Nicolai (VVD). In het vierde kabinet Balkende heeft Ella Vogelaar (PvdA) als minister voor Wonen, wijken en integratie het grotestedenbeleid overgenomen.
We zien dus dat vanaf 2002 het GSB bijna elk jaar een nieuwe minister heeft gekregen. Onder de eerste drie kabinetten Balkenende ging het beleidsterrein schuil achter dat van bestuurlijke vernieuwing. Met het beleidsterrein[9] van Ella Vogelaar is de combinatie van grotestedenbeleid en integratie uit het tweede kabinet Kok hersteld. Er is nu een combinatie gemaakt met het volkshuisvestingsbeleid, en de minister wordt ondersteund vanuit het departement van VROM. Dat lijkt op een terugkeer naar het beleidsterrein stadsvernieuwing uit de jaren zeventig en tachtig, met toevoeging van het beleidsterrein integratie.
Het aanwijzen in 1994 van het grotestedenbeleid als afzonderlijk beleidsterrein was overigens niet in alle opzichten gunstig. Binnen het ministerie van Binnenlandse Zaken kwam het daarmee los te staan van het beleid inzake de bestuurlijke en financiële verhouding, dat bij staatssecretaris Van de Vondervoort berustte. Dat heeft vooral een negatief effect gehad op de bestuurlijke organisatie rondom de grote steden. Was het onder het kabinet-Lubbers III duidelijk dat de grote steden om geld te krijgen voor stadsuitbreiding en openbaar vervoer zich via de in oprichting zijnde regionale besturen tot het Rijk dienden te wenden, nu richtte Binnenlandse Zaken zelf een loket op waar de grote steden zaken konden doen, zonder door hun randgemeenten gestoord te worden. Het betekende dat Amsterdam en Rotterdam zonder scrupules de bereikte overeenstemming over de in te stellen stadsprovincies bij referenda ter discussie konden stellen. Daarmee verwelkte deze loot aan de stam van het GSB. [10]
9.5 De gemeentelijke autonomie
De staatssecretaris en later de minister voor het GSB beschikten over weinig eigen begrotingsmiddelen. Zij moesten coördinerend optreden tussen de gemeenten en de vakdepartementen. In dat kader werd bepaald dat de gemeenten nog slechts over voor het GSB relevante geldstromen konden beschikken, zoals het stadsvernieuwingsgeld, wanneer zij bereid waren een convenant te sluiten met het Rijk over de te behalen resultaten.
Onder Van Boxtel kreeg dat de vorm van een Meerjaren Ontwikkelings Programma (MOP) voor de periode 1999–2004 (GSB II). Tabel 9.1 geeft de bedragen die in die periode en in de daarop volgende periode voor het GSB beschikbaar waren, opgesplitst in drie beleidsvelden, de pijlers. We zien dat onder GSB III veel minder geld beschikbaar werd gesteld, met name in de pijler werk en economie.
Het MOP moest worden goedgekeurd door de minister, aan wie de gemeenten ook verantwoording dienden af te leggen op basis van vooraf overeengekomen prestaties. Dat was een zware ingreep in de gemeentelijke autonomie, die haaks stond op het verschaffen van de stadsvernieuwingsgelden in de vorm van een brede doeluitkering waar in de jaren tachtig voor was gekozen.
Vanuit de economische conjunctuur laat die ontwikkeling zich wel verklaren. Decentralisatie is voor ministers vooral aantrekkelijk in perioden dat er bezuinigd moet worden. Gemeenten en provincies kunnen dan zelf nagaan welke bezuiniging het minste pijn doet. Bij die decentralisatie kunnen ministers zich tevens beroepen op de economische theorie, die leert dat beslissingen over collectieve uitgaven het best genomen kunnen worden op een zo laag mogelijk niveau, zodanig de kring van belanghebbenden bij benadering overeenkomt met degenen die stemgerechtigd zijn voor het orgaan dat de beslissing neemt.
In tijden van economische groei laat men dit leerstuk echter los. Bewindslieden hebben dan het gevoel veel beter in staat te zijn te beslissen over nieuwe uitgaven dan gemeenten of provincies. Dit leidde ertoe dat onder de paarse kabinetten het aantal specifieke uitkeringen weer toenam, dat het kabinet zich ging interesseren voor de besteding van het accres van de algemene uitkering uit het gemeentefonds en daar afspraken over wilde maken met de VNG, en ook gedetailleerd richting wilde geven aan de ontwikkeling van de grote steden. [11]
Ministers spelen dan graag wethouder van Nederland, en dat geldt in het bijzonder voor de minister voor het GSB. Maar juist het opdragen van het grotestedenbeleid aan de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing krijgt zo iets heel eigenaardigs. We zagen achtereenvolgende ministers van Bestuurlijke Vernieuwing bezig met allerlei maatregelen om de opkomst bij verkiezingen te verhogen, en de beleidsvrijheid van gemeenten te vergroten, onder het motto Andere Overheid. Tegelijkertijd perkten zij als minister voor het GSB de vrijheid van de gemeenten in. Ook een rechtstreeks gekozen burgemeester zou zo vooral uitvoerder van rijksbeleid zijn geworden.
