Zoek op trefwoord :
De nietmachine regeert
Verschenen in 'B&G' - 29-10-2004

Een ding kan minister Remkes niet verweten worden: anders dan de Miljoenennota is de septembercirculaire niet voortijdig uitgelekt. De circulaire was op Prinsjesdag dan ook nog niet klaar, en het duurde tot 30 september voor de circulaire op het web stond. Kennelijk moest er in de Ministerraad van 24 september nog over vergaderd worden. Bijna was het zo nog de oktobercirculaire geworden.
Dat is een symptoom van een steeds ingewikkelder regelgeving, waar het kabinet zelf ook niet meer uitkomt. Het is een ideetje hier, en een plannetje daar, zonder dat daar meer verband tussen is dan het nietje waarmee de blaadjes van het regeerakkoord aan elkaar zitten. Het begint met een kroonjuweel, en uiteindelijk moet er een veegwet aan te pas komen.
De consistentie in het beleid is daardoor vaak ver te zoeken. Zo schrijft het Rijk de gemeenten een programmabegroting voor, waarbij de gemeenteraad niet de functionele raming te zien krijgt. Dat is 'informatie voor derden'. Wanneer men op BZK echter zelf de gemeenten onderzoekt, ook op eigen verzoek van gemeenten, baseert men zich juist wel op de functionele raming, want anders kun je gemeenten niet onderling vergelijken. Gelukkig is daar nog de Wet Openbaarheid van Bestuur, waarmee raadsleden weigerachtige colleges kunnen dwingen de functionele raming openbaar te maken.
Ook een leuke is de rechtstreeks gekozen burgemeester. In 2002 is de hoofdelijke aansprakelijkheid van leden van B. en W. bij begrotingsoverschrijdingen afgeschaft, want als de raad ontevreden was kon die het college naar huis sturen. Het jaar daarop stelt het kabinet een rechtstreeks gekozen burgemeester voor, die niet door de raad naar huis kan worden gestuurd, maar wel een sleutelpositie inneemt binnen het college.
Niet altijd zijn dergelijke inconsistenties nadelig voor de gemeenten. In 2002 is afgesproken dat de rente-uitgaven van het Rijk mee zouden gaan tellen voor de normering van het gemeentefonds. Eerst was dat niet zo, omdat de rente-uitgaven van het Rijk stegen, en men niet wilde dat de gemeenten daarvan profiteerden. Toen de rente-uitgaven gingen dalen, werd het voordeliger voor het Rijk om ze wel mee te tellen. Maar volgend jaar stijgen de rente-uitgaven weer, en pakt de opportunistische wijziging van 2002 dus juist voordelig voor de gemeenten uit. Zo komt boontje om zijn loontje. De toegenomen rentelasten van het Rijk dragen er zo aan bij dat de septembercirculaire voor de gemeenten geen extra bezuiniging betekent.
Daar staat tegenover dat Zalm voor het Rijk een fantastische winstverdriedubbelaar heeft gecreëerd met de regionale indicatieorganen. Die functioneerden voor geen meter, en werden daarom de verantwoordelijkheid van de gemeenten, met insluizing van het geld in het gemeentefonds. De gemeenten staken er vervolgens veel geld in om de zaak op orde te brengen, waarna het Rijk de zaak weer overneemt, en een veel grote bedrag uit het gemeentefonds haalt dan wat ooit aan toegevoegd is. Pot voor meneer!
Zo zijn ook de HBO-instellingen op elegante wijze door Zalm getild. Die kennen een financieringswijze die vergelijkbaar is met het gemeentefonds. Het totale bedrag staat van te voren vast, en wordt verdeeld op basis van verdeelmaatstaven. Die verdeelmaatstaf is het aantal studenten. Sommige instellingen gaven daarbij studenten op waarvan achteraf is komen vast te staan dat ze niet mee hadden mogen tellen. Die instellingen kregen dus te veel geld, en andere te weinig. Wie te veel kreeg moet dat terugbetalen, maar wie te weinig kreeg krijgt dat niet alsnog vergoed. Grijnzend boekt Zalm de terugbetalingen in als meevaller voor het Rijk, maar dat is toch eigenlijk een vorm van heling. Voorzover hier sprake is van consistentie, is het dat het Rijk altijd naar zich toerekent.
Het vergrijzingsbeleid is daar ook een aardig voorbeeld van. Iedereen moet langer doorwerken, behalve de rijksambtenaren, want het Rijk heeft last van een vergrijsd ambtenarenapparaat. Dat dat voor andere werkgevers wellicht ook geldt, maakt geen indruk. Het is verbazingwekkend hoe gemakkelijk Remkes met deze inconsistentie wegkomt.
