Belasten op niveau heet het rapport van de door de VNG ingestelde Commissie Gemeentelijk Belastinggebied, bestaande uit de hoogleraren Boorsma, de Kam en Van Leeuwen, naar goed vaderlands gebruik uit de drie grootste partijen, resp. CDA, PvdA en VVD.

De VNG heeft die commissie ingesteld om te zoeken naar een alternatief voor de onroerende-zaakbelasting, nu deze in politiek Den Haag onder vuur neemt. De commissie heeft die ook gevonden: ze beveelt aan een burgerbelasting (een gelijk bedrag per volwassen inwoner) en een gemeentelijke inkomstenbelasting. Tegelijkertijd constateert de commissie dat de onroerende-zaakbelastingen het meest geschikt zijn als gemeentelijke belastingen, zodat er aan deze alternatieven eigenlijk geen behoefte is. Men noemt de afschaffing van de OZB voor gebruikers van woningen zelfs 'een onzalige gedachte' (p. 8).

Het is de echter vraag, of het rapport veel invloed zal uitoefenen op de gang van zaken. De auteurs constateren dat de plannen van het kabinet om de OZB voor huurders af te schaffen nauwelijks beargumenteerd zijn, en dat dat een zakelijke beoordeling bemoeilijkt (p. 20). Maar dat heeft ook de commissie gehinderd bij het ontwikkelen van alternatieven. Wil je immers een voorstel tot gemeentelijke belastingheffing doen dat meer kans maakt dan de huidige heffingen, dan zul je moeten weten wat het bezwaar tegen die heffingen is, om zo met een voorstel te komen dat aan die bezwaren tegemoetkomt.

Nu gaat de motivatie op kabinetsniveau niet veel verder dan dat afschaffing van de OZB het speeltje van de VVD is, zoals de rechtstreeks gekozen burgemeester het speeltje is van D66. Het CDA mag blij zijn dat ze de premier mogen leveren, en moet verder doen wat de liberale bondgenoten zeggen. Maar er zijn natuurlijk wel geluiden vanuit de VVD die het afschaffen van de OZB beargumenteren. In december 2002 schreef Geert Dales, toen nog wethouder van Amsterdam, in dit blad een artikel Afschaffing OZB is zo gek nog niet, waarvan men mag aannemen dat het in hoge mate die argumentatie weergeeft, vooral omdat aan Dales een belangrijke rol wordt toegeschreven bij de keuze door de VVD voor dit programmapunt.

VVD-wethouders aan het woord

Het opvallende in het artikel van Dales is dat hij eigenlijk gemeentelijke belastingheffing maar onzin vindt. De gemeentelijke autonomie wordt voor hem niet bepaald door die paar procent die de gemeenten via belastingheffing aan hun inkomsten kunnen toevoegen. Volgens hem zet het meer zoden aan de dijk om in onderhandelingen met het Rijk de beste argumenten te hebben. Verhoging van de OZB roept volgens hem bij de burger al snel de gedachte op dat hij moet 'bloeden om iets voor elkaar te krijgen wat de bestuurder langs andere weg niet gelukt is'.

Deze voorkeur om de rekening bij het Rijk te leggen brengt Dales' voorganger De Grave in herinnering, die nadat het Rijk Amsterdam rijkelijk bedeeld had in het kader van art. 12, ineens met honderden miljoenen reserves van het grondbedrijf aan kwam zetten. Dales neemt hiermee een positie in die tegenovergesteld is aan die van de commissie, die het juist ongewenst vindt dat gemeenten vaker een beroep op het Rijk doen. Uit Dales' redenering kun je bovendien afleiden dat hij eigenlijk specifieke uitkeringen prefereert boven de algemene uitkering, en binnen de specifieke uitkeringen dan nog degenen die het meest aan een project gebonden zijn, en dus het minst vrij besteedbaar.

