In allerlei publicaties komen we de laatste tijd pleidooien tegen voor de instelling van een Randstadbestuur, door samenvoeging van de randstedelijke provincies. De VVD heeft dat al in zijn verkiezingsprogramma opgenomen. Daarbij worden twee argumenten gehanteerd: er moet een sanering plaats vinden van de vele bestuursgremia waar Nederland onder gebukt gaat, en de Randstad moet worden bestuurd en gerepresenteerd als één stad, die de concurrentie aankan met andere miljoenensteden. De vraag is echter, of de Randstad echt wel een stad is, en of het Randstadbestuur dat velen voorstaan wel een stadsbestuur wordt.

Het meest uitgesproken pleidooi voor een Randstadbestuur vinden we bij de Adviescommissie G4 manifest, ingesteld door de vier grote steden.[i] Naast voorzitter A. Burgmans van Unilever bestond deze commissie uit Staatsraad R.J. Hoekstra, in dezelfde periode ook voorzitter van de Nationale Conventie, oud-ANWB directeur P. Nouwen, hoogleraar grootstedelijke vraagstukken Paul Scheffer, en oud-vakbondsvrouw Ellen Vogelaar.

Hun invalshoek is in de eerste plaats economisch. In een paar jaar is de Randstad in de top-20 van Europese gebieden weggezakt van een plaats in de top 5 naar een plaats in de achterhoede. Daarom moet er wat gebeuren: de Randstad moet worden uitgebouwd tot één metropolitaan netwerk, met een centrale rol voor de G4 (de drie grote steden + Utrecht). Bestuurlijk betekent dat de vorming van een brede randstadautoriteit die in de plaats komt van de vier randstadprovincies en de stadsregio’s (Wgr-plusregio’s) rond de G4. ‘Contraproductieve concurrentie tussen de steden moet plaats maken voor economische complementariteit; dit vraagt om samenhangend en slagvaardig bestuur op de schaal van de Randstad.’ [ii]

Daarnaast worden allerlei interessante beleidsvoorstellen gedaan die buiten de scope van dit artikel vallen, zoals rekeningrijden, thans kilometerbeprijzing geheten. De realisatie daarvan hoeft ook niet op de instelling van een Randstadbestuur te wachten. Dat geldt wellicht wel voor het voorstel dat de Randstad Holland zich kandidaat stelt voor de Olympische Spelen in 2028.

Een ander argument om weer naar de bestuurlijke inrichting van ons land te kijken, is dat van de bestuurlijke drukte. In Amsterdam en Rotterdam kunnen de inwoners hun stem uitbrengen voor maar liefst zes vertegenwoordigende lichamen: de deelraad, de gemeenteraad, het waterschap, Provinciale Staten, de Tweede Kamer en het Europees parlement. En dan zijn er daarnaast nog de stadsregio’s, de toekomstige veiligheidsregio’s, het Samenwerkingsverband Regio Randstad, en allerlei gemeenschappelijke regelingen voor specifieke taken. Verschillende Haagse departementen doen ook een duit in het zakje. Ten slotte zijn er allerlei doelcorporaties die buiten het openbaar bestuur staan maar daar wel een grote rol in spelen. Directeuren van woningcorporaties gedragen zich als benoemde burgemeesters zonder gemeenteraad. En grote onderwijs- en zorginstellingen zijn ook in staat hun eigen plan te trekken en het openbaar bestuur naar hun hand te zetten.

Er groeit consensus dat dit allemaal wat veel is. De kiezer kan het allemaal niet bijbenen en laat het in sommige gevallen afweten, vooral bij de waterschappen en het Europees parlement. Bestuurders klagen dat zij zich moeten haasten van de ene vergadering naar de andere om steeds over dezelfde onderwerpen te vergaderen. Het kost allemaal natuurlijk ook nogal wat. En volgens Burgmans c.s. is de bestuurlijke organisatie een sta-in-de-weg geworden voor de economische impuls die de Randstad zo dringend nodig heeft.

