Niet veel mensen zullen het hebben opgemerkt, maar 22 november 2005 was een historische datum in de geschiedenis van de bestuurlijke organisatie van ons land. Op die dag hechtte de Eerste Kamer eindelijk zijn goedkeuring aan de wijziging van de Wet op de gemeenschappelijke regelingen waarmee de voormalige Kaderwetgebieden worden omgezet in plusregio's.[i] Daarmee is er nu voor het eerst in ons land een algemene bestuurlijke voorziening voor de grootstedelijke gebieden die niet geldt voor een beperkte periode.

Eerder werden er bij specifieke wet besturen voor de gebieden rond Rotterdam en Eindhoven ingesteld die later weer zijn opgeheven, terwijl de voormalige Kaderwet Bestuur in verandering een regeling in het leven riep met een tijdelijk karakter, voor zeven stedelijke regio's. Anders dan de regelingen voor Rijnmond en de agglomeratie Eindhoven, zoekt men het nu niet in een rechtstreeks gekozen bestuur, maar in een gemeenschappelijke regeling, bestuurd door vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten. Daarmee handelt men conform een aanbeveling die al in 1912 werd gedaan door Struycken om ter wille van de onvrijwillige samenwerking van gemeenten nieuwe publiekrechtelijke corporaties in te stellen, als alternatief voor steeds verdergaande annexaties door de centrumgemeente.[ii]

Toch is de gemeenschappelijke regeling een vaak bekritiseerde bestuursvorm, met name vanwege het gebrek aan democratisch gehalte. Dat werd ook in de Eerste Kamer door velen als bezwaar naar voren gebracht, en minister Remkes heeft daarop gereageerd met de toezegging nog volgend jaar te komen met een nota inzake de toekomst van het middenbestuur. Als het goed is, is zijn collega Pechtold daar ook al mee bezig. Die zou immers de bestuurlijke drukte aanpakken, al blijkt hij tot nu toe zelf meer een bestuurlijke druktemaker.

In het archief van BZK valt voor de beide ministers voldoende inspiratie op te doen, maar ze kunnen daar ook vinden waarom het tot nu toe niet gelukt is overeenstemming te verkrijgen over iets dat verder reikte dan het steeds maar weer aanpassen van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

Onbedoeld laten ook de 'Holland Acht', de commissarissen van de vier randstadprovincies en de burgemeesters van de vier grote steden, zien hoe groot de verdeeldheid is over bestuurlijke inrichting van ons land.[iii] In hun 'manifest' van 12 oktober pleiten zij voor een drastische inperking van het aantal bestuursorganen, zonder erbij te zeggen welke bestuursorganen moeten blijven bestaan, Daar zijn zij het kennelijk niet over eens, al hebben ze het zelf over 'nuanceverschillen'. Dus moet er weer eens een commissie tegenaan, die zich ook nog eens moet afvragen wat er haalbaar is. Dergelijke commissies zijn er echter al zoveel geweest, van Koelma in 1946 tot Montijn in 1989. De ervaring is dat hun aanbevelingen niet worden uitgevoerd.

Vanwege de bezwaren tegen het democratisch gehalte van gemeenschappelijke regelingen heeft Remkes op 13 oktober de notitie Democratische Legitimatie Intergemeentelijke Samenwerkingsgebieden uitgebracht.[iv] Hoewel het daarbij gaat om democratie en bestuurlijke vernieuwing, ontbreekt de naam van Pechtold aan de notitie. Dat laat maar weer zien dat er op dit moment niet systematisch wordt nagedacht over het binnenlands bestuur, maar dat het decentrale bestuur wordt opgezadeld met allerlei geïsoleerde maatregelen. Het zijn spiegeltjes en kralen om de verschillende coalitiepartijen tevreden te stellen.

In zijn notitie doet Remkes allerlei aanbevelingen aan gemeenteraden en besturen van gemeenschappelijke regelingen. In al zijn politieke correctheid pleit hij er zelfs voor de burger zo veel mogelijk bij de besluitvorming te betrekken, ten minste 'indien mogelijk'. Remkes wil dat gemeenteraden zich meer met gemeenschappelijke regelingen gaan bemoeien. Ze moeten komen tot een betere kaderstelling voor gemeenschappelijke regelingen en aan de hand daarvan gemeenschappelijke regelingen evalueren. Het zou ook gemakkelijker moeten worden om het lidmaatschap van gemeenschappelijke regelingen op te zeggen. De begroting van gemeenschappelijke regelingen zou later in het jaar moeten worden vastgesteld.

