Zoek op trefwoord :
De voorkeursvolgorde onder vuur
Verschenen in 'B&G' - 01-03-2006

Zolang er een Nederlandse overheid is, zijn er financiële verhoudingen. Vóór de Franse tijd stonden steden en gewesten een deel van hun belastinginkomsten af aan de Staten-Generaal; in de negentiende eeuw is de richting van die geldstromen omgekeerd. De regels rond die geldstromen zijn langzamerhand ingewikkelder geworden, maar er heeft ook meer reflectie plaats gevonden.
Conventional wisdoms
Begin jaren tachtig leverde die reflectie twee belangrijke leerstukken op, die sindsdien als conventional wisdom gelden, de voorkeursvolgorde en het derde aspiratieniveau. De voorkeursvolgorde houdt in dat gemeentelijke en provinciale uitgaven het best bekostigd kunnen worden uit achtereenvolgens tarieven, eigen belastingen, de algemene uitkering en specifieke uitkeringen. Daarmee legt men de afweging over de betaling van de voorziening zo dicht mogelijk bij de gebruiker, zodat het geld zo veel mogelijk in overeenstemming met de individuele burger besteed wordt. Dat vergroot de welvaart, zo leert de economische theorie.
Het derde aspiratieniveau houdt in dat het rijk er bij de inrichting van de financiële verhouding naar streeft dat gemeenten en provincies beschikken over een gelijke voorzieningencapaciteit, dat wil zeggen dat ze bij een gelijk belastingniveau in staat zijn een gelijkwaardig voorzieningenniveau te realiseren. Ze dienen daarbij in staat te zijn om een afweging tussen de wenselijkheid van uiteenlopende voorzieningen te maken, en ook een afweging te maken tussen het totale voorzieningenniveau en de lokale belastingdruk.
Ook het derde aspiratieniveau wordt gerechtvaardigd vanuit de behoefte de keuzes ten aanzien van gemeentelijke voorzieningen zo dicht mogelijk bij de burger te leggen. Het houdt echter tegelijkertijd een zekere inperking van de voorkeursvolgorde in: wanneer gemeenten hun uitgaven alleen zouden bekostigen uit tarieven en heffingen, zou de ene gemeente met veel lagere tarieven kunnen volstaan om een gemiddeld voorzieningenniveau te bereiken dan de andere, en dat willen we niet. Wie in een arme gemeenten woont waar veel geld nodig is, moet daardoor niet bevoordeeld of benadeeld worden ten opzichte van iemand in de tegengestelde situatie. Dat vinden we niet eerlijk, maar het zou ook ongewenst migratiestromen op gang kunnen brengen verschillende gemeenten.
Daarom is er een algemene uitkering, die de verschillen in voorzieningencapaciteit van gemeenten compenseert. Wanneer we de voorkeursvolgorde maximaal zouden willen honoreren, zouden gemeenten als Wassenaar en Blaricum volledig op eigen benen moeten staan. Voor de andere gemeenten zou de uitkering uit het gemeentefonds dan het karakter van een aanvullende uitkering hebben, die de kloof overbrugt tussen wat een gemeente aan belasting binnenkrijgt bij een gemiddeld tarief, en wat de gemeente nodig heeft om een gemiddeld voorzieningenniveau te realiseren.
Het is duidelijk dat ondanks de lippendienst die het rijk tot nu toe bewees aan deze twee uitgangspunten, de feitelijke ontwikkeling een heel andere is geweest. De afschaffing van de OZB van huurders van woningen is strijdig met de voorkeursvolgorde, en de bijbehorende beperkingen ten aanzien van de andere belastingen op onroerende zaken maken het de helft van de gemeenten nu al onmogelijk om nog ter wille van een bepaalde voorziening de belasting te verhogen. Tegelijkertijd blijkt dat het Rijk de gemeenten vaak helemaal niet wil vrij laten ten aanzien van het gebruik van de voorzieningencapaciteit, maar minutieus het voorzieningenniveau wil voorschrijven. De WMO is daar een recent voorbeeld van.