Nu zou de gedachte kunnen opkomen dat de nood wel zeer hoog gestegen moet zijn voor een gemeentebestuurder met een beetje gevoel van eigenwaarde om zich zo van de rijksoverheid afhankelijk te maken. Gemeentebestuurders klagen al dat ze bij de uitvoering van de Wet Maatschappelijke Ontwikkeling (WMO) aan zoveel beperkingen zijn gebonden, en dan dit? In de praktijk kende het GSB echter een sterk zwaan-kleef-aan effect: steeds meer steden willen bij de club, en om aan die druk tegemoet te komen worden allerlei tussencategorieën gecreëerd.
Het begon natuurlijk met de vier grote steden, in 1995 kwamen de G15 erbij, in 1996 de G6, in 1999 de G5 (aanvankelijk alleen voor specifieke wijken), en onlangs nog Sittard-Geleen. We hebben het nu over de G31, en die bestaan uit de G4 en de G27 (zie tabel 9.2). Je stond in bestuurlijk Nederland als een geweldige loser te boek wanneer het je als burgemeester niet lukte om toegang te krijgen tot deze subsidietrog, in plaats van als winner omdat jouw stad de goede lijstjes aanvoerde en dus het GSB niet nodig had. In Apeldoorn zat men zich jaren te verbijten. Almere draaide zich warm: ze hadden daar toch niet voor niets een ex-vice-premier als burgemeester? Jorritsma's ex-collega Netelenbos, waarnemend burgemeester van de Haarlemmermeer, bepleitte onlangs nog de toelating van haar gemeente tot het GSB.[12]
Geen gemeentebestuur ook dat claimde dat men dankzij het GSB zodanige positieve resultaten had geboekt, dat men het nu ook wel zonder het GSB kon stellen. Geen gemeentebestuur liet zich trots interviewen omdat men 'uit het GSB' was, zodat de stad zich nu verder op eigen kracht kon ontwikkelen, en het gemeentebestuur geen verantwoording meer schuldig was aan ambtenaren op het ministerie van BZK.
9.6 Vergelijking met het artikel-12 beleid
Het GSB riep heel andere reacties op dan het artikel-12 beleid, dat zich ook richt op gemeenten in de problemen, en voor hen een extra bijdrage uit het gemeentefonds mogelijk maakt. Er zijn allerlei redenen die dat kunnen rechtvaardigen. Maar gemeenten moeten daar wel wat voor over hebben: ze leveren een deel van hun autonomie in. Ook worden ze gedwongen tot het opschroeven van de OZB-tarieven tot een hoog niveau, al geldt dat nu gemeenten niet meer vrij zijn in het vaststellen van het OZB-tarief maar aan allerlei limieten zijn gebonden, meer als een beloning voor het gemeentebestuur dan als een straf voor de bevolking.
Leiden is meer dan twintig jaar art.-12 gemeente geweest, en ongeveer de helft van die periode was ik daar wethouder financiën. In die twintig jaar heeft de stad een geweldige positieve impuls ondervonden, waar Leiden nog steeds van profiteert. Toch werd je als bestuurder er regelmatig op aan gesproken: “Leiden, is dat niet een art.-12 gemeente?” Collega’s uitten soms ook de verdenking dat ze door mij bestolen werden. Toen Leiden van de art.-12 status verlost was, werd dat ook zo breed mogelijk uit gedragen, met een boekje en een congres.[13] Ook de gemeente Den Haag gaf een boek uit toen men van de art.-12 status verlost was.[14]
Bij het GSB ging dat anders. Apeldoorn liet zich er niet op voorstaan daar niet afhankelijk van te zijn, want men had ondanks de meer dan 150.000 inwoners naar eigen gevoel toch al een veel te dorps imago. Het GSB hield evenmin een verplichting voor de bevolking in om via een hoog niveau van de plaatselijke belastingen zelf een bijdrage te leveren. Maar de deelnemers aan het GSB stonden wel veel meer autonomie af dan art.-12 gemeenten. Het toezicht op art-12 gemeenten is vooral financieel, dat op de deelnemers aan het GSB integraal.
Maar je hoort onder gemeentebestuurders weinig klachten over het inleveren van die autonomie. Vakwethouders hebben liever dat de gemeente een specifieke uitkering ontvangt die zij kunnen besteden, dan dat zij het geld aan de collegetafel en in de raad moeten bevechten. En de verantwoordingsplicht naar het departement komt ook niet elke gemeentebestuurder ongelegen. Velen hebben liever departementale ambtenaren als principaal dan de gemeenteraad. Die gedragen zich rustiger, reageren minder op incidenten, en zijn daardoor ook consistenter in hun gedrag.