Maar dat laatste roept bij mij twijfels op. In de eerste plaats heeft de Randstad onder de kabinetten Balkenende wel een economische terugslag ondervonden, maar dat gold voor het hele land, en was dat toch meer het gevolg van de economische conjunctuur, versterkt door het procyclische beleid, dan van de bestuurlijke drukte. Anders had de Randstad in 1999 nooit tot de top vijf van Europa kunnen behoren. Van Poelje constateerde in 1914 al aan de hand van het voorbeeld van Londen dat een gammele bestuursstructuur economische groei niet in de weg hoeft te staan.[iii]

Dat neemt niet weg dat er inderdaad ‘dossiers’ zijn waar weinig slagvaardigheid te constateren valt, al staan daar andere dossiers tegenover (Betuwelijn, VMBO) waar we misschien met minder slagvaardigheid beter af waren geweest. Maar de vraag is of dat gebrek aan slagvaardigheid nu echt ligt aan de bestuurlijke organisatie. Neem nu het rekeningrijden, dat nog steeds niet is ingevoerd. Lag dat nu aan de bestuurlijke drukte, of kwam het door de actie van de door de Nouwen geleide gaspedalenbond, dat de Tweede Kamer er niet aan wilde?

En waarom is er nog geen besluit over de verbinding tussen de A9 en Almere? Niet vanwege de bestuurlijke drukte, maar omdat er grote verdeeldheid over is onder de kiezers en dus ook in de Tweede Kamer. Ook Burgmans en zijn vrienden komen niet verder dan de aanbeveling ‘doorbreek de impasse ten aanzien van de ontsluiting van Almere’, zonder dat men zelf de slagvaardigheid heeft om te zeggen hoe. Daar was de commissie het kennelijk niet over eens, want bij andere punten is de commissie niet zo op zijn mondje gevallen.

De vraag is ook of instelling van een Randstadautoriteit met een rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging wel een goed antwoord is op de bestuurlijke drukte. Voor een efficiënte bestuurlijke organisatie moet de afstand tussen bestuurslagen niet te groot zijn, maar ook niet te klein. Tegelijkertijd dienen binnen een bestuurslaag de grenzen gebaseerd te zijn op de noodzaak van eenheid van bestuur.

Nu al is de bestuurlijke afstand tussen de provincies en de meeste gemeenten veel groter dan die tussen de provincies en Rijk. Daarom zijn er allerlei hulpstructuren en sectorale organisaties op een schaalniveau tussen dat van de gemeenten en de provincies in. De behoefte daaraan zal alleen maar toenemen bij samenvoeging van provincies, en zeker bij samenvoeging van grote provincies. In zijn notitie over het middenbestuur heeft Remkes al gesteld dat de waterschappen en de veiligheidsregio’s buiten de hoofdstructuur van het openbaar bestuur moeten blijven.[iv]

Het is ook lastig voorstelbaar dat een Randstadautoriteit die toch vooral voor coördinatie tussen Amsterdam en Rotterdam zal moeten zorgen, tegelijkertijd zorgt voor afstemming tussen Amsterdam en Amstelveen, of tussen Rotterdam en Capelle aan den IJssel. Niet voor niets gaat in de door Remkes geschetste scenario’s vorming van een randstadprovincie gepaard met de vorming van regiogemeenten voor het aaneengesloten gebied van de grote steden en hun directe randgemeenten.[v] Op dat niveau is duidelijk meer eenheid van bestuur nodig dan op dat van de Randstad in zijn totaliteit. Voor de randgemeenten blijft dan de status van deelraad over, wanneer de deelraden althans de sanering van de bestuurlijke drukte overleven.

De vraag moet ook gesteld worden of de bestuurlijke afstand tussen Rijk en randstadprovincie niet veel te klein is.[vi] Wanneer de schaal waarop twee boven elkaar geplaatste besturen werken te weinig verschilt, zijn die twee besturen geneigd zich met dezelfde problemen bezig te gaan houden, en ontstaat een onvruchtbare bestuurlijke concurrentie. Dat is gebleken toen er een rechtstreeks gekozen Rijnmondraad werd ingesteld zonder Rotterdam op te splitsen. Het is ook gebleken op de Nederlandse Antillen, waar de bestuurlijke afstand tussen de eilandregering van Curaçao en de landsregering van de Nederlandse Antillen onvoldoende is, en die landsregering daarom nu wordt opgeheven..