Deze ontwikkelingen zijn voor de VNG aanleiding om een fundamentele herbezinning over de financiële verhouding op gang te brengen. Aan prof. dr P.B. Boorsma (Universiteit Twente) en dr M.A. Allers (COELO, Rijksuniversiteit Groningen) is gevraagd om een essay te schrijven.[1] Op 26 januari organiseerde de VNG hier een middagsymposium over, waar de twee essays door de auteurs werden samengevat, en drs P.P.L. van Kalmthout (directeur Bestuurlijke en Financiële Organisatie bij BZK), drs P.J.M. Wilms (Public Economics BV) en drs R. Boogaard (Cebeon) als coreferent optraden. Zelf mocht ik deze bijeenkomst voorzitten.
De voorkeursvolgorde
Op belangrijke punten waren Boorsma en Allers het eens. Beiden constateerden dat het beleid inzake de OZB strijdig is met de voorkeursvolgorde, en beiden betreurden dat, omdat dat een goede allocatie in de weg staat. Van Kalmthout stelde daartegenover dat het kabinet prioriteit had gegeven aan lastenverlichting boven de voorkeursvolgorde, maar Allers sprak dat tegen: die lastenverlichting had ook heel anders vorm kunnen krijgen. Volgens Allers zijn de mogelijkheden om een eigen belastingbeleid te voeren nu zodanig beperkt dat eigenlijk sprake is van aspiratieniveau 3+: er is geen sprake meer van een gelijke voorzieningencapaciteit maar van een door het Rijk voorgeschreven gelijk voorzieningenniveau.
Intussen constateren Boorsma en Allers ook dat door de specifieke uitkeringen en de vele voorschriften op veel beleidsterreinen sprake is van door het Rijk voorgeschreven gelijke voorzieningen, in plaats van een gelijke voorzieningencapaciteit. Beiden achten een dergelijke keuze ook legitiem, al vindt Boorsma dat gemeenten ook de mogelijkheid moeten hebben om aanvullend inkomensbeleid te voeren. Een dergelijke keuze betekent in hun ogen wel dat daarmee gekozen wordt voor een vierde aspiratieniveau (gelijke voorzieningen) en niet voor het derde. In dergelijke gevallen is ook het inzetten van een specifieke uitkering volgens beide auteurs gerechtvaardigd, waarmee opnieuw een inbreuk wordt gemaakt op de voorkeursvolgorde.
Allers presenteert in zijn essay een beslisboom ten aanzien van de bekostiging van gemeentelijke uitgaven, die enigszins lijkt op mijn eigen voorstel dienaangaande van twee jaar geleden. [2] Eerste vraag is wie over het voorzieningenniveau beslist. Is dat het rijk, dan vindt een keuze plaats over uitvoering door het Rijk zelf of door de gemeenten op basis van doelmatigheid. Kiest men voor uitvoering door de gemeente dan is dat in een principal-agent verhouding, en dient het Rijk voor de nodige middelen te zorgen. Dat kan door een specifieke uitkering, maar ook door opname in de algemene uitkering. Dat laatste stimuleert de doelmatigheid.
Gaat het om autonome taken van gemeenten, waarbij de gemeente zelf het voorzieningenniveau bepaalt, dan komt een specifieke uitkering alleen in aanmerking voorzover ook naburige gemeenten van de voorziening profiteren, en zou verder bekostiging uit gemeentelijke belastingen de voorkeur moeten hebben, waarbij tussen gemeenten verevening van de belastingopbrengsten moet plaats vinden. De algemene uitkering is dan aanvullend.
Van Kalmthout reageerde hierop weinig enthousiast; hij verwachtte niet dat de ministerraad zich door dergelijke schema's zou laten leiden. Hier sprak de ervaren ambtenaar, die elk geloof in de mogelijkheid dat politici rationele beslissingen kunnen nemen verloren heeft. Het is inderdaad ook moeilijk voorstelbaar dat Pechtold in de ministerraad een aandachtig gehoor krijgt wanneer hij vraagt om commitment van de anderen bij het systematisch doordenken van de financiële verhouding. Dan kan je daarbij beter een volhardende grijze muis hebben als indertijd Dieuwke De Graaff-Nauta.
