Begin dit jaar maakte de provincie Noord-Holland bekend een onderzoek te gaan doen naar de haalbaarheid van één waterketenbedrijf voor de provincie. Dat gaat niet over keten die op het water drijven. Evenmin gaat het over scholieren die elkaar nat spuiten, het z.g. waterketen. Een waterketenbedrijf houdt zich bezig met alle aspecten van het waterbeheer: zuivering en distributie van drinkwater, rioolbeheer, en zuivering van afvalwater. In het buitenland zijn daar voorbeelden van.

G.S. van Noord-Holland zien een waterketenbedrijf als een alternatief voor een fusie van het waterleidingbedrijf PWN met twee Zuid-Hollandse waterleidingbedrijven. Met één waterketenbedrijf zou men alle elementen in het waterbeheer optimaal op elkaar kunnen afstemmen. Dat zou doelmatiger zijn, maar ook milieurendement opleveren.[i]

De provincie Noord-Holland is niet het enige bestuursorgaan waar men de waterketen als één geheel beschouwt. In 2003 bracht het kabinet de rijksvisie Waterketen uit.[ii] Dat viel nog niet mee, want er waren vijf ministeries bij betrokken: VROM, Verkeer en Waterstaat, BZK, Economische Zaken en Financiën. Een van de aanleidingen voor het formuleren van die visie was dan ook de 'uniformering van het rijksstandpunt over de waterketen'. De aanbiedingsbrief was ondertekend door de staatssecretaris van VROM, Van Geel. Die heeft kennelijk de slag om de waterketen gewonnen, ten koste vooral van zijn collega van Verkeer en Waterstaat.

De uniformering van het rijksstandpunt was niet de enige aanleiding om een rijksvisie te presenteren. Men was ook van mening dat de waterketen niet optimaal functioneerde, en dat er onbenutte kansen lagen voor het optimaliseren van de waterketen. In het document is ook veel aandacht voor transparantie in de kostentoerekening.

De achterliggende veronderstelling is dat de verschillende onderdelen van de waterketen meer met elkaar te maken hebben dan met andere onderdelen van het overheidsbeleid. Anders heeft het geen zin een rijksvisie Waterketen uit te brengen, en al helemaal niet om één waterketenbedrijf te vormen. Het gaat er daarbij ook om, wat men eigenlijk tot de waterketen rekent. We zien daarbij in de rijksvisie een opvallende inconsistentie, die van groot belang is voor de gemeenten.

Volgens de definitie omvat de waterketen aan de ene kant de productie en distributie van drinkwater, en aan de andere kant de inzameling, het transport en de zuivering van afvalwater. In principe gaat het daarbij om verschillende fases van het gebruik van hetzelfde water. Maar daarop zijn belangrijke en minder belangrijke uitzonderingen.

Niet al het drinken komt uit de kraan. Water al dan niet verrijkt met koolzuurgas of smaakstoffen komt ook per fles het huis binnen. In feite is de belangrijkste toepassing van drinkwater tegenwoordig het transport van urine en fecaliën. Daar zijn ook andere oplossingen voor. Men hoeft daarbij niet terug te grijpen op inzameling in tonnen, maar er werd in de negentiende eeuw al geëxperimenteerd met het Liernurstelsel, [iii] waarbij ontlasting via een vacuümsysteem werd getransporteerd, zoals dat heden ten dage op schepen in gebruik is.

Dichter bij huis is er het gebruik van regenwater als waswater en vervolgens als transportwater, zoals dat in sommige milieuwoningen gebeurt. Er is dan dus geen sprake van een gesloten keten. De keten blijft ook niet gesloten wanneer drinkwater wordt gebruikt om de tuin te sproeien. Gedeeltelijk geldt dat ook wanneer drinkwater wordt gebruikt bij het blussen van branden. Maar de grootste inbreuk op de gesloten keten wordt gevormd door regenwater dat rechtstreeks via het riool wordt afgevoerd.

De rijksvisie is niet duidelijk over de vraag of de afvoer van regenwater deel uitmaakt van de waterketen. Men maakt onderscheid tussen de waterketen en het watersysteem. Dit laatste omvat grondwater, oppervlaktewater en neerslag. Men streeft naar een gescheiden inzameling van afvalwater en regenwater, 'waardoor een ontkoppeling tussen watersysteem en waterketen zoveel als mogelijk wordt doorgevoerd' (p. 7). Schoon regenwater moet op andere wijze worden afgevoerd dan via de waterketen (p. 8).