Dat Dales niet de enige gemeentebestuurder uit de VVD is die daar zo over denkt, bleek uit een artikel in NRC Handelsblad van 15 november 2002, waarin de Utrechtse VVD-wethouder Van Zanen – thans tevens landelijk partijvoorzitter – ervoor pleitte het achterstalling onderhoud van de openbare ruimte in de steden op de agenda van het Rijk te zetten, in plaats van op die van de gemeenteraad. Ook hij laat zich liever voeden vanuit de rijkstrog dan zelf zijn verantwoordelijkheid te nemen.

Dales is ook tegen de OZB omdat daarmee het bezitten en bewonen van onroerend goed in het land ongelijk wordt behandeld. En hij constateert uit de correspondentie die hij ontvangt, dat burgers een bloedhekel aan de OZB hebben. De jaarlijkse OZB-aanslag is volgens Dales een bron van frustratie voor veel huishoudens. Zijn bijzonder bekwame ambtenaren zijn kennelijk beter in staat om het Rijk uit te leggen waarom het moet meebetalen aan de uitgaven van Amsterdam dan aan de eigen burgers.

Dales hanteert ook een paar argumenten die specifiek op de OZB betrekking hebben. De frustratie zou zijn toegenomen sinds de WOZ-waarde ook voor andere heffingen gebruikt wordt, en bij het afschaffen van de OZB zou die frustratie niet meer de gemeenten treffen. En hij pleit voor afschaffing van de OZB vanwege de armoedeval. Tegelijkertijd heeft hij op de OZB tegen dat die niet inkomensafhankelijk is. Hij verwijt de PvdA daar geen oog voor te hebben.

De bezwaren tegen de OZB nader bezien

Dit alles leert ons, dat de bezwaren tegen de OZB maar zeer ten dele gebaseerd zijn op het specifieke karakter van deze belasting. Bij Dales zien we een afwijzing van gemeentelijke belastingen in het algemeen, omdat hij vindt dat het voorzieningenniveau in een gemeente bepaald moet worden door de kracht waarmee het gemeentebestuur het Rijk kan overtuigen van de noodzaak van bepaalde uitgaven, en niet van de bereidheid van de gemeenteraad om daarvoor de belastingen te verhogen. Dat laatste leidt tot verschillen in belastingdruk, en dat is ongewenst.

Een specifiek bezwaar van Dales tegen de OZB is dat de gemeenten verantwoordelijk worden gehouden voor de WOZ-taxaties. Daarvoor is het echter niet nodig de OZB af te schaffen, de gemeenten hadden niet dwars moeten liggen toen het Rijk die taxaties wilden overnemen. Dat zal nu toch moeten gebeuren. Bij afschaffing van de OZB van bewoners is voor de gemeente bij woonblokken die in één hand zijn alleen de totale waarde van belang, en niet de waarde per woning, terwijl die wel bepaald moet worden ten behoeve van de waterschappen.

Opmerkelijk is Dales' klacht dat de OZB niet inkomensafhankelijk is, terwijl hij tegelijkertijd bezwaar heeft tegen de kwijtscheldingsregeling, die juist een element van inkomensafhankelijkheid in de OZB introduceert. Betekent dit ook, dat Dales de verschuiving onder paars van belasting op inkomen naar belasting op (energie)gebruik afwijst? Dales zou zich dan in ieder geval moeten verzetten tegen de financiering van de afschaffing van de OZB uit de verhoging van de eigen bijdrage aan het ziekenfonds.

De weerstand tegen de OZB komt vooral, omdat deze op aanslag wordt geheven. Dat brengt ook de noodzaak van een kwijtscheldingsregeling met zich mee. Daaromheen heeft zich een hele bureaucratie ontwikkeld, die bijdraagt aan de armoedeval. Dat dit belangrijke argumenten tegen de OZB zijn, blijkt uit het feit dat volgens het hoofdlijnenakkoord juist de OZB van bewoners wordt afgeschaft. Zo ontvangen veel mensen geen eigen aanslag meer, en wordt de kwijtscheldingsproblematiek geëlimineerd.