De systematiek van het GSB maakte het ook heel gemakkelijk om over je graf heen te regeren. Begin 2005, één jaar voor de gemeenteraadsverkiezingen, zijn er Meerjarige Ontwikkelings Programma’s vastgesteld die lopen tot en met eind 2009. Twee maanden daarna zijn er nieuwe raadsverkiezingen. Veel van wat in een nieuw collegeprogramma geregeld wordt heeft dus geen betekenis, en het wordt zo heel moeilijk om een machtswisseling als gevolg van de verkiezingsuitslag in nieuw beleid te vertalen. Ambtenaren beschouwen dat overigens vaak als een hele geruststelling.
9.7 Stedelijke herstructurering
Het GSB kent ook politiek omstreden elementen. Dat gold in de tijd van de stadsvernieuwing voor keuzes als bouwen voor de buurt en het afblazen van plannen om de auto ruim baan te geven. Een controversieel element in het huidige grotestedenbeleid is de stedelijke herstructurering. Daarbij wordt geprobeerd de eenzijdige bevolkingssamenstelling van wijken te doorbreken. Die eenzijdigheid zit dan altijd in het grote aantal mensen met een laag inkomen; wijken die eenzijdig zijn samengesteld omdat iedereen een hoog inkomen heeft worden nooit als een probleem ervaren.
Om de bevolkingssamenstelling van de stad evenwichtiger te maken, worden vrijkomende terreinen in of bij de stad gebruikt voor woningen die in trek zijn bij mensen met hogere inkomens en een gezin. Die gaan dan ook hun geld in de stad besteden, en dat geeft weer werkgelegenheid in de dienstensector. Er worden echter ook goedkope huurwoningen afgebroken om voor dergelijke woningen plaats te maken. Daar hebben gemeenten zich vanaf 1999 in hun Maatschappelijk Ontwikkelings Programma ook op vastgelegd. In feite gebeurt daarbij het omgekeerde als in de stadsvernieuwingsperiode. Toen gunde men de bewoners een betere wijk, nu gunt men de wijk betere bewoners. 'Zolang problemen – of ze nu (stede-)bouwkundig of sociaal zijn – samenklonteren in wijken aan de onderkant van de woningmarkt, zal fysieke herstructurering nodig zijn.' [15]
Hier valt echter nog wel het nodige tegenin te brengen. Volgens de voormalige rijksbouwmeester Wytze Patijn bestrijdt men zo niet de armoede, maar de armen zelf. [16] In het Scheveningse Duindorp protesteerde de bevolking tegen de voorgestelde herstructurering onder het motto 'wij wijken niet voor de rijken'. Het herinnerde Tessel Pollmann aan het Amerikaanse 'urban renewal = negro removal'. [17]
Ook al gaat het om onaantrekkelijke wijken, dat wil niet zeggen dat niemand er wil wonen. Er is wat dat betreft een verschil tussen de Randstad en perifere gebieden in ons land waar door terugloop van de bevolking echt leegstand dreigt. Sloop is ook goed te verdedigen wanneer de woningen echt slecht zijn, bij voorbeeld door optrekkend vocht. En bij hoogbouwcomplexen kan het gebrek aan sociale controle en daarmee samenhangende criminaliteit een reden zijn voor sloop.
Maar vaak is de woningkwaliteit de reden niet, en gaat het om woningen die in kwaliteit niet onder doen voor woningen elders die eigendom van de bewoner zijn, en waar sloop gewoon al geen optie is vanwege de marktwaarde van de panden. Dat geldt vooral voor sobere laagbouwwoningen – 'woningen uit de tijd van Drees' – die ambitieuze gemeentebesturen en woningcorporaties willen vervangen door appartementencomplexen met allure.
De bewoners van de af te breken complexen worden meestal redelijk geholpen. Sommigen hebben geld genoeg om zichzelf te helpen; het gemiddelde inkomen in z.g. probleemwijken ligt maar een kwart beneden het landelijke gemiddelde.[18] Anderen worden bij voorrang geholpen aan een huurwoning in een andere wijk, soms in een andere gemeente. Vaak zal degene die dat overkomt het gevoel hebben erop vooruit te gaan, omdat hij dankzij de huurtoeslag een duurder huis kan betrekken zonder dat hem dat veel extra kost.
Maar op een hoger schaalniveau is het de vraag waar de maatschappelijke winst van deze aanpak zit. Die is aanwijsbaar wanneer mensen zich in een andere omgeving anders gaan gedragen. Op zichzelf is het geen vreemde gedachte dat een omgeving waarin bijna iedereen werkloos is, mensen eerder in hun lot doet berusten dan wanneer zij in een omgeving wonen waar iedereen werk heeft. Je kunt je ook voorstellen of dit bij kinderen zo werkt, al zijn de geleerden het daar lang niet over eens.