Van Kalmthout vond het belangrijker dat gemeenten door benchmarking en andere modegrillen het vertrouwen van de landelijke politiek winnen, ze moeten laten zien dat ze hun verantwoordelijkheden aan kunnen. Maar dat past dan toch meer bij een principal-agent verhouding dan bij de gemeente als autonoom bestuurslichaam met een gemeenteraad die een eigen kiezerslegitimatie heeft.
Transparantie van het verdeelmodel
Boorsma en Allers hadden ook kritiek op het bestaande verdeelmodel voor het gemeentefonds. De door Cebeon ontwikkelde ijkpunten zijn in feite gepostuleerde formules, die zich door buitenstaanders niet empirisch laten toetsen. Boorsma moest wel toegeven dat hij niet in staat was betere ijkpuntformules op te stellen, maar dat was juist een gevolg van het gebrek aan transparantie.
De twee inleiders kregen daarbij bijval vanuit de zaal: herijking van een cluster leidt voor individuele gemeenten tot een voor- of nadeel, maar als hoofd financiën – concerncontroller heten die mensen tegenwoordig – ben je niet in staat om je wethouder uit te leggen waarom je eigen gemeente erop voor- of achteruit gaat, wat natuurlijk juist in het laatste geval vervelend is.
Boogaard bracht daar twee argumenten tegenin. Hij liet zien dat bij onderwijshuisvesting de nieuwe door Cebeon ontwikkelde verdeelmaatstaf nauw aansloot bij het kostenniveau van de gemeenten naar groottegroep. Maar hij verwierp de ontwikkeling van ijkpuntformules op basis van regressie-analyse, omdat men zich dan conformeert aan de uitgavenverdeling zoals die tot stand gekomen is bij de bestaande verdeling van middelen. Hij wees er ook op, dat de verdeling zoals die voor de Financiële-verhoudingswet van 1997 bestond, veel meer een arbitrair karakter had dan de formules die Cebeon op basis van een analyse van de uitgaven ontwikkeld had.
Als een voorbeeld waar je de bestaande uitgavenverdeling niet moest volgen, gaf Boogaard de WMO. Daar constateerde Cebeon grote verschillen in uitgaven, die alleen te verklaren waren vanuit eigen beleid van de verschillende zorgkantoren. Toedeling op basis van objectieve verdeelmaatstaven waarvan iedereen zal moeten toegeven dat ze te maken hebben met de behoefte aan huishoudelijke zorg, zoals het aantal 75+'ers, zal daarom tot grote herverdeeleffecten leiden.
Dit werpt een nieuw licht op de argumenten van voor- en tegenstanders van de WMO. Tegenstanders benadrukken dat daarmee inwoners van verschillende gemeenten niet langer gelijk behandeld worden, maar moeten wellicht constateren dat dat nu ook al niet het geval is. Wanneer gemeenten budgetten krijgen op basis van objectieve verdeelmaatstaven, leidt dat misschien wel eerder tot een gelijke behandeling dan centrale normen die door iedereen verschillend geïnterpreteerd worden.
Dat is niet uniek voor de zorgkantoren: onder belastingadviseurs bestaat ook het idee dat niet elke inspectie op alle terreinen hetzelfde beleid hanteert, en dat het verstandig kan zijn daarmee rekening te houden bij het kiezen van de plaats van vestiging van een bedrijf. Maar kamerleden winden zich minder op over een dergelijk verschil in beleid binnen één rijksdienst dan over verschillen in beleid tussen gemeenten en provincies.