Tegelijkertijd is een van uitgangspunten van de rijksvisie de bescherming tegen wateroverlast. Dat roept de vraag op, of bij een gescheiden stelsel, zoals dat in de rijksvisie wordt gepropageerd, de afvoer van regenwater nu wel of niet onderdeel uitmaakt van de waterketen, en daarmee de taak wordt van het waterketenbedrijf dat Noord-Holland in principe wil gaan vormen. Dat is vooral voor gemeenten van belang, omdat nu juist de afvoer van regenwater het meest gerelateerd is aan het beheer van de openbare ruimte.

Elke gemeentebestuurder weet, dat er een nauwe relatie is tussen riolering en wegbeheer. Er lopen weliswaar veel meer kabels en buizen door de gemeentegrond dan alleen rioolbuizen, maar rioolbuizen zijn daarbij wel verreweg de grootste. Anders dan bij gas en drinkwater vindt het transport in de rioolbuis ook niet plaats onder druk, maar onder invloed van de zwaartekracht. Rioolbuizen liggen daardoor aflopend, en daardoor ook veel dieper dan de andere buizen.

Het gevolg is dat vervanging van rioolbuizen een veel grotere operatie is dan vervanging van telefoonkabels of gasbuizen. Bij vervanging van rioolbuizen gaat de hele straat open, en dat is hèt moment om na te denken over herinrichting van de straat. Dat vraagt een gecoördineerde aanpak van riolering en bestrating, zoals de meeste gemeenten die kennen. Wanneer de riolering buiten de gemeentelijke verantwoordelijkheid komt te liggen, verstoort men die coördinatie.

Er is een tweede reden waarom vervanging van rioleringen moet worden afgestemd met het wegbeheer. In de overgrote meerderheid van de gevallen dient de riolering niet alleen voor de afvoer van afvalwater, maar ook voor de afvoer van regenwater dat op de bestrating terecht komt. Dat betekent dat de plaats van de rioolbuizen zo moet worden gekozen, dat de toestroom van het regenwater naar het riool zo weinig mogelijk belemmerd wordt.

Voor de relatie met het wegbeheer is ook van belang de dimensionering van het rioolstelsel. Het regenwater maakt weliswaar minder dan de helft uit van al het water dat via de riolering getransporteerd wordt, maar de fluctuaties in de hoeveelheid regenwater zijn veel en veel groter dan die in het afvalwater. Door de klimaatverandering waarvan we getuige zijn, mogen we verwachten dat de fluctuaties in de hoeveelheid neerslag in de toekomst nog veel en veel groter worden. En het is een illusie dat alleen het Nederlandse of zelfs het Europese milieubeleid daar een eind aan zal kunnen maken.

Het hangt dan van de dimensionering van de riolering af, hoeveel regenwater kan worden opgevangen. Het riool dient daarbij niet alleen als afvoer, maar ook als tijdelijke berging van het regenwater. Kan het riool dat niet aan, dan vindt overstort plaats van met regenwater verdund afvalwater op het oppervlaktewater. Dat is slecht voor plant en dier. Het is een legitiem argument om te streven naar een dubbel rioleringsstelsel, één voor afvalwater, en één voor regenwater, hoewel in de praktijk het regenwater dat aan de achterkant van de bebouwing naar beneden komt altijd samen met het afvalwater zal worden afgevoerd, wanneer het al niet rechtstreeks in de bodem verdwijnt.

In zo'n gescheiden stelsel wordt het meeste regenwater niet meer naar de afvalwaterzuivering geleid, maar rechtstreeks op het oppervlaktewater gestort of naar de bodem geleid. Afvoer van het regenwater vereist verreweg de dikste buizen, en de meeste afstemming met het wegbeheer. Wanneer er intensievere regenbuien komen, zal het vaker voorkomen dat de capaciteit van het regenwaterriool onvoldoende is, en er water in de straat blijft staan. Hoe vaak dat gebeurt hangt ervan af hoeveel geld er in de riolering geïnvesteerd wordt, en dat is een kwestie van afwegen. Wanneer een straat 'blank staat', is dat hinderlijk, maar het hoeft niet onoverkomelijk te zijn.