Een paar lastige kwesties blijven evenwel knagen. Het aantal goedkope huurwoningen in een stad neemt door stedelijke herstructurering af. Vaak wordt gesteld dat dat niet erg is, omdat er veel 'scheefwoners' zijn, bewoners van goedkope huurwoningen die zich best een duurdere woning kunnen veroorloven. Maar vanuit het ideaal van gemengde bewoning zouden de scheefwoners juist gekoesterd moeten worden. Die opvatting treffen we ook aan bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), in een vanwege zijn vele inconsistenties overigens abominabel rapport over de verzorgingsstaat.[19],[20]
Het gevolg van de operatie is dat in de resterende complexen sociale huurwoningen het percentage sociaal zwakke bewoners toeneemt. In die complexen krijgt men het gevoel dat 'de buurt achteruitgaat', en trekken degenen die het zich kunnen permitteren weg. Dat is prettig, want dan kunnen er weer meer mensen uit de herstructureringswijken worden opgevangen. Op complexniveau leidt de stedelijke herstructurering dus niet tot een minder eenzijdige bevolkingsopbouw, eerder het omgekeerde. Op wijkniveau kan dat anders zijn, afhankelijk van de spreiding van de huurwoningen over de stad of over de agglomeratie.
De stedelijke herstructurering in Rotterdam leidt tot een intocht van laag betaalden in Vlaardingen en Capelle aan den IJssel. Maar je moet wel een zeer groot geloof in de heilzame werking van spreiding hebben, wil je daarvan verwachten dat mensen zich anders gaan gedragen. Het ministerie van BZK pleit voor gevarieerde wijken met daarbinnen homogene straten en buurten,[21] maar misschien werkt dat nu juist wel in de hand dat clubjes jongeren uit aangrenzende buurten regelmatig met elkaar op de vuist gaan.
Daar komt dan bij, dat door de sloop van goedkope huurwoningen voor mensen met een laag inkomen die nog niet over een woning beschikken, de mogelijkheden om een huis te huren afnemen. Dat geldt voor starters op de woningmarkt, maar ook voor mannen met een laag inkomen na een echtscheiding. Die zijn dan aangewezen op onderdak bij familie of illegale woonvormen als bootjes of caravans. In stukken over de maatschappelijke opvang onderkennen de opstellers daarvan een tekort aan goedkope huurwoningen als oorzaak van de stagnatie in de uitstroom uit de crisisopvang en van het ontbreken van eigen huisvesting voor kwetsbare groepen jongeren voor wie dat een basisvoorwaarde is voor het verwerven en behouden van een opleiding of werk.[22]
Er is al helemaal geen mogelijkheid voor wie teruggaat in inkomen om dat gedeeltelijk op te vangen door genoegen te nemen met soberder huisvesting, wat bij een goed functionerende woningmarkt mogelijk zou moeten zijn. Dat is zeker van belang nu er in Den Haag een soort consensus heerst dat demotie (in plaats van promotie) binnen het bedrijf heel gewoon moet worden. Nu al neemt in de leeftijdsgroep tussen 55 en 65 jaar de armoede toe,[23] terwijl velen in die leeftijdscategorie nog van aantrekkelijke non-activiteitsarrangementen profiteren. Wanneer neerwaartse arbeidscarrières de norm worden, moeten ook neerwaartse wooncarrières worden aanvaard.
Van degenen die uit de herstructureringswijken komen, zullen er velen een hogere huur gaan betalen, en daarom (meer) huurtoeslag ontvangen. Dat is op zichzelf een goede regeling, maar toch ook weer niet zonder problemen. Het kost de schatkist geld, dat niet wordt toegerekend aan het GSB. De toekomst van de huurtoeslag is elke keer weer onzeker, zodat de ontvangers met een financieel zwaar van Damocles boven hun hoofd zitten. En de huurtoeslag draagt bij aan de armoedeval: wie huurtoeslag ontvangt houdt van een extra verdiende gulden een stuk minder over.
Desondanks werken de meeste woningcorporaties graag mee aan het herstructureringsbeleid. Soms wordt verondersteld dat ze daar financieel beter van worden. Dat is juist niet zo: het gaat meestal om woningen van voor het DKP-stelsel, met lage kapitaallasten in verhouding tot een elk jaar opnieuw stijgende huuropbrengst. Een belangrijk motief is juist omgekeerd: veel woningcorporaties beschikken boekhoudkundig over grote reserves, en willen die besteden binnen hun doelstelling, voor het Rijk de reserves afpakt. Men kiest dan voor kapitaalvernietiging om het Rijk op afstand te houden. Geld op zoek naar een besteding is binnen de collectieve sector altijd een gevaarlijke formule. Woningbeheerders denken ook te vaak vanuit hun eigen prestige in plaats vanuit de portemonnee van hun huurders.
Het herstructureringsbeleid is politiek dus met reden omstreden. Maar door het op te leggen via het grotestedenbeleid kan een gemeenteraad die niet mee wil werken door het college worden klem gezet met het argument dat de gemeente anders buiten het GSB valt. Dat is niet goed voor de lokale democratie.
9.8 Beleidsresultaten
Wat heeft het grotestedenbeleid tot nu toe nu concreet opgeleverd? Om dat na te gaan hebben allerlei evaluaties plaats gevonden. Daarbij draait het om drie vragen:
- hoe gaat het in het algemeen met de grote steden, zijn de gesignaleerde problemen in omvang en intensiteit afgenomen?