Speciaal voor raadsleden komt er een website met informatie over gemeenschappelijke regelingen, waarop gemeenteraden ook 'good practices' inzake de democratische op gemeenschappelijke regelingen kunnen uitwisselen. Gemeenschappelijke regelingen moeten zichzelf gaan evalueren, en er moet een onafhankelijk visitatiecollege komen, dat openbare rapporten uitbrengt.

Remkes heeft ook nog een adviesje aan zijn collega's: die zouden specifieke uitkeringen niet rechtstreeks aan gemeenschappelijke regelingen moeten toekennen (p. 17). En gemeenteraadsleden moeten in het algemeen bestuur van gemeenschappelijke regelingen geen fracties vormen (p. 20), al zegt Remkes er niet bij wat hij daartegen wil doen.

Zou dit nu iets oplossen? Een van de klachten over gemeenschappelijke regelingen is dat ze zoveel bestuurlijke drukte met zich meebrengen. Niet altijd blijkt die klacht volledig oprecht, want bestuurders beginnen te gillen en te piepen wanneer iemand suggereert dat je hier en daar misschien wel regelingen zou kunnen samenvoegen. Men is in het algemeen voor minder bestuursorganen, maar maakt graag een uitzondering voor de besturen waar men zelf in zit. Wat Remkes voorstelt betekent echter nog meer bestuurlijke drukte: meer papier, meer vergaderen, en nog een visitatiecollege ook. 'Wat doet je vader?' 'Die is lid van het visitatiecollege gemeenschappelijke regelingen'.

Opmerkelijk is bovendien dat Remkes alle gemeenschappelijke regelingen over één kam scheert. Toch maakte Struycken al onderscheid tussen vrijwillige gemeenschappelijke regelingen, die worden aangegaan vanwege gemeenschap van belangen, en gemeenschappelijke regelingen die worden opgelegd vanwege strijd van belangen. De plusregio's zijn van dat laatste nu juist de concretisering.

Niettemin vindt Remkes dat gemeenten eerder gebruik moeten maken van de mogelijkheid uit te treden. Op p. 8 schrijft hij zelfs: 'Als uittreding de facto onmogelijk is, heeft democratische controle weinig zin'. Dat roept dan toch de vraag op waarom Remkes zelf voorstellen doet voor regelingen waarbij uittreden nagenoeg onmogelijk is. Dat geldt niet alleen voor de plusregio's, maar ook voor de veiligheidsregio's die Remkes wil vormen. [v] Leest Remkes zijn eigen stukken wel, of is hij te druk als ambassadeur van het Jenevergenootschap? Proost Johan!

Volgens de notitie is het kernprobleem van gemeenschappelijke regelingen dat de bestuurders niet rechtstreeks gekozen zijn. Daarom moet de controle van de gemeenteraden op de bestuursleden van gemeenschappelijke regelingen worden versterkt. Ik denk echter niet dat het daarom gaat. Je kunt bezwaren hebben tegen de Eerste Kamer, maar er is niemand die die bezwaren wil wegnemen door een sterkere verantwoordingsrelatie te creëren tussen de leden van Eerste Kamer en de leden van Provinciale Staten die hen gekozen hebben. En omgekeerd, wanneer de burgemeester rechtstreeks gekozen zou worden, en er alleen burgemeesters in het bestuur van gemeenschappelijke regelingen zouden zitten, zoals in Zwitserland, was dan het probleem opgelost?

Binnen de Europese Unie worden de leden van het Europees parlement rechtstreeks gekozen, terwijl de leden van verschillende ministerraden een indirect mandaat hebben. Voorstanders van een Europese superstaat willen daarom meer macht geven aan het Europees parlement, maar de vraag is maar of dat werkelijk een sterkere legitimatie heeft. Tegenover de rechtstreekse verkiezing van het Europees Parlement staat dat de leden van de ministerraad ter verantwoording geroepen kunnen worden in hun nationale parlementen, wat bij leden van het Europees Parlement niet kan. En de discussies in de nationale parlementen trekken nu eenmaal meer aandacht dan die in Straatsburg en Brussel.

