New Public Management leek zo'n mooi idee. De politiek bepaalt wat men over heeft voor verschillende taken (allocatie) en wat men daarmee wil bereiken, en professionele ambtenaren zorgen naar eigen inzicht dat die resultaten tegen de afgesproken prijs worden gerealiseerd worden. Maar in de praktijk komt er niets van terecht.

Waarom is scheiding van allocatie en bedrijfsvoering zo aantrekkelijk? In de eerste plaats vanwege de ijzeren consistentie: politici die sturen op resultaten, ambtenaren die op professionele wijze een organisatie aansturen om die resultaten te bereiken, en politici die dan weer aan het eind van het jaar nagaan of dat ook gebeurd is, het past in elkaar als een Lego-doos, en het spoort bovendien met de tijdgeest. Binnen de gemeente fungeert alleen het concern nog als inkomensverterende organisatie, maar zijn de diensten inkomensvormende organisaties waar dezelfde wetten gelden als in het bedrijfsleven. Dat is goed, want sinds de jaren tachtig weten wij dat daarin het heil der mensheid besloten is.

Toch komt het allemaal maar moeizaam van de grond. In Wij laten ons niet kennen (2000) hebben Henk Klaassen en ikzelf laten zien dat gemeenten doorgaans beschikten over iets dat ze de productbegroting noemden, maar dat dat met echt begroten op basis van output weinig te maken heeft.[i] Nu is er de programmabegroting, maar ook dat is window dressing, want als het erop aan komt vallen gemeenten terug op de functionele raming, of wordt de begroting zelfs op een lager aggregatieniveau geamendeerd.[ii] In 2003 constateerden Van Helden en Jansen in een internationaal tijdschrift: 'a lot of apparent changes in Dutch local government seem to be only skin-deep'.[iii] En onlangs constateerden ook Verbeeten en Ten Rouwelaar dat de instrumenten uit het NPM-model bij Nederlandse gemeenten maar moeizaam ingang vinden.[iv]

Je kunt dit allemaal wijten aan bestuurders en ambtenaren die te dom of te opportunistisch zijn om van NPM gebruik te willen maken. Maar wanneer de feiten niet in overeenstemming blijken met de theorie, kun je je ook afvragen of het wellicht aan de theorie ligt. Ik denk dat laatste: hoezeer NPM ook aantrekkelijk is vanwege de interne consistentie en het past in de tijdgeest, NPM doet onrecht aan belangrijke kenmerken van overheidstaken. Daarom is het ook goed dat het Ministerie van BZK de programmabegroting ter discussie stelt.[v]

Allocatie en bedrijfsvoering

Scheiding tussen allocatie en bedrijfsvoering vraagt dat men vooraf precies omschrijft wat men wil bereiken, hetzij in termen van producten, hetzij van maatschappelijke effecten, en dat het volledig in de macht ligt van de organisatie om die doeleinden te realiseren. Dit gaat om allerlei redenen mis. Het vraagt dat producten homogeen zijn – een boom in het park is wat anders dan een boom langs de straat - zodat men een eindeloze reeks producten moet benoemen, waar niemand nog het overzicht over heeft.

Dan nog is het niet mogelijk om sluitende afspraken te maken over te ontwerpen bestemmingsplannen en uit te brengen beleidsnota's, omdat de kwaliteit daarvan zich niet eenduidig laat vastleggen. Vaak zijn het ook niet de politici die bepalen hoe groot de inspanning is die moet worden geleverd, maar externe omstandigheden. Die bepalen hoeveel geld er moet worden uitgekeerd aan oud-wethouders en hun nabestaanden, hoeveel verkiezingen er plaats vinden, hoeveel bijstandsuitkeringen moeten worden verstrekt, hoeveel huisvuil er moet worden opgehaald, en hoe vaak de gladheidsbestrijding moet uitrukken. Na de ramp in Enschede kregen wethouders in sommige steden te horen dat het afgesproken bedrijfsplan niet toeliet een inventarisatie van vuurwerkopslag in de eigen gemeente te maken. Zo'n systeem werkt dus niet.