Andere Overheid
Ook de Miljoenennota 2005 bevat tal van tegenstrijdigheden. Niet alleen de gemeenten worden daarmee geconfronteerd, ook de volkshuisvesting en de zorgsector. Laten we de Miljoenennota eens op slaan op p. 77. Daar wordt het Programma Andere Overheid gepresenteerd als speerpunt van het beleid. Dat heeft ook gevolgen voor de gemeenten: "Ingezet wordt op een vergroting van de decentrale beleidsvrijheid, minder centrale regels en daarmee vereenvoudigde financiële verhoudingen." Wanneer hebben we dat eerder gehoord? Maar lees nu eens op p. 17:
"Met ingang van januari 2004 is een nieuwe rapportagesystematiek ingevoerd die het zicht op de ontwikkeling van het EMU-saldo zal verbeteren. Een correcte implementatie van de nieuwe rapportagesystematiek vergt een aanzienlijke inspanning van gemeenten en provincies. Daarom zal zorgvuldig worden gevolgd of de verwachte kwaliteitsverbetering ook daadwerkelijk optreedt. Indien nodig worden aanvullende maatregelen genomen."
Dat zijn toch standpunten waartussen de samenhang niet verder gaat dan het nietje waarmee de bladzijden aan elkaar vastzitten. Jarenlang heeft de Minister van Financiën goede sier gemaakt met de kasoverschotten van de gemeenten, die het EMU-tekort van het Rijk deels compenseerden, maar nu gemeenten dat geld weer uitgeven is Leiden in last, en wordt er een bak regelgeving over de gemeenten uitgestort waar je koud van wordt. Met daarbij de dreiging dat gemeenten niet langer alleen maar hoeven te sturen op het saldo van lasten en baten, maar ook op het kassaldo moeten gaan letten. Europa, best hinderlijk!
OZB
En dan gaat het Rijk zich ook veel intensiever bezighouden met de eigen inkomsten van de gemeenten, door afschaffing van de OZB van huurders van woningen en inperking van de beleidsvrijheid ten aanzien van de overige OZB-componenten. Weliswaar zijn deze plannen één jaar uitgesteld, maar men wil de in de juni-circulaire aangekondigde maatregelen nog steeds in 2006 laten ingaan. Die worden dan iets gemakkelijker uitvoerbaar, omdat de hertaxaties per 1 januari 2003 in de tarieven van 2005 verwerkt zullen zijn, maar het blijft zo dat er nu naast drie rekentarieven en het minimumtarief voor de toepassing van art. 12 ook drie drempeltarieven en drie maximumtarieven zullen gaan gelden. Het Rijk vermindert het aantal regels, behalve wanneer er meer regels nodig zijn.
De drempeltarieven zijn relevant voor de maximering van de OZB-stijging, die best eens een averechts effect zou kunnen hebben. Tot nu toe hebben veel gemeenten met hoge tarieven de neiging die te laten dalen, maar kunnen ze daar altijd op terugkomen. Vanaf 2006 zal dat niet meer kunnen, en wordt het dus veel riskanter om het tarief te laten dalen. Ook wie de jaarlijkse kans mist om het tarief met 1,5 % te laten stijgen, kan dat later niet meer inhalen. Zo wordt het wettelijke maximum voor de verhoging al snel het beleidsmatige minimum. Ook in de tijd dat gemeenten nog elektriciteitstarieven vaststelden en daarbij gebonden waren aan maxima ging het zo. Overigens houden gemeenten de mogelijkheid het tarief extra te verhogen door een art.-12 uitkering aan te vragen. Ik vraag mij af of dat nu echt de bedoeling is.
Daarbij noodzaakt afschaffing van de OZB voor huurders van woningen ook tot een ingewikkelde compensatieregeling. Die pakt goed uit voor gemeenten die nu een hoog OZB-tarief hanteren, omdat de compensatie voorlopig gebaseerd wordt op de feitelijk gederfde opbrengst en slechts zeer geleidelijk zal worden gebaseerd op de gederfde opbrengst bij een voor alle gemeenten gelijk tarief.
Voor mijn woonplaats Leiden, waar ook minister De Graaf woont, pakt dat zeer voordelig uit, omdat daar de kosten van afvalinzameling in de OZB verwerkt zijn. Die worden in 2006 begrepen in de compensatie die Leiden krijgt voor het wegvallen van de OZB van woninghuurders, zodat Leiden de enige gemeente wordt waar de huurders vrijgesteld zijn van alle gemeentelijke woonlasten. Het betekent ook, dat er geen vrijstellingsregeling voor de gemeentelijke lasten hoeft te worden gehanteerd, en dat is goed vanwege de armoedeval.
