Vorige maand zijn in de Europese Raad vergaande afspraken gemaakt over de reductie van de uitstoot van kooldioxide, vanwege het broeikaseffect. Dat is goed nieuws. Je moet zo langzamerhand toch wel ziende blind zijn om niet te erkennen dat de gemiddelde temperatuur op aarde stijgt. En de klimatologen verklaren dat uit het verstoken van fossiele brandstoffen, waardoor er steeds meer kooldioxide in de atmosfeer komt. Daarom is het goed dat de Europese Raad een CO₂-beleid heeft geformuleerd. Maar je kunt vragen stellen bij de taakstellingen die de Europese Raad daarbij heeft geformuleerd.

Niet iedereen gelooft in het broeikaseffect. Er is een kleine groep wetenschappers die de gevestigde klimatologen ervan beschuldigt alleen maar hun eigen vak belangrijker te willen maken met politiek-correcte onheilsprofetieën. Daarmee zouden ze de politici naar de mond praten, hoewel niet duidelijk is welk belang politici nu eigenlijk hebben bij een boodschap die hun dwingt tot zeer impopulaire maatregelen. Eerder is het toch voorstelbaar dat oliemaatschappijen en daaraan gelieerde regiems wetenschappers stimuleren om het broeikaseffect te bagatelliseren.

Je moet altijd bedacht zijn op het gevaar van groepsdenken en op oneigenlijke beïnvloeding, ook in de wetenschap.[i] Wetenschap is gebaseerd op het streven naar consensus, maar ook op het openstaan voor dissidente ideeën. Toen Einstein zijn relativiteitstheorie lanceerde, was hij een onbekende medewerker bij een octrooibureau, maar had hij geen enkele moeite zijn artikelen gepubliceerd te krijgen.

Niemand kan ontkennen dat wij steeds meer fossiele brandstoffen verstoken, en dat daarbij kooldioxide vrijkomt. Ook is duidelijk dat de concentratie van kooldioxide in de atmosfeer de laatste vijftig jaar aanzienlijk gestegen is, terwijl het vaststaat dat kooldioxide eraan bijdraagt dat de Aarde zijn warmte vasthoudt.

Wie dan volhoudt dat nog bewezen moet worden dat de temperatuurstijging veroorzaakt wordt door het verstoken van fossiele brandstoffen, plaatst zichzelf toch een beetje in de positie van wijlen Klaas Dijkstra, die rond 1960 volhield dat de Aarde plat was, en met die boodschap ook studenten natuurkunde vermaakte. Het valt onder de vrijheid van meningsuiting, maar het levert wel een onvoldoende op het examen op. En voorzover van belang voor het beleid, gaan we ervan uit dat de Aarde rond is.

Daarom is het goed nieuws dat er op Europees niveau nu afspraken gemaakt zijn om de uitstoot van kooldioxide terug te dringen. Het broeikaseffect is bij uitstek een grensoverschrijdend probleem, dat geen enkel land zelf kan oplossen. Daarom rechtvaardigt het subsidiariteitsbeginsel dat hier op Europees niveau afspraken over gemaakt worden.[ii] Het is wat anders dan de honorering van de slaapdiensten bij de brandweer of de toelaatbaarheid van fijn stof op nieuwe bouwlocaties, waar elk land veel beter zijn eigen afwegingen kan maken.

Bij sommige reacties op het akkoord vraag je je echter wel af wat nu doel en wat middel is. Voor velen in Brussel is de Europese integratie doel, en verwelkomt men elke aanleiding die er is om Europees beleid te formuleren. Het broeikaseffect is dan niet meer in de eerste plaats een probleem, maar een kans, net als het terrorisme. Toch is het broeikaseffect geen probleem dat Europa zonder anderen kan oplossen. Zelfs wanneer Europa het verbranden van fossiele brandstoffen volledig zou staken, zou de uitstoot van kooldioxide vanuit andere werelddelen in versneld tempo doorgaan, en blijft de zeespiegel stijgen.