Er zijn ook zoveel meer indirect gekozen functionarissen die macht uitoefenen. Wethouders bij voorbeeld. En leden van gemeentelijke beheerscommissies. Vroeger benoemden gemeenteraden ook bestuursleden van allerlei stichtingen, maar die benoemen nu vooral elkaar. Ik weet niet of de maatschappij er daarmee democratischer op geworden is.

Gemeenteraadsleden maken zich meestal ook niet zo druk over wat er bij gemeenschappelijke regelingen gebeurt. Een enquête van BZK over gemeenschappelijke regelingen onder raadsleden mislukte wegens gebrek aan respons (p. 9). Gemeenteraadsleden gaan zich pas met gemeenschappelijke regelingen bemoeien wanneer er iets misgaat, en dat vooral op financieel gebied (p. 11). Mij lijkt dat in veel gevallen heel verstandig.

Raadsleden moeten efficiënt met hun tijd omspringen, en zich vooral richten op hoofdlijnen en crisissituaties. Besturen van kleinere gemeenschappelijke regelingen vergaderen vaak over zaken die anders zouden zijn afgedaan in het overleg tussen directeur en wethouder, wanneer de wethouder er al aan te pas was gekomen. Dat illustreert dat gemeenschappelijke regelingen voor meer bestuurlijke drukte zorgen, maar is uit democratisch oogpunt niet verkeerd.

Wel moet de gemeenteraad zijn vertegenwoordiger(s) in het algemeen bestuur aan kunnen spreken op zijn/hun stemgedrag, en zonodig sancties kunnen treffen. Wanneer dit een raadslid is, kan men de vertegenwoordiger onttronen als lid van het AB. Tegen leden van het college is echter een veel zwaardere sanctie mogelijk: die kan men als wethouder ontslaan of als burgemeester voor ontslag voordragen, en dat maakt de verantwoording heel wat minder vrijblijvend.

Daarom komt het de democratische controle ten goede wanneer een gemeente zich in een gemeenschappelijke regeling laat vertegenwoordigen door een lid van het college van B&W. Bij kleinere gemeenschappelijke regelingen ligt het voor de hand dat dit het collegelid is waarvan de portefeuille overeenkomt met de taak die de gemeenten aan de gemeenschappelijke regeling hebben opgedragen, en dat deze het lidmaatschap van het AB van een dergelijke regeling ook als onderdeel van zijn portefeuille opvat. Maar dat is nu juist een aanbeveling waar Remkes zich niet aan waagt. Of bedoelt hij dit met de sectorale inbedding van gemeenschappelijke regeling in de gemeente (p. 14)? Dat staat er dan wel heel cryptisch. Overigens is die sectorale inbedding lastiger wanneer de taak van de gemeenschappelijke regeling breder is, en zal dat bij de vertegenwoordiging in de plusregio's daarom vaak niet lukken.

Voor wethouders is het lidmaatschap van het bestuur van een gemeenschappelijke regeling intussen niet altijd een genoegen. Een van de problemen die de notitie constateert, is dat een door een gemeente ingebracht standpunt al snel wordt weggestemd door de meerderheid (p. 14). Dat is uiteraard spijtig. Maar de vraag is of dan de democratische controle faalt. Ik heb nog nooit geleerd dat beslissen bij meerderheid ondemocratisch is. Het echte probleem is dat een dergelijke beslissing ingrijpt bij de afzonderlijke gemeenten, omdat hun dat geld kost, of omdat ze anderszins in hun beleidsvrijheid worden beperkt.

Bestuurders van gemeenschappelijke regelingen komen nogal eens in de problemen omdat zij 'twee petten' dragen, die van gemeentebestuurder en die van bestuurder van de gemeenschappelijke regeling. Dat blijkt op het moment waarop de gemeenschappelijke regeling een contract moet sluiten met een deelnemende gemeente vanwege dienstverlening van de ene partij aan de andere. Er zijn dan twee mogelijkheden. Soms heeft een bestuurder, meestal de wethouder van de centrumgemeente, een zodanig sterke positie binnen beide bestuursorganen, dat hij het contract min of meer kan opleggen. Maar het kan ook zijn dat de bestuurders de onderhandelingen aan de ambtenaren overlaten, of de onderhandelingen door een andere bestuurder laten voeren. Er blijft dan altijd iets wringen.