Algemene weerstand tegen gemeentelijke belastingen

Voorzover de afschaffing van de OZB bepleit wordt vanwege afkeer van elke gemeentelijke belasting, zoals Dales in feite doet, heeft het geen enkele zin om een alternatief voor te stellen. Het is dan beter om nog eens uiteen te zetten wat de voordelen zijn van een eigen gemeentelijk belastinggebied, zoals de commissie overtuigend doet. Helaas is het wel de vraag of Tweede-Kamerleden daar een boodschap aan hebben. Kamerleden realiseren zich vaak helemaal niet dat er nog andere volksvertegenwoordigers zijn dan zijzelf, en al helemaal niet hoe die vaak worstelen met de hoogte van de belastingtarieven.

Dat heeft te maken met de teloorgang van partij-organisaties: Kamerleden worden steeds minder gerecruteerd uit het eigen kader. Alles moet nieuw en anders, en dus werft men per advertentie, waarbij vastgelopen managers op zoek naar een nieuwe baan denken: "Hé, de Tweede Kamer, daar heb ik laatst iets over gezien op het Journaal, misschien is dat wel wat."

Zulke mensen weten vaak nauwelijks dat er gemeenteraden bestaan. En je kunt daarmee fractievoorzitter worden ook. In de Volkskrant van 7 augustus verdedigt Boris Dittrich de gekozen burgemeester op grond van tariefsverhogingen bij gemeenten die burgers in problemen zouden brengen: "Zou het niet mooi zijn als ze daar voortaan iemand op kunnen aanspreken? Een gekozen burgemeester bijvoorbeeld?"

We mogen echter hopen dat juist bij een gemeentebestuur dat sterk gedomineerd wordt door een niet door de raad gekozen burgemeester, de vaststelling van de belastingtarieven een bevoegdheid van de gemeenteraad blijft. Het college van B. en W. mag nu al privaatrechtelijke contracten af sluiten, verreweg de belangrijkste bevoegdheid binnen het lokaal bestuur. Men dient zich daarbij weliswaar te houden aan de begroting, maar door de dualisering heeft men daar minder last van: programmabegrotingen stellen zeer ruime kaders, en wanneer men die dan nog overschrijdt heeft de raad niet meer de mogelijkheid om de collegeleden hoofdelijk aansprakelijk te stellen. En het naar huis sturen van de wethouders heeft weinig zin wanneer de burgemeester degeen is die aan de touwtjes trekt.

De vaststelling van de belastingtarieven geeft de gemeenteraad in de huidige voorstellen nog echte macht, maar dan moeten er wel gemeentelijke belastingen blijven bestaan. En we moeten gespaard worden voor rabiate voorstanders van eenhoofdig bestuur als Dittrich, die ook nog de burgemeester de belastingtarieven wil laten vaststellen. Misschien is het dan het beste om zowel de gemeentelijke belastingen als de gemeenteraad af te schaffen.

Het beginsel van de meeste pijn

Je zou verwachten, dat wie alternatieven zoekt voor de OZB, een vorm van gemeentelijke belastingheffing voorstelt waarbij de specifieke bezwaren die reden zijn om te pleiten voor (gedeeltelijke) afschaffing van de OZB, zich niet voordoen. Uit de keuze in het hoofdlijnenakkoord blijkt duidelijk dat die specifieke bezwaren vooral zitten in het heffen op aanslag en de kwijtscheldingsproblematiek die dat met zich meebrengt. Daar gaat de door de VNG ingestelde commissie echter aan voorbij. Zij kiest juist voor belastingen die volledig op aanslag worden geheven, vanwege de herkenbaarheid. Tegelijkertijd geeft zij een andere route aan voor de kwijtscheldingsproblematiek.