De Europese afspraken zijn van belang omdat men daarmee met meer recht andere landen kan aanspreken om ook maatregelen te nemen om de verbranding van fossiele brandstoffen te beperken, en in ieder geval de groei daarvan. Maar dat betekent wel dat zodra er een kans zou zijn afspraken als nu door de Europese Raad gemaakt voor een groter gebied te maken, bij voorbeeld in het kader van de OESO, de Brusselse bureaucratie niet dwars moet gaan liggen uit angst zijn speeltje kwijt te raken.

Europese afspraken kunnen ook een Europese markt creëren voor alternatieve energiebronnen en energiezuinige apparatuur, die de research daarnaar stimuleert en Europa een voorsprong geeft als exporteur daarvan. Beperking van het gebruik van fossiele brandstoffen maakt ons ook minder afhankelijk van de import van olie en gas uit dictatoriale regiems, en helpt ons daarmee onze autonomie te handhaven.

Maar men moet niet verwachten dat met deze maatregelen bereikt wordt dat de zeespiegel niet meer stijgt, en dat de aanvoer van regenwater via de grote rivieren zich zal stabiliseren. Daar zullen we dus toch maatregelen tegen moeten nemen.

Het PvdA-Tweede Kamerlid Diederik Samsom noemt dat het je terugtrekken achter de dijken,[iii] maar die dijkverhoging is absoluut noodzakelijk, al mag het geen argument zijn om niet te streven naar CO₂-reductie.

Volgens NRC Handelsblad van 10 maart 2007 zijn er vier afspraken gemaakt:[iv]

1. Er moet in 2020 over heel Europa 20% minder CO₂ worden uitgestoten dan in 1990. Hoe deze taakstelling verdeeld wordt over de verschillende landen, is nog niet duidelijk. Wanneer andere geïndustrialiseerde landen hetzelfde doen, is Europa bereid tot een reductie met 30%.

2. In 2020 moet 10% van alle brandstoffen in de vervoerssector biobrandstof zijn, dus niet van fossiele herkomst. Maar deze eis geldt alleen wanneer er dan een nieuwe generatie biobrandstoffen beschikbaar is.

3. 20% van alle energie in de Europese Unie moet afkomstig zijn van duurzame bronnen, waar volgens voorzitter Angela Merkel kernergie niet onder valt.

4. Er moet ten opzichte van de huidige prognoses 20% energiebesparing optreden.

Wat bij deze vier afspraken opvalt, is de ongelijkwaardigheid ervan. Voor het broeikaseffect is alleen de eerste doelstelling van belang. Die bepaalt welke bijdrage Europa levert aan het broeikaseffect. De andere drie doelstellingen zijn hooguit subdoelstellingen, waarvan de realisatie bijdraagt aan de hoofddoelstelling. Maar dat kan ook met minder energiebesparing en meer duurzame energie, of omgekeerd. Ook is niet duidelijk hoe het geheel zich verhoudt tot de interne markt, waarbij individuele lidstaten zich juist moeten onthouden van het bevorderen of het belemmeren van bepaalde produktiewijzen.

Europa kent nu een systeem van verhandelbare emissierechten. Om de uitstoot van CO₂ te beperken hoef je eigenlijk niets naders te doen dan het totaal van de emissierechten geleidelijk te verminderen. Bovendien moet het dan gaan om alle toepassingen, ook het verstoken van brandstoffen door particulieren in hun auto of hun CV-ketel. Als er minder emissierechten worden verstrekt gaat de prijs omhoog en ontstaat er vanzelf vraaguitval (minder energiegebruik) en substitutie (alternatieve energiebronnen). Voor het tegengaan van het broeikaseffect is het niet relevant in welke verhouding die twee effecten zich voordoen: Adam Smiths onzichtbare hand zorgt dat het gebeurt op de meest efficiënte manier.

Een bijkomend voordeel is dat er van verhandelbare emissierechten een stabiliserend effect uitgaat op de totale brandstofprijs, omdat emissierechten duurder zullen worden wanneer de olieprijs daalt. En stabiele brandstofprijzen zijn van groot belang bij beslissingen over de investering in energiebesparing of de opwekking van duurzame energie.