Ook de vaststelling van de begroting kan tot dit soort problemen leiden. Ik heb meegemaakt dat bij een grote gemeenschappelijke regeling de portefeuillehouder financiën de begroting in het AB met kracht van argumenten verdedigde, maar dat hij vlak voor de stemming moest aankondigen dat hij zelf tegen zou stemmen, omdat zijn gemeenteraad hem dat had opgedragen. Maar hij had voordien geen enkele poging gedaan de argumenten die zijn gemeenteraad daarvoor had over het voetlicht te krijgen, want dan had hij die zelf weer moeten weerleggen.

Het twee-pettenprobleem valt gedeeltelijk te elimineren wanneer een of meer leden van het dagelijks bestuur geen gemeentebestuurder zijn, wat volgens art. 14 lid 2 van de Wgr mogelijk is. Bij de plusregio's maakt art. 111 dit ook mogelijk voor de voorzitter. Deze DB-leden kunnen dan namens de gemeenschappelijke regeling onderhandelingen voeren met deelnemende gemeenten en voorstellen verdedigen in het algemeen bestuur waar individuele gemeenten bezwaar tegen hebben. Maar Remkes wijst een uitbreiding hiervan naar het hele DB of andere gemeenschappelijke regelingen af, want dat zou leiden tot dualisme (p. 20). Gemeenschappelijke regelingen zouden dan nog verder van de gemeenten af komen te staan.

Een onafhankelijker DB verlost leden van het AB niet van hun twee-pettenprobleem. Dat blijkt vooral bij de vaststelling van de begroting van de gemeenschappelijke regeling, maar ook bij andere documenten die de deelnemende gemeenten verplichtingen opleggen. Het eerste speelt bij alle gemeenschappelijke regelingen, het tweede vooral bij de plusregio's. En hoewel men meestal naar consensus streeft, is de essentie van de plusregio's nu juist dat de samenwerking niet vrijblijvend mag zijn, maar van hogerhand is opgelegd.

De begroting van veel gemeenschappelijke regelingen is slechts sluitend te maken met een bijdrage van de deelnemende gemeenten, waarvan de hoogte wordt vastgesteld door het AB en niet door de individuele gemeente. In de nota over de veiligheidsregio's schrijft Remkes: 'Besluitvorming op regionaal niveau heeft alleen toegevoegde waarde als er een doorzettingsmacht is ten opzichte van de individuele gemeenten.' En dat heeft daar vooral betrekking op de financiële afdracht van de gemeenten.

Gemeenten zijn schatplichtig aan de GR, waardoor de bijdrage zich onttrekt aan een integrale afweging. Soms probeert de afdeling Financiën dat op te lossen door het College een brief aan alle gemeenschappelijke regelingen te laten schrijven met een maximaal stijgingspercentage, maar de ambtenaren van de GR zijn meestal wel in staat om aan te geven waarom zij daar niet mee uitkomen. En de leden van het AB zijn meestal sectorspecialisten – Remkes wil dat ook – die gevoelig zijn voor de argumenten van de GR.

Hier zit het echte probleem van gemeenschappelijke regelingen. Van der Dussen noemde deze hierom ooit eens een 'onsmakelijk kind'.[vi] Het probleem doet zich niet voor wanneer de GR voldoende eigen inkomsten heeft, uit tarieven, of uit een specifieke uitkering van het Rijk. Opmerkelijk is dat Remkes dat laatste juist afwijst (p. 17). Toch is met de instelling van de plusregio's geregeld dat de huidige plusregio's grote geldstromen beheren die afkomstig zijn van de departementen van V&W en van VROM. Remkes keert zich met deze aanbeveling ook tegen zijn collega van SZW, die regionale sociale diensten en sociale werkplaatsen juist rechtstreeks financiert.

Je hoort gemeentebestuurders echter pas klagen wanneer die financiering onvoldoende blijkt. Zo is bij de huidige plusregio's de overdracht van gelden door de provincies voor taken die buiten de plusregio's door de provincie worden vervuld onvoldoende geregeld. Het gevolg is dat de inwoners van de plusregio's dubbel gepakt worden: via de deelnemende gemeenten betalen zij mee aan het openbaar vervoer in hun regio, maar via de provincie ook nog eens aan het OV in de rest van de provincie. Bij de periodieke herijking van het Gemeentefonds zou daarom moeten worden nagegaan, of gemeenten in een plusregio niet gecompenseerd zouden moeten worden voor de bijdrage die zij moeten betalen vanwege de taken die aan de plusregio zijn opgedragen.