Wat betekent dat nu voor de ontwikkeling van ijkpuntformules? Naar mijn idee zou eerst vast moeten staan of het wel of niet de bedoeling is de bestaande uitgavenverdeling als maatgevend te beschouwen. Is dat laatste niet het geval, dan is het onontkoombaar om de verdeling uiteindelijk te laten plaats vinden met een bestuurlijk getoetste formule. Maar wanneer het erom gaat dat zich veranderingen in het uitgavenpatroon hebben voor gedaan, zoals bij openbare veiligheid, waar meer gemeenten voor een beroepsbrandweer hebben gekozen, dan lijkt mij er alles voor te zeggen een regressie-analyse te gebruiken om te komen tot objectief gefundeerde verdeelmaatstaven.
Verevening van belastingen
Boorsma had ook kritiekpunten die niet door Allers gedeeld werden. Het waren punten die ook al naar voren kwamen in een brief uit 1995, toen Boorsma samen met Merkies, Rietveld en Van Winden in opdracht van een aantal nadeelgemeenten de voorstellen aan een kritische blijk had onderworpen.[3] Zo verwerpt Boorsma in tegenstelling tot Allers de verevening van de belastingcapaciteit middels het gebruik van de WOZ-waarden als negatieve verdeelmaatstaf.[4] Allers daarentegen acht verevening juist nodig om voor de autonome taken een groot gemeentelijk belastinggebied te combineren met het derde aspiratieniveau.[5]
Allers acht het zelfs mogelijk om zonder uitkeringen van het Rijk het derde aspiratieniveau te bereiken, alleen door de belastingopbrengst te verevenen. In mijn ogen zou dat echter betekenen dat de gemeentelijke belastingen hun karakter van gemeentelijke inkomstenbron verliezen, en dat gemeenten feitelijk belasting heffen om rijksbeleid inzake de bekostiging van uitgaven van andere gemeenten mogelijk te maken.
Grote steden
Boorsma vindt ook dat de grote steden overbedeeld zijn. De vaste bedragen voor de vier grote steden acht hij onvoldoende onderbouwd.[6] Dat hoor je vaker, en zou kunnen verklaren dat de eeuwige pleidooien van de grote vier om meer geld uit het gemeentefonds zijn verstomd: van een nieuw onderzoek kunnen ze alleen maar slechter worden. In plaats daarvan proberen ze extra geld te krijgen via het grote-stedenbeleid.
Boorsma wilde ook dat laatste onmogelijk maken, door bij de vaststelling van de algemene uitkering rekening te houden met de opbrengst van de specifieke uitkeringen. Dat heeft natuurlijk alleen zin wanneer de verdeling van die specifieke uitkeringen niet overeenstemt met de gewenste spreiding van de daaruit bekostigde voorzieningen, maar dat lijkt dan toch eerder een zaak van degene die de specifieke uitkering verdeelt.
Boorsma wijst ook de verdeling van geld op basis van de klantenpotentiëlen af. Volgens hem doorkruist dat juist het streven naar het derde aspiratieniveau, omdat in de grote steden het voorzieningenniveau daardoor hoger is dan op het platteland, zonder dat het platteland voldoende van de voorzieningen in de steden kan profiteren.[7] Voor inwoners van Hardenberg is een bezoek aan de schouwburg in Enschede nauwelijks te doen. Volgens Boorsma zitten we hier dan ook op het tweede aspiratieniveau. De klantenpotentiëlen zouden ook geen functie meer hebben vanwege het fusieproces van gemeenten.
Hierbij kreeg ik de indruk dat Boorsma zich onvoldoende de werking van de klantenpotentiëlen bewust was. Wanneer werkelijk iedere Nederlander waar hij ook woont op dezelfde afstand over gelijke uitgaansmogelijkheden zo moeten beschikken, zou het daarvoor beschikbare bedrag aan het oppervlak gekoppeld moeten worden. En dan nog krijg je niet overal hetzelfde voorzieningenniveau, want in Amsterdam zullen schouwburgen dan meer eigen inkomsten hebben dan in Oost-Groningen, en dan is het nog niet eerlijk. Ook bij tot nu toe ongesubsidieerde culturele voorzieningen, zoals bioscopen en boekhandels, zou de overheid dan in dun bevolkte gebieden zelf het voortouw moeten nemen. Zo maak je van het derde aspiratieniveau een karikatuur. Er zou dan in Voorburg ook evenveel bos moeten zijn als in de gemeente Ede.