Het is echter de vraag, hoe lang Leiden dat vol zal houden. Naarmate de OZB-compensatie minder wordt, wordt de druk groter om weer een afvalheffing te introduceren. Misschien gebeurt dat al omdat Leiden slecht uit het verdeelmodel voor de bijstand komt. Of om de WMO goed te kunnen uitvoeren. De regering is niet van plan tegen zo'n verhoging iets te doen, zolang de afvalheffing de kosten maar niet overtreft. Er moet dan natuurlijk wel weer een kwijtscheldingsregeling voor de minima komen. Tegen de tijd dat de afvalheffing kostendekkend is, is daar waarschijnlijk meer geld mee gemoeid dan met de kwijtschelding van de OZB. Uiteindelijk zal de armoedeval dus toenemen, maar tot die tijd zijn zowel de inwoners van Leiden als de wethouder Financiën veel dank verschuldigd aan de heren Zalm en Remkes.
Deze generositeit is het gevolg van het feit dat de ministers naar de gemeenten kijken als instituten, en niet als gemeenschappen van burgers met een zekere mate van zelfbestuur. Bij het eerste past dat men elke gemeente compenseert voor het eigen inkomenstenverlies, bij het tweede dat men bij de compensatie de inwoners van verschillende gemeenten op gelijke voet behandelt. Maar als je de gemeenten als zelfbesturende gemeenschappen ziet, slaat de hele afschaffing van de OZB nergens op.
WMO
Terwijl gemeenten aan de inkomstenkant minder mogelijkheden krijgen, worden ze wel met grotere risico's opgescheept. Dat geldt voor de Wet Werk en Bijstand, maar nog veel meer voor de Wet Maatschappelijke Opvang. Omdat de kosten van thuiszorg nu men geen wachtlijsten meer hanteert sterk oplopen, wil men met de WMO de gemeenten verantwoordelijk maken voor het gedeelte van thuiszorg dat bestaat uit huishoudelijke zorg, de vroegere gezinszorg.
Dit type zorg is nog niet zo lang geleden gefuseerd met het kruiswerk om samenhang aan te brengen, maar die samenhang wordt nu weer verbroken. Gemeenten en zorgkantoor zullen immers hun eigen keuzes maken welke organisatie ze inschakelen. Bovendien krijgen de gemeenten er ineens financieel belang bij om de extramuralisering van verzorgingshuizen tegen te gaan, want de intramurale huishoudelijke verzorging blijft een zaak van de AWBZ. Toch schrijft men op p. 91 van de VWS-begroting doodleuk dat de WMO ertoe dient om schotten in voorzieningen weg te halen.
De WMO kan alleen maar het door het Rijk beoogde effect hebben, wanneer gemeenten hun eigen beleid kunnen ontwikkelen, dat er in resulteert dat mensen die nu hulp krijgen daar in de toekomst van verstoken blijven, of er meer voor moeten gaan betalen. In tegenstelling tot bij de OZB gaat het hier om een kwetsbare groep, die weinig terug kan zeggen wanneer hij gekort wordt. Daarbij worden gemeenteraden dan geacht een goede afweging te kunnen maken, terwijl ze dat bij de OZB niet zouden kunnen, en ook bij de WWB de verplichtingen tegenover uitkeringgerechtigden in de wet vastliggen. Verschillen in toepassing van WMO zijn voor het Rijk acceptabel, verschillen in OZB-tarieven wil men terugdringen. Hier blijkt duidelijk dat bij het Rijk een consistente visie op de positie van gemeenten in ons staatsbestel en de legitimiteit van gemeenteraden ontbreekt. De nietmachine is het enige beleidsinstrument.
VROM
Ook bij VROM wordt het nietapparaat gehanteerd om samenhang in het beleid aan te brengen. Een van de grote problemen is het tekort aan woningen voor starters, dus aan goedkope huurwoningen. Dat wil men niet oplossen door de bouw van meer goedkope huurwoningen, maar door doorstroming. Op p. 41 en 42 van de Memorie van Toelichting bij de VROM-begroting lezen we:
Inzet is beweging op de woningmarkt in gang te zetten. De grote motor voor het in beweging brengen van de woningmarkt wordt gevormd door investeringen in nieuwbouw. Daarmee komt een doorstroomketen op gang. ... Ook de modernisering van het huurbeleid levert als onderdeel van het pakket een bijdrage aan de beweging op de woningmarkt. Een evenwichtig huurbeleid kan aan de ene kant investeringen in huurwoningen aantrekkelijk maken en verhuurders ruimte voor maatwerk geven, aan de andere kant kan het ertoe bijdragen dat de burger een reële prijs/kwaliteitsafweging maakt.
Die reële prijs/kwaliteitsafweging betekent extra huurverhogingen, die voor de lager betaalden gecompenseerd worden met de individuele huursubsidie, en voor de beter betaalden ertoe zullen leiden dat ze een huis gaan kopen, geholpen door de nog steeds riante hypotheekaftrek. De verhuurders zullen een deel van hun extra opbrengst af moeten dragen om de huursubsidie te financieren, en de rest kunnen gebruiken voor nieuwbouw en herstructurering.