Daarom is het ook onverstandig om de besturen van de stadsregio’s rechtstreeks te laten kiezen zolang er geen draagvlak is voor gelijktijdige opsplitsing van de grote steden. Het is nu lastig voor wethouders van de grote steden dat zij in B&W en in het bestuur van de stadsregio over delfde dingen moeten vergaderen, maar het wordt nog veel lastiger wanneer zij er niet meer bij zijn wanneer de stadsregio over projecten in hun stad beslist. Juist dan ontstaat onvruchtbare bestuurlijke concurrentie.

Zo’n concurrentie gaat ook ontstaan tussen de Randstadautoriteit en de rijksoverheid. Wie gaat er over Schiphol? Hoe zit het met rijkswegen in de Randstad? Worden dat provinciale wegen? Maar ze verbinden niet alleen de steden binnen de Randstad, maar ook de Randstad met de rest van Nederland en Europa. Hetzelfde geldt voor de spoorwegen. Als de HSL ooit gaat rijden, verbindt hij niet alleen Amsterdam en Rotterdam met Brussel en Parijs, maar gaat hij ook als een snelle pendeldienst tussen Amsterdam en Rotterdam fungeren. De Spoorwegen gaan daar ook hun dienstregeling aan aanpassen. Voorzover infrastructurele beslissingen uitblijven door een falende bestuurlijke organisatie, is de vorming van een Randstadautoriteit dan ook geen oplossing, maar zal die de kwaal versterken.

Een pikant probleem kan nog ontstaan omdat de naam Holland, waarmee de Randstadautoriteit zich ter wille van de herkenbaarheid zou moeten gaan tooien, in het buitenland tegelijkertijd veel verwarring zal doen ontstaan, omdat ‘Holland’ daar vaak synoniem is met ‘Nederland’. Twee honderd jaar geleden was er zelfs het Koningrijk Holland. Krijgen we naast the Dutch government nu the metropolitan authority of Holland? Dat kan nog tot komische misverstanden leiden.

Maar er zal ook concurrentie ontstaan tussen het Randstadbestuur en dat van de grote steden. Zullen Opstelten en Cohen of hun opvolgers accepteren dat in Londen niet langer Ken Livingstone hun collega is, maar de mayor van de City of Westminster, wiens naam mij even ontschoten is?

De term ‘Randstad’ moet ook meer als een metafoor gezien worden dan als de aanduiding van een echte stad. Het gebied heeft natuurlijk wel een opmerkelijke bevolkings- en bebouwingsdichtheid, maar niet die van een echte stad. Belangrijker is dat een stad een hart heeft. Daar bevinden zich de grote warenhuizen, allerlei gespecialiseerde winkeltjes, de belangrijkste culturele voorzieningen, en veel kantoren. Het stedelijk systeem van openbaar vervoer brengt de mensen daarheen. Het stadshart heeft ook een symbolische functie: de Dam en de Dom symboliseren de stad ook voor wie zich niet in het centrum bevindt of daar weinig komt. En toeristen die een stad bezoeken, bezoeken vooral het stadshart.

Nu heeft de Randstad ook een hart, maar dat hart is groen. Je doorkruist het wanneer je je van de ene stad naar de andere begeeft, voorzover het althans niet ondertunneld is. Dan kun je ook zien dat het Groene Hart landschappelijke waarde heeft, maar dat wil niet zeggen dat het ook een belangrijk recreatiegebied is, zoals Burgmans c.s. schijnen te denken, overigens zonder aanbevelingen te doen om die functie te versterken.[vii] Op de plassen kun je nog aardig zeilen, maar verder recreëren mensen toch liever aan het strand, in de duinen of in de bossen. Het veenweidegebied is leuk voor een fietstocht, maar dan moet het niet te hard waaien.

Er is zich wel een knooppunt van het randstedelijke openbaar vervoer aan het ontwikkelen. Dat ligt niet in het Groene Hart, maar dat is Schiphol. Er is veel geïnvesteerd om Schiphol vanuit alle windstreken per trein gemakkelijker bereikbaar te maken, en dat maakt Schiphol tot een belangrijk overstapstation. Van Leiden naar Groningen reis je tegenwoordig het snelst met de trein via Schiphol. Maar als identificatiepunt voor de randstedelingen is dat toch een beetje mager. En het lastige van Schiphol is dat het met al dat vliegtuiglawaai juist niet leent voor een grote samenklontering van woningen en kantoren. De enige grote partij die zich in zijn verkiezingsprogramma voor de randstadautoriteit heeft uitgesproken, de VVD, kiest er tegelijkertijd voor de start- en landingsbanen naar zee te verplaatsen, maar dan gaat op termijn de rest natuurlijk gewoon mee.