De verdeling van het geld voor culturele voorzieningen gaat uit van een gelijk bedrag per inwoner, waar ook in Nederland. Maar het houdt er rekening mee, dat in de praktijk inwoners van randgemeenten vaker gesubsidieerde instellingen in centrumgemeenten bezoeken dan andersom. Daarom wordt het geld dat bestemd is voor voorzieningen ten behoeve van de inwoners van een bepaalde kern, verdeeld over de gemeente waartoe die kern zelf behoort en de gemeenten waar omliggende kernen toe behoren. Er worden daarbij meer inwoners aan naburige kernen toegerekend naarmate die kern dichterbij is en de verhouding tussen de inwonertallen van die kern en de eigen kern groter. Het zijn daarom niet in de eerste plaats gemeenten in landelijke gebieden die geld aan de grote steden 'kwijtraken', maar de randgemeenten van die steden.
Allers was het er mee eens dat bij de verdeling van geld over gemeenten rekening wordt gehouden met dergelijke spill-overs, maar stelt dan wel de conditie dat de centrumgemeenten het extra geld daadwerkelijk aan culturele voorzieningen besteden. Dat zou daarom de vorm moeten krijgen van een specifieke uitkering. Theoretisch is daar wel wat voor te zeggen, maar zoals tijdens de discussie werd opgemerkt, in de praktijk lijkt het geen probleem. En de financiële verhouding is al zo ingewikkeld.
Wilms was het wel enigszins met Boorsma eens, vooral vanwege de merkwaardige veranderingen van de klantenpotentiëlen bij grenswijzigingen. Maar hij moest erkennen dat zijn bureau het regionaal klantenpotentieel ook gebruikte bij de verdeling van het geld voor de Wet Werk en Bijstand. Dat was omdat zo een betere regressie optrad, en daar zwoer Public Economics nu eenmaal bij.
Hoe nu verder?
De boodschap van de bijeenkomst was in de eerste plaats, dat het verstandig is een aantal conventional wisdoms die eerder geformuleerd zijn inzake de gemeentefinanciën nu maar eens los te laten, omdat ze in de praktijk niet blijken te werken. Maar wanneer we constateren dat in de praktijk het regeringsbeleid ten aanzien van gemeenten meer gestuurd wordt door koehandel dan door principes, is het de vraag of het zal lukken om een ander kader ingang te doen vinden dat gemeenten wel voldoende recht doet. Wanneer de VNG zich bij het denken over de gemeentefinanciën - en over gemeentelijke autonomie in zijn algemeenheid - weet te ontrekken aan een dergelijk voor de hand liggend cynisme, denk ik dat het essay van Allers meer aanknopingspunten geeft voor een nieuw theoretisch kader dan dat van Boorsma.


[1] P.B. Boorsma en M.A. Allers, De Financiële Verhouding onder de Loep. Den Haag 2006: Vereniging van Nederlandse Gemeenten. www.vng.nl/smartsite.dws?ID=22317
[2] P. Bordewijk, 'Een nieuw toetsingskader voor specifieke uitkeringen', in B&G jg. 31 nr 1, januari 2004, pp. 6-11. www.paulbordewijk.nl/artikelen/218
[3] P.B. Boorsma, A.H.Q.M. Merkies, P. Rietveld en F.A.A.M. van Winden, Onderbouwing herziening Gemeentefonds: wetenschappelijk niet verantwoord, Brief aan de minister en staatssecretaris van Binnenlandse Zaken e.a. Enschede 1995: Universiteit Twente. Zie ook P. Bordewijk, 'Kritiek op herverdelingsvoorstellen Rgf te weinig academisch', in Binnenlands bestuur 17 maart 1995 p. 31.
[4] Noot 1 p. 61.
[5] Noot 1 p. 87.
[6] Noot 1 p. 44-45.
[7] Noot 1 p. 19-20.