- zijn specifieke doelstellingen die afgesproken waren met de verschillende steden gerealiseerd?
- heeft de manier waarop het ministerie van BZK de gemeenten heeft aangestuurd effect gehad?
Volgens verschillende documenten van het ministerie van BZK is het GSB zeker succesvol geweest. Zo lezen we:
De stad is aantrekkelijker geworden voor midden- en hogere inkomensgroepen en voor de creatieve klasse. De werkloosheid is verminderd. En in een aantal achterstandswijken is de kwaliteit van de woningvoorraad en het leefklimaat verbeterd.[24]
Maar dat wil niet zeggen dat het GSB nu kan worden beëindigd:
Veel steden hebben nog steeds te kampen met complexe problematiek en met wijken met hardnekkige problemen op het gebied van leefbaarheid en veiligheid. Bovendien zijn de steden van vandaag niet per se de steden van morgen. Er ontstaat een nieuw type stedelijke problemen.
Je hoort de ambtenaren op BZK een zucht van verlichting slaken. Om de claim dat het GSB succesvol is geweest te rechtvaardigen, moeten zij af en toe de cijfers echter wel een handje helpen. Zo blijkt uit een grafiek in een evaluatie door het ministerie zelf, dat tot 2002 het aantal arbeidsplaatsen in de G4 wat sterker is gestegen dan in de G15 + G6, en daar weer wat sterker dan in Nederland in zijn totaliteit. [25] Maar daarna is de werkgelegenheid in de grote steden ook weer wat sterker gedaald, zodat de totale stijging in de periode 1999–2004 gelijk uitkomt. Toch staat in de begeleidende tekst dat gedurende de tweede GSB-periode het aantal arbeidsplaatsen in de grote steden sterker groeide dan in het land als geheel.
Uit het evaluatieonderzoek door de Stichting Atlas voor gemeenten blijkt dat tot 2002 de stijging van het aantal arbeidsplaatsen in de grote gemeenten die niet deelnamen aan het GSB zelfs groter was dan in de GSB-steden, terwijl daarna de daling in alle bedoelde steden even sterk was.[26] Ik denk dat een periode van vier jaar domweg te kort is om significante effecten van werkgelegenheidsbeleid te zien, en dat over zo'n korte periode de economische conjunctuur veel meer invloed heeft dan het beleid. Dat geldt niet bij de instelling van gesubsidieerde arbeidsplaatsen, maar daar zijn de grote steden juist geconfronteerd met een negatief regeringsbeleid.
Volgens BZK is de concurrentiekracht van de steden de afgelopen jaren flink toegenomen.[27] Die slotsom verhoudt zich slecht tot het advies van de commissie-Burgmans, die vorig jaar nog constateerde dat in een paar jaar tijd de Randstad in de top-20 van Europese gebieden is weggezakt van een plaats in de top vijf naar een plaats in de achterhoede.[28] Om daar wat tegen te doen moest er in de zienswijze van deze commissie één Randstadbestuur komen.
Inmiddels constateert de commissie-Kok dat de Randstad in 1999 op plaats drie stond, in 2004 was afgezakt naar plaats dertien, maar in 2005 alweer op plaats negen stond, zonder dat er intussen veel is veranderd aan het openbaar bestuur in de Randstad. [29] Deze commissie verwacht dat de opwaartse trend zich zal voortzetten. Maar dat Randstadbestuur moet er natuurlijk toch komen. Ook hier blijkt de allesoverheersende rol van de conjunctuur. En daarmee kun je naar believen aantonen dat het goed of slecht gaat, door de periode goed te kiezen.
Het GSB heeft wel een duidelijk effect gehad op de bevolkingssamenstelling.[30] Het percentage hoger opgeleiden in de GSB-steden is toegenomen, en daarin wijken ze af van de overige grotere gemeenten. Dat komt door de aanpassing van het woningbestand: er zijn meer koopwoningen gekomen, en de prijs daarvan is ook gestegen, waarbij overigens het bedrag dat gemeenten aan subsidie hebben ontvangen – rechtstreeks of via de provincie – de verklaringsvariabele is, niet de rechtstreekse participatie in het GSB. Maar het aantal achterstandswijken is niet afgenomen.
De onderzoekbureaus RIGO en ABF Research constateren dat door veroudering van de woningen en selectieve verhuisprocessen nieuwe achterstandswijken zijn ontstaan. [31] Dat wijst er toch eerder op dat bewoners bij de verhuizing naar een nieuwe wijk hun achterstand hebben meegenomen dan dat ze door die verhuizing in een betere maatschappelijke situatie terecht zijn gekomen. Dat maakt stedelijke herstructurering tot een vorm van Sisyphus arbeid.