In een klassieke straat met stoepranden stroomt het water van de stoep af naar de straat, en komt hooguit de straat onder water te staan. In een moderne straat zonder stoepranden is het risico groter dat wanneer de straat onder water staat het water ook de huizen binnen komt. Daarom pleit Hugo Gastkemper, directeur van de Stichting Rioned, ervoor om straten zo uit te voeren dat ook wanneer de capaciteit van het riool tekort schiet, het water niet de huizen kan binnen dringen.[iv]

Van belang is ook of het water in een straat naar een lager punt kan afstromen. Soms wordt dit ineens belemmerd door een verkeersdrempel en een nieuwe rotonde. Het geeft allemaal aan hoe intensief de relatie is tussen de afvoer van regenwater en het wegbeheer. Het verbreken van die relatie richt grote schade aan. Gemeenten moeten daar niet aan willen meewerken, en een rijksoverheid die dat vanuit de departementale verkokering zou opleggen is volstrekt onverantwoord bezig.

Nu betekent invoering van een waterketenbedrijf niet per definitie dat daarmee de afvoer van regenwater niet meer de verantwoordelijkheid van de gemeente zou zijn. We zagen immers dat volgens de rijksvisie regenwater buiten de waterketen moet worden gehouden. Dat zou kunnen betekenen dat bij het nagestreefde gescheiden stelsel de afvoer van regenwater de verantwoordelijkheid van de gemeente blijft, terwijl het (kleinere) rioolstelsel voor afvalwater de verantwoordelijkheid wordt van het waterketenbedrijf. Dat heeft dan leidingen in gemeentegrond net als andere nutsbedrijven en als telecombedrijven (die geen nutsbedrijven meer zijn).

Is dat efficiënt? Het creëert een afstemmingsprobleem tussen de gemeente als wegbeheerder en het waterketenbedrijf, die ook met anderen bestaat. Maar die afstemming zou wel eens lastiger kunnen zijn. Ook bij de afvalwaterriolering zal men in de stad het transport willen laten plaats vinden onder invloed van de zwaartekracht. Daarmee komen die buizen dieper te liggen dan die voor gas en drinkwater, en wordt het ook ingewikkelder om ze een plaats te geven en bereikbaar te maken. Het is ook gebruikelijk bij een gescheiden stelsel om beide buizen in het midden van de straat te leggen.

Dat alles maakt de afstemming moeizamer dan bij andere nutsvoorzieningen, terwijl die afstemming ook daarbij niet altijd probleemloos verloopt. Zorgt het nutsbedrijf voor de herbestrating dan is de kwaliteit daarvan onderwerp van discussie, doet de gemeente het dan ontstaat snel discussie over de kosten.

De vraag is ook hoe de overgang gaat verlopen. Het is nu de gemeente die beslist dat het riool aan vervanging toe is. Op dat moment komt de vraag aan de orde of er moet worden overgegaan op een gescheiden stelsel. De staatssecretaris constateert dat afkoppeling van het regenwatertransport alléén vanwege het optimaliseren van de waterketen, dus zonder dat het riool toch vernieuwd moet worden, financieel moeilijk haalbaar zijn.[v]

Bij oprichting van een waterketenbedrijf dat zich niet bezig houdt met het transport van regenwater, zou dit bedrijf het desondanks tot zijn taak kunnen zien overal zo snel mogelijk afzonderlijke leidingen voor afvalwater aan te leggen. De rekening is toch voor de burger, en die heeft geen alternatief. Het zal al snel betekenen dat gemeenten en waterketenbedrijf verschillende momenten tijdstippen kiezen voor vervanging van de riolering. Dat is hoogst inefficiënt.

Tegenover de voorspelbare nadelen van het (gedeeltelijk) scheiden van de rioolbeheer en beheer van de openbare ruimte, staan maar weinig voordelen van integratie van de totale waterketen. Productie en distributie van drinkwater is nu eenmaal een totaal andere tak van sport dan afvoer en behandeling van afvalwater. Alleen al de beveiliging tegen terrorisme stelt heel andere eisen. Er zijn hier en daar wat samenwerkingsexperimentjes, maar meestal gaat het daarbij om gemeenten en waterschap, en slechts zelden om het waterleidingbedrijf.[vi] Bij facturering is synergie mogelijk, maar dat gaat dan weer ten koste van de totaalnota van de gemeente. Je kunt moeilijk het waterleidingbedrijf de OZB laten innen.