Daar komt dan bij, dat wanneer al een sluitende afspraak mogelijk zou zijn over de producten die een dienst levert, de prijs daarvoor niet op een markt tot stand komt. Wanneer de dienst 'winst' maakt omdat zijn eigen kosten lager blijken dan de prijzen per eenheid die in de begroting staan, zal iedereen zich realiseren dat die gemaakte 'winst' eigendom van de gemeente is, en zullen politici niet accepteren dat ambtenaren die winst naar eigen goeddunken besteden.

Wil men sturen op maatschappelijke effecten, dan roept men nog veel meer problemen op, omdat men daarbij terecht komt in een wirwar van hoofd- en subdoelstellingen, en maatschappelijke ontwikkelingen nooit alleen maar het gevolg zijn van handelen door de gemeente. Bovendien worden die pas op langere termijn zichtbaar, en niet in het begrotingsjaar. Dat maakt afrekenen op gerealiseerde effecten onzinnig. Ondanks het VBTB-proces benadrukken ministers regelmatig dat de samenleving niet maakbaar is. [vi] In Rotterdam moest de wethouder van Veiligheid aftreden hoewel de ontwikkeling op haar beleidsterrein juist heel gunstig was. Die ontwikkeling was dan ook vooral te danken aan het vorige college.[vii]

Terwijl New Public Management vaak wordt gepresenteerd als een middel tot ontbureaucratisering, roept het juist bureaucratisering en verkokering op. In de echte wereld nemen professionals voortdurend allocatieve beslissingen. De politie-agent bepaalt wanneer hij een bekeuring uitschrijft, de onderwijzer welk kind een beurt krijgt, de arts welke medicijnen een patiënt krijgt voorgeschreven. Dat doorkruist echter de scheiding tussen allocatie en bedrijfsvoering. Die vraagt een organisatie die functioneert als een machine, en geen ruimte biedt aan de street level bureaucracy. Daarom brengt NPM een voortdurende roep teweeg om meer formulieren, die de uiteindelijke taakuitoefening alleen maar schaadt.[viii]

Wat dan wel?

Gemeenten moeten hun geld zo goed mogelijk besteden, en politici moeten zo goed mogelijk inzicht hebben waar het geld aan besteed wordt en wat daarmee bereikt wordt. Men moet echter twee illusies opgeven: dat men bij de begroting voor een jaar volledig kan vastleggen wat de gemeentelijke organisatie gaat presteren, en dat er jaarlijks een nieuwe afweging plaats vindt.

Het eerste betekent dat er geen absolute scheiding mogelijk is tussen allocatie en bedrijfsvoering. Diensthoofden moeten daarom ook door het jaar heen regelmatig overleg plegen over de besteding van hun budget, en daarbij de eindverantwoordelijkheid van het College van B&W erkennen.[ix] Dat betekent ook dat afrekenen op resultaten in de meeste gevallen een illusie is, en alleen maar strategisch gedrag oproept.

Daarnaast moet men zich realiseren dat beleid meestal niet bij de begroting tot stand komt, maar in afzonderlijke beleidsnota's.[x] Dergelijke nota's moeten van tijd tot tijd verschijnen over taken waar de gemeente enige beleidsvrijheid heeft: het heeft weinig zin een nota uit te brengen over de pensioenrechten van bestuurders. Wijzigingen in het rijksbeleid kunnen aanleiding zijn zo'n nota uit te brengen, maar de frequentie zal ook afhangen van de politieke belangstelling voor een onderwerp. Grote investeringsbeslissingen moeten niet worden genomen zonder discussie over de beoogde effecten.

Uitgangpunt voor een beleidsnota moet zijn de vraag waarom iets eigenlijk een overheidstaak is, vanuit de theorie van de collectieve uitgaven. Waarom verhaalt men de kosten niet op de individuele gebruikers? Het kan zijn dat er geen aanwijsbare gebruikers zijn, terwijl er toch een collectief belang moet worden behartigd, zoals bij externe veiligheid. Het kan ook zijn dat men bepaalde natuurwaarden of culturele waarden wil dienen.[xi] En het kan zijn dat men bepaalde maatschappelijke veranderingen nastreeft, zoals verhoging van de veiligheid of de werkgelegenheid. Dat laatste staat centraal bij het VBTB proces, maar is bepaald niet het enige motief voor overheidshandelen.