In de evaluaties wordt meestal voorbij gegaan aan de gevolgen voor de bewoners die uit de herstructureringswijken naar elders verhuisd zijn. Zijn die nu echt beter af? En hoe gaat het nu in de wijken waar de nieuwe saneringsnomaden zich vestigen? Is daar een nieuwe witte vlucht op gang gekomen? Wat heeft de reductie van het aantal goedkope huurwoningen voor gevolgen voor de lagere inkomens? Zijn de wachttijden toegenomen? Heeft men gemakkelijk woonruimte kunnen vinden buiten de grote steden? Of zijn woningzoekenden langer thuis blijven wonen of uitgeweken naar een caravan?
9.9 Het groteleugenbeleid
Los van de vraag of het nu beter gaat in de grote steden of niet, is het natuurlijk ook interessant, of de gemeenten de met het ministerie van BZK afgesproken resultaten bereikt hebben. Dat blijkt in de meeste gevallen niet gelukt te zijn: 58 procent van de gestelde doelen is niet gehaald. [32] Dat heeft weinig aandacht gekregen. ‘GROTESTEDENBELEID MISLUKT’ zou je dan toch met chocoladeletters op de voorpagina van de De Telegraaf verwachten. Maar de gedeeltelijke mislukking van het beleid zou tegelijkertijd een financiële meevaller voor het Rijk moeten opleveren. Bij veel gemeenten zou het Rijk immers wegens onvoldoende prestaties de eerder gedane uitkeringen in het kader van het GSB terug kunnen vragen. En accountants die dat zagen aankomen, hadden al eerder moeten eisen dat gemeenten daarvoor een voorziening zouden treffen.
Dat had echter tegelijkertijd de doelstelling ondergraven om de gemeenten financiële zekerheid te bieden.[33] Het is niet mogelijk een instantie af te rekenen op zijn prestaties zonder dat die instantie financiële risico’s loopt. Aannemelijk is dan ook dat van het begin af aan zowel voor het departement als voor de betrokken gemeentebestuurders vast stond dat het overeenkomen van te leveren prestaties niet meer was dan een ritueel. Het grotestedenbeleid was dus ook het groteleugenbeleid. Maar wanneer de gang van zaken ertoe leidt dat de meerderheid van de afgesproken doelen niet gehaald wordt, is er kennelijk iets mis met de sturingsfilosofie.
Gemeenten moesten zich vastleggen op de maatschappelijke gevolgen van hun beleid (de outcome). Er zijn echter allerlei redenen waarom dat niet werkt. Zulke afspraken overschatten de effecten van het beleid en negeren de invloed van allerlei externe factoren.[34] De gemaakte prestatieafspraken gaan uit van een overtrokken idee van de maakbaarheid van de maatschappij, zoals verschillende ministers hebben erkend. [35]
Meestal zijn de vastgestelde targets niet echt onderbouwd, in de zin dat empirisch kan worden aangegeven met welke middelen welk resultaat bereikt is. En wanneer de vooraf vastgestelde doelen willekeurig gekozen zijn, wordt het ook niet als billijk ervaren dat gemeenten daarop worden afgerekend. Daarom komt de verantwoordingsdag in de Tweede Kamer (woensdag gehaktdag) ook niet van de grond.
Het is dan ook goed, dat de betrokken overheidsinstanties zich bij de derde ronde van het GSB bescheidener hebben opgesteld. Gemeenten dienen zich nu te verantwoorden voor door hen zelf geleverde prestaties (de output) in plaats van de maatschappelijke effecten (de beoogde outcomes). Maar dan moet het natuurlijk wel om echte output gaan.
De website van het ministerie van BZK noemde als voorbeeld het aantal meldingen van huiselijk geweld in een stad, maar dat is natuurlijk juist geen geschikte output-indicator, evenmin als het aantal branden. En het zal niet de bedoeling zijn dat wethouders regelmatig hun huisgenoten maltraiteren, om zo het afgesproken aantal meldingen te realiseren. Een output-afspraak zou eerder kunnen zijn dat bij 100 procent van de meldingen de politie daadwerkelijk optreedt, maar daar heeft de gemeente weinig invloed op.
Een tweede probleem bij sturing op outcomes is dat de maatschappelijke effecten van beleid pas op termijn zichtbaar zijn. Wat dat betreft zou het GSB meer mogelijkheden moeten bieden dan de programmabegroting die is voorgeschreven aan de gemeenten, omdat het GSB werkt met perioden van vier of vijf jaar, terwijl de programmabegroting uitgaat van de fictie dat het college in de gemeenterekening de effecten van beleid uit het boekjaar zelf al zichtbaar kan maken. Wel rijst de vraag hoe het GSB significante verbeteringen in het jaar 2004 kan opleveren, wanneer nog in 2002 is geconstateerd dat het GSB stokte in de uitvoering en daarom het Expertteam Uitvoering GSB moest worden opgericht.[36]
9.10 Integraliteit bij BZK
Volgens een van de evaluaties hebben de discussies over het GSB geleid tot 'een nieuw denken en nieuwe inzichten over op output gerichte resultaatsturing'.[37] Die inzichten zijn echter op het ministerie van BZK nog niet ver doorgedrongen. Het is toch merkwaardig dat het ministerie nu zelf probeert de gemeenten te sturen op output, terwijl het geldende begrotingsmodel voorschrijft dat de gemeenteraad stuurt op outcomes, waarbij gegevens over de output een zaak van B&W zijn?