Aan de uitwerking hiervan zitten natuurlijk nog wel problemen. In de eerste plaats de toekenning van de rechten. Dat gebeurt nu aan bedrijven op grond van hun verbruik in het verleden. Dat is in de toekomst niet vol te houden. Er zijn twee systemen denkbaar, vanuit volledig verschillende invalshoeken, maar die toch op hetzelfde neerkomen.

Het ene is de uitstootrechten te veilen. Het andere is een distributiesysteem, waarbij elke inwoner van de EU recht krijgt op de uitstoot van eenzelfde hoeveelheid CO₂. Wie benzine tankt of elektriciteit gebruikt moet dan aan zijn leverancier een equivalent deel van zijn rechten overdragen. Vroeger gebeurde dat met bonkaarten, maar je kunt je ook een chipkaart voorstellen.

Sommigen zullen emissierechten overhouden, bij voorbeeld omdat ze geen auto hebben. Om zwarte handel in benzine te voorkomen zal je die rechten overdraagbaar moeten maken, zodat er ook dan een markt voor ontstaat. Dat stimuleert mensen ook om op energie te besparen. Het effect is hetzelfde als wanneer de opbrengst van de veiling verdeeld wordt over alle inwoners. Die worden zo gecompenseerd voor de hogere prijs van energie, en het is administratief een stuk eenvoudiger.

Een nadeel kan zijn dat de Europese Unie in de verleiding komt om in plaats van de opbrengst van de veiling over de inwoners te verdelen, zelf het geld te gaan besteden. Daar is Europa notoir slecht in: Europese geldstromen lijden aan een overmaat aan bureaucratie en komen niet daar terecht waar ze hardst nodig zijn. Beter is het dan om het geld aan de lidstaten over te dragen, die het kunnen verwerken in een vaste aftrek bij hun belastingheffing. Er vindt zo ook een overdracht plaats van de rijke landen naar de arme, en daarmee kunnen bestaande geldoverdrachten worden afgeschaft. Dat scheelt weer ambtenaren.

Een discussie kan daarbij nog ontstaan of inwoners van koude landen moeten worden gecompenseerd, omdat die meer moeten stoken, of van warme, omdat die meer behoefte hebben aan air conditioning. Of misschien moeten inwoners van landen met een landklimaat wel meer krijgen, want die hebben beide problemen.

Serieuzer is de vraag hoe in dit verband moet worden omgegaan met kernenergie. Wie elektriciteit met kernenergie opwekt zal bij een dergelijk systeem veel meer voor zijn produkt kunnen ontvangen, zonder uitstootrechten te hoeven kopen. Dat is fijn voor de aandeelhouders, en stimuleert ook de bouw van nieuwe kerncentrales. Voorstanders van kernenergie zullen dat volkomen terecht vinden, omdat je daarmee geen CO₂ uitstoot. Tegenstanders zullen wijzen op het probleem van het afval. Dit kan worden opgelost door ook de opslag van langdurig radio-actief afval te belasten, zodat er op die manier equivalentie ontstaat. Het roept uiteraard wel de vraag op hoeveel radio-activiteit gelijkgesteld wordt met een ton CO₂.

Wanneer voor alle uitstoot van CO₂ een systeem van verhandelbare emissierechten wordt ingevoerd, is de totale uitstoot van CO₂ terug te dringen tot elk politiek vastgesteld doel. De vraag is waarom de Europese Unie dan nog doelstellingen zou hanteren ten aanzien van de wijze waarop de reductie behaald wordt.

Waarom is er een afzonderlijke doelstelling voor het gebruik van biobrandstoffen in de vervoerssector? Je kunt dieselolie vervangen door slaolie, waarvoor geen emissierechten nodig zijn. Dat is niet zo moeilijk. Maar bij suikerbieten en plantaardig afval is het nog een heel gedoe om er motorbrandstof van te maken. Misschien is het wel goedkoper en efficiënter om dat mee te stoken in een kolencentrale. Maar dan haal je doelstelling 2 niet.