In zijn notitie tamboereert Remkes op de mogelijkheid van de individuele gemeenten om middels kaderstelling vat te krijgen op de bijdragen aan de gemeenschappelijke regelingen en de door hun geleverde prestaties. Daarmee negeert hij dat die kaderstelling niet geschiedt door individuele gemeenten, maar door het AB van de regeling.

Remkes vindt dat wanneer de GR onvoldoende presteert de gemeenten eerder gebruik moeten maken van de mogelijkheid uit te treden. Dat is echter alleen van toepassing op gemeenschappelijke regelingen die gemeenten uit vrije wil zijn aangegaan om een gemeenschappelijk belang te behartigen, zoals een regionale sociale dienst, al kan dat in het laatste geval nog nare gevolgen hebben voor het budget dat men van het Rijk ontvangt. Bij de GGD'en gaat het om een wettelijke taak die de meeste gemeenten niet zelf kunnen uitvoeren, en waarbij aansluiting bij een andere dienst meestal geen optie is. En nogmaals: bij de plusregio's en de veiligheidsregio's is het lidmaatschap verplicht.

Gemeenschappelijke regelingen zijn soms een noodzakelijk ongerief, maar het zouden er wel minder kunnen zijn. Er zijn gemeenschappelijke regelingen die een hele provincie beslaan, en waarvan de taak dus heel goed bij die provincie zou kunnen worden ondergebracht. Dat geldt bij voorbeeld voor een aantal GGD'en en brandweerregio's. De provincie kan dan een integrale afweging maken inzake het budget. Dat vraagt wetswijziging en aanpassing van de verdeelsystemen voor gemeente- en provinciefonds, maar dat is technisch heel goed mogelijk, wanneer de wil er maar is. Helaas ontbreekt die wil in bestuurlijk Nederland omdat er dan twee soorten provincies ontstaan. Vooral het provinciale deel van de Holland Acht zal zich roeren wanneer BZK zoiets voorstelt, wat voor de stabiliteit van het bootje weinig goeds voorspelt.

Fractievorming binnen het AB van een plusregio kan een middel zijn om een breder draagvlak te krijgen voor de te nemen beslissingen binnen de verschillende politieke partijen. Plusregio's nemen gewichtige beslissingen, waarbij het belang van de individuele gemeente moet worden overstegen. Dan komt het juist het democratisch gehalte ten goede wanneer er ook gremia zijn waarin dergelijke beslissingen worden getoetst aan politieke uitgangspunten.

Remkes is hier echter fel op tegen (p. 20). Volgens hem worden dan gemeentelijke taken en bevoegdheden overgedragen aan een lichaam dat niet meer primair de belangen van de gemeenten voor ogen heeft. Ik begrijp niet dat de minister van BZK dat kan schrijven: de overdracht van bevoegdheden wordt juist van bovenaf verordonneerd ter wille van het regionaal belang. Gelukkig geldt ook voor AB-leden van een plusregio de vrijheid van vergadering, zodat niemand zich op dit punt iets van Remkes hoeft aan te trekken.

Een verdergaande mogelijkheid om het democratisch tekort van gemeenschappelijke regelingen te verhelpen is de leden rechtstreeks te kiezen. Dat wordt door sommigen bepleit voor de plusregio's. De vraag is echter of dit middel niet erger is dan de kwaal. Om een beetje opkomst te krijgen bij die verkiezingen zul je ze met andere verkiezingen moeten combineren. Maar dat is niet het grootste probleem. De geschiedenis van het Openbaar Lichaam Rijnmond heeft geleerd dat er zo een heilloze concurrentie ontstaat met de centrumgemeente. Dat was bij de plannen voor de Stadsprovincie Rotterdam de reden om de gemeente Rotterdam op te splitsen. Maar voor dat laatste ontbreekt thans ten enen male het noodzakelijke draagvlak bij de bevolking.

CDA-coryfee Jan de Koning zei ooit: 'als het niet kan zoals het moet, dan moet het maar zoals het kan'. Dat lijkt mij een goed motto voor de plusregio's. Het feit dat bestuurders van de centrumgemeente ook als bestuurder van de plusregio functioneren, brengt voor die bestuurders enig ongerief met zich mede, maar voorkomt dat regio en centrumgemeente tegenover elkaar komen te staan. In de stadsregio Rotterdam is er zo heel wat rails bijgekomen, en over die rails wordt nog gereden ook. Of dat bij de Betuwelijn en de HSL gaat lukken is nog steeds de vraag.

In B&G januari 2006

---