Ik heb wel eens eerder geconstateerd dat verschillende afdelingen bij BZK totaal verschillende dingen nastreven.[38] Maar ik ben laatst eens binnen geweest in het gebouw en toen merkte ik toch dat het niet zo is dat elke verdieping zijn eigen verbinding met de uitgang heeft. De liften stoppen wel degelijk op elke verdieping. Laat men daar op het ministerie gebruik van maken, want de bestaande praktijk geeft gemeenten een slecht voorbeeld wat betreft de integraliteit van bestuur. En laten beleidsambtenaren dan ook op basis van de ervaringen bij het grotestedenbeleid het hele VBTB-proces eens tegen het licht houden.
Eenzelfde gebrek aan integraliteit bij het ministerie van BZK treedt aan het licht bij de relatie tussen het GSB en de regio. Een van de doelstellingen van GSB II was de regionale samenwerking te versterken, maar daar is weinig van terecht gekomen.[39] Dat komt natuurlijk ook omdat bij de opzet van het GSB volledig is voorbijgegaan aan het bestaan van de WGR-plusregio's, hoewel die door hetzelfde departement in een eerder stadium zijn gecreëerd als instrument om de grootstedelijke problemen aan te pakken. De plusregio's zijn nog steeds verantwoordelijk voor de totale ontwikkeling van het woningbestand in de regio, maar de gemeenten maken rechtstreeks afspraken over de stedelijke herstructurering. Die hebben dan wel gevolgen voor omringende gemeenten die daarbij betrokken zijn en die nu zelf veel meer met achterstandsituaties te maken krijgen. Daarom zouden de grootstedelijke gebieden partner moeten zijn in het GSB zoals dat eerder bepleit is door de oud-bewindslieden Winsemius, Brokx en Van Dam.[40]
Maar in de nota over de toekomst van het GSB wordt die kwestie afgeschoven naar de discussie over het middenbestuur, alsof dat ook niet bij uitstek een verantwoordelijkheid van de minister van BZK is. Wel lezen we: 'Het Rijk zorgt ervoor dat de positie van de steden versterkt wordt, zodat zij regionaal beleid af kunnen dwingen.' [41] Dat is een formulering die de inwoners van de randgemeenten tot tweederangsburgers maakt. Het is waar dat randgemeenten als het even kan afspraken over een groter aandeel in de sociale woningbouw negeren. Maar dat vraagt om sterkere grootstedelijke besturen, geen herleving van de situatie uit de tijd van de Republiek, toen de steden de zeggenschap over naburige dorpen eenvoudigweg kochten.[42]
Ook waar het de politie betreft heeft elke afdeling bij BZK zijn eigen wensen. In het kader van het GSB wil het departement dat gemeenten een integraal veiligheidsbeleid voeren, maar Remkes wilde juist de politie nationaliseren om te zorgen dat deze nationale prioriteiten volgt en niet de wensen van de burgemeester of de gemeenteraad.
9.11 Aantal probleemwijken
Er is het afgelopen jaar uitgebreid gesproken over de manier waarop het GSB vorm diende te krijgen na 2009, het jaar waarin de huidige convenanten aflopen. Daar zouden immers met een nieuw kabinet afspraken over moeten worden gemaakt. Daarbij ging het erom, hoe groot de opgave was, welke maatregelen nodig waren, maar ook waar de verantwoordelijkheden moesten komen te liggen.
Volgens de onderzoekbureaus RIGO en ABF Research is het aantal aandachtswijken sinds 1998 niet afgenomen, ondanks de hoge economische groei in de periode 1998–2002 en de geclaimde successen van het GSB. Beide bureaus achten de behoefte aan stedelijke vernieuwing nog steeds groot. Maar zij hanteren een relatief criterium om het aantal aandachtswijken te bepalen.
Voor 4000 stedelijke gebieden met dezelfde viercijferige postcode is de kwaliteit met één getal gekarakteriseerd. Daarbij baseert men zich op vier aspecten die elk even zwaar tellen: sociaal-economisch (inkomen, werk, opleiding), woningvoorraad (sociale huur, klein gebouwd voor 1970), sociale overlast en fysiek kwaliteit. Alleen al het feit dat er in een wijk veel sociale huurwoningen zijn, met huurders met een betrekkelijk laag inkomen, los van sociale overlast, draagt er dus aan bij dat een gebied laag scoort. Daarbij bleken 340 postcodegebieden meer dan tweemaal de gemiddelde spreiding onder het gemiddelde te zitten.[43] Deze postcodegebieden vormen tezamen 140 wijken, die door minister Winsemius als aandachtswijken zijn betiteld. [44]
Wanneer de gemiddelde score van de wijken in Nederland stijgt, bij voorbeeld omdat er meer wijken komen zonder sociale huurwoningen, wordt een wijk met een bepaalde kwaliteit dus eerder als aandachtswijk aangemerkt. Ook zegt de ontwikkeling van het aantal aandachtswijken meer iets over de vorm van de curve die de spreiding over kwaliteit van stadswijken weergeeft, dan over het risico op gewelddadige uitbarstingen zoals we die in Frankrijk gezien hebben. Door de gekozen index zullen we – net als in het geval van de armen – de aandachtswijken waarschijnlijk nog lang bij ons hebben.