De commissie hecht zeer aan de herkenbaarheid van gemeentelijke belastingen. Dat is nodig voor een goede afweging tussen het nut en de kosten van voorzieningen. "De herkenbaarheid van belastingen neemt sterk toe als ze via een afzonderlijke aanslag worden geheven. Dit vergroot de betrokkenheid van de belastingplichtige burgers. Die betrokkenheid kan ook tot uitdrukking komen in grotere weerstand tegen de belasting in kwestie" (p. 22).

Deze opstelling is tegengesteld aan die van Dales, die van de OZB afwil omdat die belasting zo gehaat is. Maar voor de commissie geeft dat juist aan dat de OZB herkenbaar is. Dales moet zich realiseren dat elk nadeel zijn voordeel heeft!! Als de commissie consequent was geweest had zij vanwege de herkenbaarheid moeten pleiten voor afschaffing van de OZB van eigenaren, omdat de OZB van huurders immers een herkenbaarder heffing is, aangezien die van meer inwoners geheven heeft. Dat het kabinet juist de tegenovergestelde keuze gemaakt heeft, geeft aan dat de commissie andere criteria voor belastingen hanteert dan het kabinet.

De commissie constateert dat politici een voorkeur hebben voor weinig zichtbare belastingen (het beginsel van de minste pijn). De voorkeur van de commissie voor herkenbare belastingen impliceert juist het tegenovergestelde: het beginsel van de meeste pijn. Nu halen het Rijk en de sociale fondsen hun geld grotendeels uit belastingen die bij wijze van voorheffing (loonbelasting, sociale premies) worden geheven of als opslag op een prijs (BTW, accijnzen). Daarbij wordt dus het beginsel van de minste pijn gehanteerd.

De commissie spreekt zich niet uit of ze dit wil veranderen. Technisch is het heel goed mogelijk de loonbelasting af te schaffen en de inkomstenbelasting en alle premies op aanslag te heffen. Het is duidelijk dat de inkomstenbelasting dan direct de OZB van zijn eerste plaats als meest gehate belasting zou stoten. De energiebedrijven zouden ook hun gebruikersgegevens naar de rijksbelastingdienst kunnen sturen, zodat die vervolgens aanslagen naar de gebruikers stuurt.

Bij de BTW is het wat lastiger, maar waar een wil is, is een weg. Laat iedereen per PIN betalen, zodat de leverancier van elke gebruiker het gebruik in de computer opslaat en ter beschikking stelt aan de belastingdienst. Die kan op basis daarvan dan weer een aanslag opleggen. Het wordt spannend welke belasting daarna het meest gehaat is, maar het zal zeker niet de OZB zijn. Alle drie de leden van de commissie willen nog wel eens wat publiceren, maar ik ben nog nooit van één van hen een pleidooi in deze richting tegen gekomen. Kennelijk hebben zij er vrede mee, dat het Rijk bij zijn belastingheffing het beginsel van de minste pijn hanteert, of durven zij een pleidooi daartegen niet aan.

Maar wanneer voor het Rijk het beginsel van de minste pijn geldt, roept dat natuurlijk wel de vraag op, waarom voor de gemeenten dan het beginsel van de meeste pijn zou moeten gelden. Het antwoord daarop kan alleen maar zijn, dat de commissie gemeenteraadsleden minder hoog aanslaat dan leden van de Tweede Kamer. Leden van de Tweede Kamer realiseren zich kennelijk wel, dat wanneer belastingen worden geïnd bij wijze van voorheffing of door een toeslag op de prijs, dat ten koste gaat van de bestedingsmogelijkheden van hun kiezers, maar gemeenteraadsleden zijn daar te dom voor. Eigenlijk denkt de commissie niet zo heel veel anders over gemeenteraadsleden als degenen die de gemeentelijke belastingen maar helemaal af willen schaffen.