De ‘Randstad’ is geen stad, maar een stedelijk netwerk. Het omvat steden die dicht genoeg op elkaar liggen om het aantrekkelijk te maken in de ene stad te wonen en in de andere te werken, en weer ergens anders te winkelen of uit te gaan. Daarom zijn er ook zoveel files. Tegelijkertijd is het moeilijk om aan te geven waar dat netwerk begint en ophoudt. Hoewel Texel, de Noordoostpolder en Goeree-Overflakkee deel uitmaken van een randstadprovincie, behoren zij evident niet tot de Randstad. Maar Ede en Wageningen maken wel deel uit van datzelfde stedelijke netwerk. En dat geldt ook voor Breda en Den Bosch, niet voor niets zijn er elke dag bij Everdingen van die lange files. Maar die steden hebben ook relaties met Tilburg en Eindhoven.

In de planologische literatuur komen we niet alleen het begrip Randstad tegen, maar ook de Stedenring Centraal Nederland, waar naast de steden in de Randstad en de Brabantse stedenrij ook Arnhem en Nijmegen deel van uitmaken.[viii] Wanneer we echter op dat niveau een bestuur gaan creëren, wordt de bestuurlijke afstand tot het Rijk nog veel kleiner.

De vraag is ook of het beoogde Randstadbestuur een echt stadsbestuur wordt, of alleen een uit zijn krachten gegroeide provincie. Kenmerkend voor een stadsbestuur is dat zich daaronder geen bestuurslaag bevindt met eigenstandige door het Rijk toegekende bevoegdheden. Dat maakt het voor een stadsbestuur ook mogelijk om naar het Rijk toe namens de stad te spreken. Er kan een vergaande delegatie plaats vinden naar deelraden, maar hun bevoegdheden zijn een zaak van het stadsbestuur en niet van het Rijk, evenals de financiën.

De positie van provincies is volstrekt anders. Gemeenten krijgen hun taak en hun geld toegedeeld van het Rijk, niet de van de provincie. Daarmee is in de praktijk de gemeente ook en veel gewichtiger bestuurslaag dan de provincie. Maar hoe wordt dat nu bij het Randstadbestuur? Daar zijn Burgmans c.s. niet erg duidelijk over. Misschien ontbrak hun daarvoor ook de deskundigheid. Je kunt als professor in de grootstedelijke vraagstukken ook niet overal verstand van hebben.

Aan de ene kant voorziet de commissie dat de vier grote steden in 2028 aantrekkelijke stadsdelen zijn van de metropool Randstand Holland.[ix] Het Randstadbestuur moet een slagvaardig bestuur zijn dat een eind kan maken aan ‘contraproductieve concurrentie’ tussen de inliggende steden. Dat kan alleen wanneer die steden volledig ondergeschikt zijn aan het Randstadbestuur. Het zou kunnen betekenen dat wanneer Rotterdam zich niet wil neerleggen bij zijn huidige profiel als haven- en industriestad, maar een transformatie wil maken naar stad van kennis en creativiteit, het door het Randstadbestuur op de vingers wordt getikt omdat men zo Amsterdam contraproductieve concurrentie aandoet.

Volgens de commissie treedt de Randstadautoriteit ook in de plaats van de stadsregio’s.[x] Dat betekent dat de Noord-Zuidlijn in Amsterdam niet langer een zaak is van het ROA en de facto van Amsterdam zelf, maar van het Randstadbestuur. Daar zou nog wel wat voor te zeggen zijn, want misschien zou het Randstadbestuur een tunnel onder Amsterdam eerder gebruiken voor treinen van Den Haag naar Enkhuizen dan voor het lokale openbaar vervoer in Amsterdam. Maar het Randstadbestuur bepaalt dan ook hoeveel bussen het GVB mag laten rijden. Is dat efficiënt? Leidt het tot goede keuzes? Wil Amsterdam dat?