Wanneer er wel aanwijsbare gebruikers zijn, is de vraag waarom ze dan niet individueel voor het gebruik moeten betalen. Soms is dat te ingewikkeld, zoals bij gebruik van binnenstedelijke infrastructuur, of te duur, zoals bij tolheffing op de meeste buitenwegen, maar dat is aan het verschuiven. Het kan zijn dat het volledig in rekening brengen van de kosten bij de gebruiker leidt tot vraaguitval, en daarmee de voorziening ook ontoegankelijk maakt voor degeen die wel bereid is de prijs te betalen. Dit kan reden zijn voor overheidsinterventie bij goederen waar het gebruik niet of slechts beperkt rivaliserend is.[xii] En het kan zijn dat wij het sociaal niet aanvaardbaar vinden wanneer vanwege de prijs goederen of diensten niet toegankelijk zijn voor mensen met weinig geld, zoals bij huisvesting, onderwijs en gezondheidszorg.

Een dergelijke analyse is de basis voor de vraag waaraan wij de uitgave toetsen. Willen we iets in de maatschappij veranderen, of gaat het er eenvoudig om een voorziening in stand te houden? In het eerste geval moet er ook een inschatting gemaakt worden van het effect dat met de uitgave bereikt kan worden, in het tweede geval gaat het alleen om het product. Wanneer er individuele gebruikers zijn is het de moeite waard ze te tellen, maar als het er minder blijken dan verwacht, kan men een eenmaal gedane investering niet ongedaan maken. Niet altijd zal het mogelijk zijn een goed onderbouwde verwachting van de effecten van een maatregel te presenteren. Dat kan geen reden zijn om dan maar geen voorlichting te geven over de risico's van onveilig vrijen.

De begroting

Een begroting is in de eerste plaats gebaseerd op lopend beleid dat op deze manier is vastgesteld. Nieuw beleid zal eerder zichtbaar worden in de voorjaarsnota dan in de begroting zelf. Bezuinigingen kunnen nopen tot een integrale doorlichting van het beleid; dan moet worden aangegeven in hoeverre voorgestelde bezuinigingen maken dat eerder geformuleerde doelstellingen niet kunnen worden gehaald, of dat er sprake is van grotere doelmatigheid.

De indeling van de begroting kan het beste gebaseerd zijn op clusters van activiteiten, zoals gehanteerd bij de verdeling van het gemeentefonds. Deze clusters moeten landelijk worden voorgeschreven, zodat gemeenteraadsleden door een vergelijking met de opbouw van de gemeentefondsuitkering kunnen nagaan of de gemeente aan een bepaald cluster veel of weinig uitgeeft ten opzichte van vergelijkbare gemeenten. Dat betreft weliswaar alleen de input, maar dat is tot nu toe de enige basis waarop een integrale intergemeentelijke vergelijking mogelijk is, en dat zal ook nog wel even zo blijven.

Binnen de clusters moeten gemeenten vrij zijn welke activiteiten zij onderscheiden, maar de raad heeft in ieder geval recht op gedetailleerdere informatie dan het CBS. Bestuurders zijn erbij gebaat wanneer subsidieverlening aan grote instellingen per instelling wordt geraamd, en dat ook de relatie tussen activiteiten en specifieke uitkeringen doorzichtig is.

Per activiteit moet worden aangegeven welke besluitvorming van rijk en gemeente relevant is, en of er kwantitatieve doelstellingen zijn waaraan het gemeentelijk opereren getoetst kan worden. Is de input bepalend, of kan men de activiteit toetsen op basis van grootheden die het proces, de output of de outcome karakteriseren? Is het budget taakstellend, of is het een raming van de kosten die bestaande of nieuwe juridische verplichtingen met zich mee brengen?

Het kan ook nuttig zijn per activiteit aan te geven waar de middelen vandaan komen, in termen van eigen heffingen, specifieke uitkeringen, en rente van en verrekeningen met reserves. De Stadsregio Rotterdam hanteert een dergelijke activiteitenbegroting, en bestuurders blijken daar heel wat beter mee overweg te kunnen dan met de door BZK voorgeschreven programmabegroting.[xiii]

Een nieuw begrotingsmodel dient te worden gebaseerd op rationaliteit in plaats van op dogmatiek. Dat betekent erkenning van de diversiteit van overheidstaken naar doelstellingen, bedrijfsvoering en afrekenbaarheid, en accepteren dat er slechts zelden een absolute scheiding tussen allocatie en bedrijfsvoering mogelijk is.