Het gevolg van deze discrepantie tussen de belastingheffing door het Rijk en door de gemeenten is dat gemeenten terughoudender zijn met belastingheffing dan het Rijk. Gemeentelijke uitgaven worden daardoor grotendeels bekostigd uit uitkeringen van het Rijk, en die worden weer betaald uit belastingen die volgens het beginsel van de minste pijn geheven worden. Liever dan zelf belasting te heffen wenden gemeentebesturen zich met hun financiële nood tot het Rijk – zie Dales en Van Zanen.

Departementale ambtenaren lopen over van begrip dat je van gemeenten niet kunt vragen de OZB te verhogen. Daarmee ontbreekt bij gemeentelijke uitgaven de ultieme toets: is de gemeenteraad bereid hiervoor de belastingen te verhogen. Het Europese subsidiecircus maakt dit alleen maar erger: daardoor worden gemeenten aangezet tot uitgaven los van het nut ervan, omdat zo de netto-bijdrage van Nederland aan de Europese Unie afneemt. Wil men werkelijk dat gemeenten hun uitgaven in de eerste plaats uit eigen inkomsten betalen, dan moet voor rijks- en gemeentebelastingen het beginsel van dezelfde pijn gaan gelden.

Burgerbelasting

Ik ben het dan ook niet eens met de alternatieven die de commissie voorstelt. Een burgerbelasting levert nog grotere bezwaren op dan de OZB van huurders, omdat mensen met weinig geld dan met een nog hogere aanslag geconfronteerd zullen worden dan nu. Ook daklozen krijgen daarbij een aanslag. Er is nog minder relatie met het inkomen dan bij de OZB, dus Dales zul je hier ook niet mee overtuigen.

Volgens de commissie valt een dergelijke belasting goed te vergelijken met de contributie van een sportvereniging of een fanfarekorps, maar het verschil is toch dat men wanneer men krap bij kas zit niet op de burgerbelasting kan bezuinigen door zijn lidmaatschap op te zeggen. Zo bezien zou de burgerbelasting eigenlijk bij de geboorte van een kind door de ouders voor zijn hele leven moeten worden afgekocht. Dan moet die afkoopsom wel weer gedeeltelijk worden doorbetaald aan een andere gemeente wanneer iemand verhuist, waarbij het verschil in tarief met de verhuizende burger verrekend zou moeten worden. Dit lijkt mij fiscale science fiction.

De kwijtscheldingsproblematiek wordt bij een burgerbelasting niet anders dan bij de OZB voor huurders, maar zal over nog grotere bedragen gaan. De commissie kan wel suggereren dat dit via de bijzondere bijstand moet lopen, maar daarvoor zullen dan toch ook criteria moeten worden vastgesteld, en dat levert nog meer bureaucratie op dan nu met het achterwege laten van aanslagen.

Voordeel van een dergelijke heffing is wel, dat een eerlijke uitname uit het gemeentefonds goed mogelijk is. De commissie wil dit via het bedrag per inwoner doen, en merkt daarbij op dat een bezwaar daarvan is dat gemeenten met veel jongeren of ouderen zo te weinig krijgen. Deze opmerking getuigt van onvoldoende kennis van de verdeelmaatstaven voor het gemeentefonds, waarbij men immers de bedragen voor inwoners beneden 18 jaar en boven 65 jaar ter compensatie kan ophogen. Ik heb wel eens te horen gekregen dat ik tot de tien mensen in Nederland behoor die precies weten hoe het gemeentefonds werkt, maar na dit rapport gelezen te hebben vrees ik dat tien een te hoge schatting is.

Het doet overigens goed te lezen dat alle leden van de commissie nu voor compensatie van verschillen in belastingcapaciteit door het Rijk zijn. Daar heb ik Van Leeuwen wel eens anders over gehoord.