Het rijk maakt ook veel werk van de kostentoerekening. Die wordt onvoldoende transparant gevonden, al liggen weinig burgers daar wakker van. Die hebben toch liever dat er betere zorg geboden wordt in de verpleeghuizen, of dat er minder files staan. De kostentoerekening binnen en buiten de waterketen lijkt mij typisch een Haags probleem, dat veel werkgelegenheid voor ambtenaren oplevert. Wie op zoek is naar overbodige rijkstaken moet de verschillende nota's over de waterketen maar eens lezen.

Die toerekening ligt voor verschillende onderdelen van de waterketen weer verschillend. Het hangt ervan af, of het om een individueel af te nemen product of om een collectieve voorziening gaat. Het eerste is duidelijk het geval bij drinkwater. Dat wordt geleverd aan individuele gebruikers, waarbij meters het gebruik per individu aangeven. Vaste en variabele kosten komen tot uitdrukking in respectievelijk het vastrecht en de prijs per m³. Sommige steden hanteerden in het verleden alleen een vastrecht, omdat de variabele kosten heel laag waren, maar hiervan is men teruggekomen, ook om verspilling te voorkomen.

Er is nu juist een tendens om vooral naar het gebruik te factureren, omdat dat meer tot besparing aanzet. Daar blijkt overigens weinig van wanneer we het gebruik vergelijken in verschillende delen van het land, waar de waterprijs heel verschillend is. Dat leidt nauwelijks tot verschillen in gebruik. Een prijsverhoging met 10% levert slechts een vermindering van het gebruik op met 0,7%,[vii] aanzienlijk minder dan bij gas en elektriciteit.

Dit heeft merkwaardige consequenties. Het maakt aan de ene kant een verschuiving van het vastrecht naar de m³-prijs weinig effectief als middel om het waterverbruik te beperken. Maar het maakt ook dat zo'n verschuiving geen ongewenste repercussies heeft. Wanneer het inderdaad zou leiden tot een daling van het watergebruik, zou het ook een daling van de inkomsten opleveren die onvoldoende wordt gecompenseerd door de daling van de variabele kosten. Dat zou noodzaken tot een tariefsverhoging waar ze in de verschillende consumentenrubrieken wel raad mee weten: als 'beloning' voor zijn milieubewust gedrag moet de consument meer gaan betalen. Ook dat nog!

Tarifering op basis van gebruik is ook mogelijk bij de andere componenten van de waterketen. Voor de riolering gold dat al, voor de zuivering van afvalwater wordt het mogelijk gemaakt door de Wet modernisering Waterschapsbestel,[viii] waarvan overigens de behandeling in de Eerste Kamer is aangehouden vanwege bezwaren tegen het in diezelfde wet geregelde kiesstelsel voor de waterschappen. Staatssecretaris Van Geel tekent daarbij aan dat vanwege de geringe prijselasticiteit de effecten voor de aanbieders gering zijn. De effecten zijn volgens hem bovendien beheersbaar wanneer het tarief kan worden aangepast 'indien onverhoopt blijkt dat er sprake is van achterblijvend gebruik'. [ix]

Dat 'onverhoopt' wijst op een merkwaardige gedachtekronkel. Tarifering alleen op basis van gebruik is duidelijk niet marktconform en dus niet transparant, vanwege de hoge vaste kosten. Het is desondanks te verdedigen als middel om het gebruik te beperken. Maar vanwege de kostenstructuur wordt vervolgens beperking van het gebruik juist als een ongewenst effect gezien. Het is maar goed dat drs Van Geel inmiddels een andere functie heeft.

Het meest ingewikkeld is de toerekening van rioleringskosten. Er is een tijd geweest dat lang niet iedereen op de riolering was aangesloten. Aansluiting op de riolering was toen een specifieke gemeentelijke service, waar apart voor moest worden betaald. Op die situatie gaat het rioolrecht terug. Inmiddels is iedereen verplicht op het riool aangesloten. Aanleg van riolering wordt bekostigd uit de grondopbrengst, net als de bestrating en de straatverlichting. Daarmee is er veel voor te zeggen de riolering te beschouwen als een collectieve voorziening, en onderhoud en vervanging te betalen uit de algemene middelen. Sommige gemeenten hebben die consequentie ook getrokken. Om toch intergemeentelijke vergelijkingen van de lastendruk te kunnen maken, is het daarom gebruikelijk geworden onroerende-zaakbelasting, afvalstoffenheffing en rioolrecht gezamenlijk te beschouwen.