Daar zitten allerlei problematische kanten aan. Mensen met lage inkomens worden sterker afhankelijk gemaakt van de individuele huursubsidie, wat bijdraagt aan de armoedeval. Het brengt voor hen ook nieuwe onzekerheid met zich mee, wanneer tegelijkertijd de overheid bij wijze van bezuiniging de individuele huursubsidie verlaagt. Voor de verhuurders brengt het nieuwe regelgeving met zich mee, omdat zij met het Ministerie moeten gaan onderhandelen over huurverhogingen en hun afdracht aan het huursubsidiefonds.
Intussen moeten de woningcorporaties vanwege de Europese regelgeving hun winstgevende activiteiten in afzonderlijke BV's gaan onderbrengen en daar vennootschapsbelasting over gaan betalen. Dat brengt behoorlijk wat administratieve lasten met zich mee, maar betekent ook dat het voor woningcorporaties minder aantrekkelijk wordt om in door hun (her)ontwikkelde gebieden de duurdere woningen op te nemen die VROM daar zo graag ziet verrijzen, en dat zij minder mogelijkheden hebben daarmee vanuit hun maatschappelijke taak niet-rendabele projecten te ondersteunen. Ook hier geldt: Europa best vervelend.
Een ander probleem van het doorstromingsbeleid is dat daarmee de bevolkingsopbouw in de goedkopere huurcomplexen eenzijdiger wordt. Het zijn de mensen met hoge inkomens die doorstromen, en die maken ruimte vrij voor mensen met lage inkomens die zich geen koopwoning kunnen veroorloven. Tegelijkertijd wil men echter de woningproductie verhogen vanwege de stedelijke herstructurering. Lees op p. 63:
"Als de herstructurering en de woningproductie (in en aan de steden) niet beter op gang komen, zal de uitstroom van midden- en hogere inkomens uit de steden niet tot staan worden gebracht en het sociale kader in de herstructureringswijken verdwijnen, met alle risico's van dien voor de leefbaarheid in de wijken."
Hoe valt dat nu te rijmen met het streven naar doorstroming? Het kabinet erkent dat het voor de leefbaarheid van belang is dat er in een wijk niet alleen maar mensen met lage inkomen wonen. Je kunt je daar van alles bij voorstellen: kinderen moeten niet opgroeien in een wijk waar werkloosheid de regel is, allochtone kinderen integreren beter in een buurt die niet eenzijdig is samengesteld, en wie zelf niet te veel problemen heeft komt er eerder aan toe om iets voor de buurt te doen. Dit leidt tot de paradox dat tegenwoordig onder de naam stedelijke herstructurering op zichzelf bruikbare woningen gesloopt worden omdat we vinden dat de bewoners niet deugen, terwijl het bij de stadsvernieuwing in de jaren zeventig het er juist omging dat de woningen niet deugden maar we de bewoners wilden behouden (bouwen voor de buurt).
Het afbreken van goedkope huurwoningen in de grote steden wordt zo een zelfstandig beleidsdoel. De vraag is dan natuurlijk waar de bewoners heen moeten. Nieuwbouw richt zich voornamelijk op de hogere inkomensgroepen, ook in de herstructureringsgebieden. Dat vloeit voort uit de doorstromingsfilosofie van het Rijk, maar om hun al dan niet vermeende eenzijdige bevolkingsopbouw te compenseren bouwen centrumgemeenten ook juist voor de hogere inkomens. Intussen zitten de regiogemeenten niet op sociale woningbouw te wachten en kunnen zij daar ook nauwelijks toe gedwongen worden zolang er geen echte grootstedelijke besturen zijn. Bovendien is nieuwe sociale woningbouw voor veel mensen onbetaalbaar, zeker met de afbraak van de individuele huursubsidie.
De mensen uit de herstructureringswijken moeten dus naar de woningen in andere buurten die vrijkomen als gevolg van de doorstroming. Maar daar wordt de bevolkingsopbouw dan even eenzijdig en ontstaan dezelfde problemen. Bovendien komen die woningen dan niet vrij voor starters, terwijl ze daar wel voor nodig zijn. Probeer als man met een laag inkomen maar eens aan een huurwoning te komen na een echtscheiding. Zo worden mensen dakloos, raken ze verslaafd, en belasten ze dan weer het WMO-budget van de gemeenten.
Je ontkomt er niet aan dat er gewoon meer betaalbare huurwoningen moeten komen. Maar ook op VROM hanteert men liever het nietapparaat als beleidsinstrument.

In B&G oktober 2004