Er zal ook een discussie moeten plaats vinden in hoeverre de CO₂ die vrijkomt bij de fabricage van kunstmest voor het kweken van planten waaruit biobrandstoffen worden gemaakt, en bij het fabricageproces zelf, wordt toegerekend aan het consumerende land, en men daarvoor dus ook emissierechten moet inleveren.

Er zijn ook andere manieren om het vervoer minder CO₂ te laten uitstoten. Je kunt bussen vervangen door trolleybussen en ze laten rijden op duurzaam opgewekte elektriciteit. Je kunt ze op waterstof laten rijden. Er bestaan hybride auto's met een elektromotor. Laat elke vervoerder zelf uitmaken hoe hij het gebruik van emissierechten minimaliseert.

Nu kunnen er omstandigheden zijn waarin de markt niet zonder meer tot een optimaal resultaat leidt. Marktwerking veronderstelt bij voorbeeld dat elke consument bij elke aanschaf een volledig rationele afweging maakt tussen de kosten van een apparaat en het energiegebruik. Daar heeft niet iedereen op elk moment zin in. Het kan voor de individuele consument ook een inspanning noodzakelijk maken die niet gerechtvaardigd wordt door het daarmee behaalde voordeel. En individuen zijn vaak geneigd profijt op korte termijn te prefereren boven dat op lange termijn. Daarbij kan de gemeenschap ingrijpen, bij voorbeeld door een ouderdomsvoorziening verplicht te stellen of consumptie van verslavende roesmiddelen tegen te gaan.

Dat rechtvaardigt dat de overheid eisen stelt aan het maximale energiegebruik van consumptie-goederen. Bij auto's kan men een maximum vaststellen voor het benzinegebruik, en bij koelkasten en wasmachines voor het elektriciteitsgebruik. De Australische regering verbiedt gewoon de verkoop van gloeilampen. Die handige apparaatjes waarmee voorkomen wordt dat een TV die op stand by staat elektriciteit gebruikt, zouden standaard onderdeel van de TV moeten zijn. En misschien moeten plasmaschermen wel verboden worden. Daarmee daalt de vraag naar emissierechten, en kunnen de emissierechten die nodig zijn voor maatschappelijk noodzakelijke toepassingen goedkoper blijven.

Wellicht denkt men bij doelstelling 4 aan dat soort maatregelen. Maar dan moet er toch wel duidelijk zijn wie waartoe bevoegd is. Productspecificaties zijn tot nu toe de kerntaak van de Europese Unie. Daarmee houden producenten toegang tot de Europese markt. Het past daarbij niet dat individuele landen ineens de mogelijkheid krijgen om voor te schrijven hoeveel stroom een TV in de stand by stand mag gebruiken. Maar dat moet de Europese Unie hun dat ook niet opdragen. Minder schadelijk is het wanneer lidstaten de mogelijkheid krijgen gloeilampen te verbieden wanneer de Unie dat niet doet, maar ook dat past niet in de bestaande marktregels.

En dergelijke vraag laat zich ook stellen voor doelstelling 3. Waarom een afzonderlijke doelstelling voor energie uit duurzame bronnen? Er zijn nog allerlei onbenutte energiebesparingsmogelijkheden, bij voorbeeld bij het gebruik van restwarmte. Waarom mogen landen niet kiezen voor de goedkoopste weg om hun CO₂-doelstelling te halen? Liever 30% minder uitstoot met stadsverwarming of HR-ketels die tevens elektriciteit opwekken, dan van 20% met windmolens of zalmonvriendelijke stuwen in de Rijn.

Nu is er ook een redenering denkbaar dat om terugdringen van de CO₂-uitstoot door duurzame energie te bevoordelen boven energiebesparing. Ook de spaarzaamste spaarlamp brandt alleen wanneer er nog energie is. In de toekomst zullen we daarom naar een veel grotere productie van duurzame energie moeten, en die kan alleen geleidelijk tot stand komen. Daarom moet daar hoe dan ook in geïnvesteerd worden, ook al maakt dat de prijs van energie hoger dan die anders zou zijn.