Door de limitering van de ozb is dat echter minder goed mogelijk geworden. De vervanging van riolering gaat de komende jaren de gemeenten extra geld kosten, en alleen invoering of verhoging van het rioolrecht geeft gemeenten de mogelijkheid die vervanging te realiseren zonder dat het ten koste van andere uitgaven gaat. Voor het rijk is het bestaan van het rioolrecht ook een uitkomst: het maakt het mogelijk strengere eisen aan de gemeenten te stellen zonder dat ze daar financieel voor gecompenseerd worden. De gemeenten kunnen immers het rioolrecht verhogen! Dat gold vooral de verplichting tot de aanleg van riolering in het buitengebied, die zich daardoor aan een integrale financiële afweging onttrokken heeft. Wel heeft de stijging van de totale gemeentelijke lastendruk die zo optrad sterk bijgedragen aan de irritatie in Den Haag over de steeds hogere lokale lasten, met als gevolg de afschaffing van de ozb van huurders van woningen en de limitering van de andere ozb-tarieven.

Gemeenten kunnen het rioolrecht zowel van bewoners als van eigenaren heffen, en in het eerste geval differentiëren naar het watergebruik. Eigenlijk slaat dat nergens op, want de consumptie van drinkwater hoeft niet gelijk te zijn aan de hoeveelheid afvalwater, en de hoeveelheid afvalwater is irrelevant voor de kosten van de riolering, want die wordt vooral bepaald door de afvoer van regenwater. Wat een verschil maakt is hoeveel riolering in het buitengebied moet worden aangelegd om één afgelegen boerderij aan te sluiten, maar dat mag nu juist niet weer in het tarief tot uitdrukking komen.

Intussen is er nu het wetsvoorstel Verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken,[x] dat de gemeente de mogelijkheid geeft de rioleringskosten te splitsen in een deel dat wordt toegerekend aan de afvoer van afvalwater, dus aan de waterketen, en een deel dat wordt toegerekend aan de afvoer van regenwater. Daarmee kan men bij een gescheiden stelsel de kosten van beide rioolstelsels afzonderlijk in rekening brengen. Het betekent ten opzichte van de huidige situatie een afzonderlijke bestemmingsheffing ten behoeve van de afvoer van regenwater, waarbij overigens in het vage wordt gelaten of dit ook gaat om het water dat rechtstreeks op de gemeentelijke bestrating terecht komt.

Voor beide heffingen kan een eigen basis worden gekozen. Maar als ze dat willen mogen gemeenten hun burgers ook voor de afvoer van regenwater aanslaan op basis van hun drinkwaterverbruik. Dat is toch niet erg transparant. In plaats daarvan moet je concluderen dat principes en pragmatiek zo op wonderlijke wijze verknoopt raken.

Meer nog dan bij afvalwater rijst bij de afvoer van regenwater de vraag: waarom nu juist voor deze overheidstaak een afzonderlijke heffing? Waarom niet ook voor de straatverlichting, gekoppeld aan de energierekening? Of voor de brandweer? Bij uitbreiding van dit principe hebben de gemeenten noch het gemeentefonds noch de ozb meer nodig. Maar tot een betere afweging zal het niet leiden.

Het Rijk heeft een sterke neiging de samenhang te benadrukken binnen wat genoemd wordt de waterketen, en een scheiding te willen aanbrengen tot wat er in de waterketen gebeurt en andere overheidstaken. Voorzover zich dat uit in het streven naar een gescheiden rioolstelsel om daarmee overstort te voorkomen, is dat terecht, vanwege de ingezette klimaatsverandering. Maar de invoering van twee afzonderlijke rioolheffingen betekent alleen maar extra bureaucratie, die ook niets oplevert wanneer gemeenten voor beide heffingen toch dezelfde basis mogen hanteren.

Beleidsmatig is de relatie tussen rioolbeheer en het beheer van de openbare ruimte veel sterker dan die tussen rioolbeheer en drinkwatervoorziening. Het uitbrengen van afzonderlijke Kamerstukken over de waterketen is daarmee ondoelmatig. En het vormen van één waterketenbedrijf is al helemaal het paard achter de wagen spannen.