Om werkelijk het succes van het GSB te kunnen bepalen, zou er in absolute termen een minimumniveau van voorzieningen en leefbaarheid moeten worden vastgesteld waarboven wijken niet langer als probleemwijk gelden. Overigens maakte ook Winsemius onderscheid tussen honderd aandachtswijken waar alleen preventieve maatregelen zouden volstaan, en ca veertig wijken die zich daadwerkelijk in de gevarenzone zouden bevinden. Maar een nadere onderbouwing van dit getal werd niet gegeven.
Het is onjuist onze ogen te sluiten voor de problemen van de grote steden, maar we moeten die evenmin dramatiseren. En we moeten oppassen dat we niet met veel geld problemen alleen maar van de ene naar de andere wijk verplaatsen, in plaats van ze op te lossen. Daarbij komt dat de problemen nogal uiteenlopen: wonen er wel of geen omvangrijke groepen uit etnische minderheden, hoe geïntegreerd zijn ze, hoeveel mankeert er aan de aansluiting tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt, hoe groot is het tekort aan werkgelegenheid, is er leegstand, schiet de gemiddelde woningkwaliteit te kort of is alleen sprake van een cumulatie van sociale problemen, dat maakt nogal wat uit.
9.12 De rol van het Rijk
Dit heeft consequenties voor de rol van de rijksoverheid binnen het GSB. Het ministerie van BZK onderscheidde daarvoor drie modellen, dat van de decentralisatie, waarbij de stad eigen keuzes maakt, dat van horizontale samenwerking tussen Rijk en gemeente, en het huidige model, met een principal-agent relatie tussen Rijk en gemeente.[45]
Mijn voorkeur gaat uit naar het eerste model. Wanneer grootstedelijke problemen langdurige problemen zijn die zich voordoen in het gros van de grote steden, is de oplossing daarvan ook een reguliere activiteit van gemeenten. Je kunt je dan goed voorstellen dat het geld dat met het GSB gemoeid is overgaat naar het gemeentefonds, en zo elke gemeente bereikt naar de mate waarin de grootstedelijke problemen zich voordoen. Dat heeft niet zo erg veel met de omvang van gemeenten te maken: de paradox is juist dat wanneer steden worden samengevoegd met hun randgemeenten de nieuwe agglomeratiegemeente minder hoog scoort op indicatoren voor de grootstedelijke problemen, dan de voormalige centrumgemeente.
Dit schaalprobleem valt goed te compenseren via de verdeelmaatstaven van het gemeentefonds. Wanneer het niet met de huidige indicatoren gaat, verzinnen ze er bij Cebeon nog wel een paar bij. Voor gemeenten die echt een uitzonderlijke problematiek kennen is dan altijd nog een art. 12-achtige benadering mogelijk, waarbij ook eisen gesteld worden aan het plaatselijke belastingniveau. De retoriek daaromheen moet dan een stimulans voor gemeenten inhouden uit die situatie te komen: geen 'grotestedenbeleid' maar 'probleemstedenbeleid'.
Toedeling van het geld voor stedelijke vernieuwing via het gemeentefonds maximaliseert de gemeentelijke beleidsvrijheid, en maakt dus ook dat het geld wordt besteed aan zaken die lokaal de hoogste prioriteit hebben. Dat versterkt ook de lokale democratie. Bij BZK leefde echter zorg of gemeenten daar wel voldoende bestuurskracht voor hebben. Maar gemeenten die hun eigen prioriteiten niet kunnen bepalen zijn evenmin in staat door het Rijk voorgeschreven beleid goed uit te voeren. Wethouders en burgemeesters vinden de bestaande principal-agent relatie met het Rijk vaak wel behaaglijk: de vrije besteedbaarheid van geld uit het gemeentefonds versterkt eerder de positie van de raad dan die van het college. Het is een argument te meer dat pleit tegen continuering van de huidige regelingen.

Voor vervolg en literatuur zie www.paulbordewijk.nl/artikelen/357 .


[1] Bordewijk 2007b
[2] Mentzel 1991
[3] Minister van O.C. en W. 2006, p. 4
[4] Bordewijk 1991
[5] Bordewijk 2000
[6] Adviescommissie G4 manifest 2006
[7] Commissie Versterking Randstad 2007
[8] Bordewijk 2006b
[9] Vanuit de gemeentelijke praktijk ben ik geneigd hier de term 'portefeuille' te gebruiken. Binnen de verhoudingen bij het Rijk is dat echter een onjuiste term, aangezien mw Vogelaar juist geldt als minister zonder portefeuille.