De stadsregio’s hebben nu de bevoegdheid projecten te laten betalen door de deelnemende gemeenten, omdat die elders voor rekening van de gemeenten komen. Het feit dat de stadsregio bestuurd wordt door gemeentebestuurders is een garantie dat van deze bevoegdheid geen excessief gebruik wordt gemaakt. Maar hoe stellen Burgmans c.s. zich dat voor? Krijgt het Randstadbestuur ongelimiteerd toegang tot de kas van de gemeenten? Dat past dan bij een situatie waarin de gemeenten volledig ondergeschikt zijn aan het Randstadbestuur, maar is dat echt wat de gemeentebesturen van Amsterdam en Rotterdam voor ogen staat? Of moet het Randstadbestuur het doen met wat men uit het provinciefonds krijgt? Dat is dan een stap terug ten opzichte van de huidige situatie. Het illustreert dat uitspraken over bevoegdheden van bestuursorganen pas betekenis krijgen wanneer ze financieel vertaald zijn.

Opmerkelijk is, dat men ondanks het slagvaardige Randstadbestuur toch wil dat het Rijk afzonderlijk afspraken maakt met de G4. Dat zou bij voorbeeld moeten gaan over de herstructurering van de naoorlogse wijken, terwijl ruimtelijke ordening en woningprogrammering juist als taken van het Randstadbestuur worden gezien.[xi] Of dit ook betekent dat de andere gemeenten in de Randstad, waar de meerderheid van de inwoners woont, ook een rechtstreekse relatie met het Rijk houden, staat er niet bij. Op dit punt praat de commissie zijn opdrachtgevers wel erg naar de mond.

Een Randstadbestuur wordt dus een bestuurlijke ramp. De Randstad is geen stad maar een deel van een groter stedelijke netwerk. Verbindingen binnen dat netwerk functioneren tegelijkertijd als verbinding van de Randstad met de rest van Europa. Wat relevant is voor de hele Randstad, is dat voor heel Nederland. Vorming van een Randstadbestuur leidt tot heilloze concurrentie met het Rijk, maakt de positie van de grote steden onhelder, en biedt geen oplossing voor de bestuurlijke drukte.

Wie de bestuurlijke drukte wil aanpakken moet niet een grotere provincie creëren, maar juist kleinere. Grote steden, stadsregio’s, kleinere provincies, veiligheidsregio’s, waterschappen, kamerkieskringen en GGD´s hebben allemaal zo ongeveer dezelfde schaal, van een paar honderdduizend tot ruim een miljoen inwoners. Wanneer de grenzen daarvan worden gelijkgetrokken en de besturen geïntegreerd, ontstaat een aansprekend middenbestuur met een schaalniveau dat voldoende afwijkt van dat van het Rijk om contraproductieve concurrentie te voorkomen.[xii]

Daarbeneden is er het schaalniveau van gemeenten en deelgemeenten, waarbij het bedrijfsmatige optimum zo rond de 50.000 ligt, maar voor op zichzelf staande woonkernen een lager aantal inwoners gerechtvaardigd is.[xiii] Dat is een laag die voldoende ver afstaat van het middenbestuur om concurrentie tussen (deel)gemeente en middenbestuur te voorkomen, terwijl door de kleinere afstand er veel minder behoefte is aan hulpstructuren.

We zijn zo terug bij een bestuur met drie lagen, maar het vraagt wel om differentiatie binnen het middenbestuur. Daar is behoefte aan grootstedelijke besturen met veel taken en een sterke positie tegenover de deelgemeenten, naast provincies met minder taken en daarbinnen zelfstandige gemeenten. De voorzitter van het grootstedelijk bestuur draagt de titel burgemeester, die van het provinciaal bestuur commissaris of gouverneur. Cohen en Opstelten blijven collega’s van Ken Livingstone, Balkenende die van Tony Blair.

Invoering van zo´n bestuur stuit op allerlei gevoeligheden bij de bevolking en op bezwaren van constitutionele schriftgeleerden, terwijl niemand een traan zal laten als Noord- en Zuid-Holland worden opgeheven. Maar dat mag geen reden zijn om dan maar af te stevenen op een structuur waarvan iedereen kan zien dat hij ten opzichte van de huidige situatie alleen maar nieuwe problemen creëert in plaats van de bestaande op te lossen.

In B&G november 2006