Gemeentelijke inkomstenbelasting

Vervanging van de OZB door een gemeentelijke inkomstenbelasting komt tegemoet aan Dales' klacht dat de inkomstenbelasting niet exact inkomensafhankelijk is. Zelf heb ik dat vroeger ook nog wel eens bepleit, toen ik minder oog had voor de mogelijkheden belasting te ontgaan dan tegenwoordig. De kwijtscheldingsproblematiek blijft bij een gemeentelijke inkomstenbelasting bestaan, maar gaat over kleinere bedragen dan bij de burgerbelasting. Ik zou dit probleem dan oplossen door een belastingvrije voet, maar dat idee vindt de commissie waarschijnlijk te links. Compensatie binnen het gemeentefonds is mogelijk door verlaging van het bedrag per inwoner en verhoging van het bedrag voor de maatstaf 'lage inkomens', al wijst de commissie daar niet op.

Ook deze belasting is in strijd is met het beginsel van de minste pijn, omdat hij op aanslag geheven moet worden. De loonbelasting wordt verlaagd, maar de gemeentelijke inkomstenbelasting kan niet in plaats daarvan als voorheffing door de werkgever worden in gehouden, omdat die dan 483 verschillende tarieven moet hanteren. Bovendien zou dat strijdig zijn met het door de commissie gehanteerde beginsel van de meeste pijn.

Aan de invoering van een gemeentelijke inkomstenbelasting zitten een groot aantal administratieve problemen. Gemeenten kunnen hun aanslag pas opleggen, nadat het Rijk ieders belastbare inkomen heeft vastgesteld, en dat leidt tot een liquiditeitstekort. En er moet van alles geregeld worden in belastingverdragen. Voorzover ik dat nog niet was ben ik door het rapport ervan overtuigd geraakt dat een gemeentelijke inkomstenbelasting een heilloze zaak is.

Alternatieven

In het rapport worden twee voorstellen besproken die ik gedaan heb in een column in Binnenlands bestuur van 3 maart 2000 en nader uitgewerkt in een toespraak tot het belastingcongres van de VNG op 21 maart van dat jaar. Ze worden beide door de commissie afgewezen op grond van het beginsel van de meeste pijn, maar zouden daarom juist aantrekkelijk moeten zijn voor aanhangers van het beginsel van de minste pijn.

Het eerste is de OZB alleen nog van eigenaren te heffen, die die heffing doorberekenen aan de huurders. De commissie vindt dat een hele praktische gedachte bij niet-woningen, maar vindt dat daardoor bij huurders de OZB te weinig zichtbaar wordt (p. 27). Toch lijkt dit mij, juist nu de rechtstreekse heffing van OZB bij huurders wordt afgeschaft, een beter idee dan het op allerlei manieren maximeren van de OZB voor eigenaren van woningen. Voorzover regulering van huurprijzen plaats vindt, moeten verhuurders expliciet de mogelijkheid krijgen een meer dan proportionele verhoging van de OZB-last bovenop de huur te leggen, voorzover regulering niet meer van toepassing is, zal de markt ervoor zorgen dat de verhoging in ieder geval gedeeltelijk bij de huurders terecht komt, afhankelijk van de prijselasticiteit, en die is bij de huur van woningen niet erg groot.

Een andere mogelijkheid die ik toen heb voorgesteld is een gemeentelijke energiebelasting. Administratief is dit heel eenvoudig, maar ook dit wordt door de commissie afgewezen vanwege het beginsel van de meeste pijn.

Conclusie

Ik denk niet dat de VNG veel kan met het uitgebrachte rapport. De achterliggende gedachte, dat het Rijk heft volgens het beginsel van de minste pijn maar voor gemeenten het beginsel van de meeste pijn moet gelden, kan volgens mij door de gemeenten nooit onderschreven worden. Die gedachte levert ook geen voorstellen op die politiek haalbaar zijn. De OZB wordt juist gedeeltelijk afgeschaft vanwege de grote zichtbaarheid van deze belasting.

In B&G oktober 2004