Een dergelijke redenering zou doelstelling 3 kunnen rechtvaardigen. Daarbij is het kennelijk de bedoeling dat er per land doelstellingen gaan worden geformuleerd, vandaar het gesputter van Luxemburg dat men daar weinig mogelijkheden heeft voor de opwekking van duurzame energie. Het voorspelt eindeloze ruzies over het percentage duurzame opwekking dat voor elk land gaat gelden.

Juist omdat de bronnen van duurzame energie heel ongelijkmatig over Europa verdeeld zijn, zijn nationale doelstellingen daarbij improductief. Duurzame energie moet je daar opwekken waar dat kan tegen de minste kosten: waterkracht in Noorwegen, wind in Denemarken, fossiel met opslag van CO₂ in Nederland, en zonne-energie in Spanje. Je kunt beter stroomdistributeurs in heel Europa de verplichting opleggen dat minstens 20% van de door hun ingekochte stroom duurzaam moet zijn opgewekt, onafhankelijk van de vraag waar dat dan gebeurd is, dan je te richten op de producenten. Voor zonne-energie, de duurste vorm van duurzame energie maar wel die met de hoogste potenties, zou men daarbij nog een eigen doelstelling kunnen formuleren.

Zo zouden naast elkaar een markt voor fossiel opgewekte elektriciteit en voor alternatief opgewekte elektriciteit ontstaan, waarbij de prijs op de laatste markt hoger ligt, en zo investeringen in alternatieve opwekkingmogelijkheden uitlokt op de plaats waar die het meest opbrengen. Maar de consument betaalt bij benadering overal evenveel voor zijn mix van 20% duurzaam en 80% fossiel, omdat er voor beide soorten stroom een Europese markt is.

Wanneer per land zou wordt vastgesteld welk deel van de opgewekte elektriciteit uit duurzame bronnen afkomstig moet zijn, leidt dat tot een inefficiënte spreiding van duurzame bronnen over Europa. Wanneer de doelstelling in een bepaald land irreëel hoog is, kan dat reden zijn voor energieleveranciers om dan ook maar de fossiel opgewekte elektriciteit in te kopen in landen waar duurzame energie goedkoper is, maar daarmee wordt het voor die landen dan weer lastiger om de CO₂-uitstoot te beperken. Tenzij ze besluiten tot een exportstop, maar dat is dan weer strijdig met de interne markt.

Een Europese markt voor duurzaam opgewekte elektriciteit ontstaat overigens niet zo maar. Het vraagt voldoende investeringen in het transportnet. En het vraagt investeringen die het mogelijk maken variaties in vraag en aanbod van elektriciteit op te vangen. Die vereisen ook een centrale planning.

De interne markt

Het opmerkelijke is dat je in de afspraken zo weinig terugziet van de interne markt. Tot nu toe was dat de core business van Europa. Het wordt tot in het belachelijke nagestreefd. Wat heeft het niet een moeite gekost om schoenmakers in het lage BTW-tarief te mogen onderbrengen. Gemeenten mogen geen beroepsvoetbal subsidiëren, en misschien ook wel geen dierentuinen. Zweden moet het staatsmonopolie op de apotheken opgeven, en breezers toelaten. Woningcorporaties en ons ziektekostenstelsel zijn suspect.

Maar nu het om een echt bovennationaal probleem gaat, lijkt het erop dat de Europese leiders dat alles onvoldoende geïnternaliseerd hebben. We gebruiken in Nederland de stroom van drie buitenlandse kerncentrales, omdat die goedkoper produceren dan de Nederlandse centrales op gas of kolen, maar de dames en heren regeringsleiders doen nog steeds alsof elk land zijn eigen energievoorziening heeft, naar het model van Electricité de France.

In B&G april 2007