Zoek op trefwoord :
Ambtseed voor ambtenaren kan bureaupolitiek legitimeren
Verschenen in 'Pluche' - 08-10-2004

In het discours rond normen en waarden is een van de discussiepunten of de over-heid de taak heeft om waarden en normen te doen internaliseren. Daar is veel weer-stand tegen, omdat de term ’normen en waarden’ associaties oproept met de seksue-le moraal van katholieken en gereformeerden in de jaren vijftig van de vorige eeuw. ’Handen boven de dekens’ was de kop in de Volkskrant van 25 juni boven een be-spreking van twee studies over normen en waarden. Ik durf te wedden dat die kop afkomstig is van een ex-katholiek of -gereformeerde.
Maar bij waarden en normen gaat het ook over voetbalvandalisme, het salaris van Moberg, het broeikaseffect, en genitale verminking. Soms hoor je de stelling ver-dedigen dat de overheid zich niet met normen en waarden moet bezighouden, maar alleen met de handhaving van wetten en regels. Daarbij wordt over het hoofd gezien dat wetten en regels bijna altijd berusten op normen en waarden, vaak zelfs op nor-men en waarden die omstreden zijn. De vraag of vakantiehuisjes permanent be-woond mogen worden is in essentie een normen- en waardenconflict, waarbij de waarde van natuur en landschap staat tegenover de norm dat je over je eigen bezit-tingen kunt beschikken.
Handhaving en internalisering zijn geen concurrenten, maar versterken elkaar. Het zou niet mogelijk zijn om het verbod elkaar te vermoorden te handhaven, wan-neer we niet van nature en door onze opvoeding geneigd zouden zijn elkaar in leven te laten. Maar wanneer de politie niet in actie zou komen wanneer er wel een moord plaats vindt, zouden steeds meer mensen hiertoe hun toevlucht nemen en zou het wellicht zelfs een normale praktijk in het bedrijfsleven worden om van concurrenten af te komen. Dan zou ook de morele afkeer van moord eroderen: wanneer wij het niet doen, dan doet een ander het wel.

Amsterdamse ambtseed
In dit verband is interessant dat de gemeente Amsterdam bezig is met de ont-wikkeling van een nieuwe ambtseed. In april heeft het Bureau Integriteit daar een concept voor gepubliceerd. Volgens die inleiding wordt de nieuwe Amsterdamse Ambtseed geïntroduceerd als instrument om ambtenaren bewust te maken van hun verantwoordelijkheid als gemeenteambtenaar. Hij voegt niets toe aan de rechten en plichten van de ambtenaar, maar moet eraan bijdragen dat ambtenaren de achterlig-gende waarden internaliseren. Daarbij stelt men zich bescheiden op: "In het hele in-tegriteitsbeleid neemt de ambtseed een bescheiden plaats in. De impact ervan mag niet worden overschat."
Het hele integriteitsbeleid is overigens ook weer mede dienstbaar aan de in-ternalisering van normen en waarden door de burger: "Als burger moet ik er van op aan kunnen dat de ambtenaar die zegt mij aan de wet te houden, dat ook werkelijk doet en niets anders. Als ik dat vertrouwen kwijtraak, ga ik me berekenend tegenover de wet opstellen. Als de pakkans laag is, overtreed ik de wet dan zonder veel scrupu-les."
De voorgestelde ambtseed bestaat uit tien punten, met elk een korte toelich-ting en nader commentaar van één A4, waarbij de dilemma’s niet uit de weg gegaan worden. Die tien punten zijn:
1. Ik zal de gerechtigheid dienen.
2. Ik zal trouw zijn aan de grondwet en de overige wetten van het rijk.
3. Ik zal mij inzetten voor het welzijn en de rechten van alle burgers van Amsterdam.
4. Ik zal onpartijdig handelen en de democratische beginselen en procedures res-pecteren.
5. Ik ben loyaal ten opzichte van de bestuursorganen van de stad en het door hen vastgestelde beleid.
6. Ik zal van de overheidsmacht die mij is toevertrouwd geen misbruik maken.
7. Ik zal zorgvuldig omgaan met informatie.
8. Ik zal de geloofwaardigheid van het ambt niet schaden.
9. Ik zal het vertrouwen, dat de burger in mij mag stellen, niet beschamen.
10. Ik zal me een zelfstandig oordeel vormen over de moreel juistheid van mijn han-delen.
Uit deze formuleringen blijkt duidelijk dat van ambtenaren integriteit en loyaliteit ge-vraagd wordt. Die eisen kunnen onderling tegenstrijdig zijn, en daar wordt in de toe-lichting ook de nodige aandacht aan besteed. Maar over sommige dilemma’s wordt ook te gemakkelijk heen gestapt.

Vertrouwen
Het minst problematisch is denk ik punt 6. Het is duidelijk dat je geen misbruik mag maken van je positie om jezelf of je familie te bevoordelen. Volgens het com-mentaar mag je ook zakenrelaties geen voorkeursbehandeling geven, ook niet als daar voor jezelf geen voordeel tegenover staat, maar daar ga ik twijfelen.
Bij het geven van opdrachten speelt vertrouwen een grote rol, net als bij het aanstellen van medewerkers. Daarom heeft iedereen het tegenwoordig ook over netwerken. Elders wordt in het commentaar ook op het belang van ’trust’ gewezen. Mij gevraagd is om dit artikel te schrijven vanwege het vertrouwen dat de redactie in mij stelt. Is het daarom een voorkeursbehandeling?
Het verlenen van opdrachten aan zakenrelaties vanwege het vertrouwen dat je in iemand hebt, kan je niet als misbruik van overheidsmacht beschouwen. Dat is wel zo als het gebeurt om oneigenlijke redenen, zoals een erotische of familierelatie. Maar men kan ook volstrekt integer handelen en toch de verdenking van vriendjespo-litiek op zich laden. Hier ligt een grijs gebied dat meer aandacht verdiend had.

Illegalen
Lastiger dilemma’s kan de ambtseed oproepen vanwege de vele loyaliteiten die van de ambtenaar gevraagd worden. Hij moet trouw zijn aan de grondwet en aan de overige rijkswetten (punt 2, de verordeningen van Amsterdam worden merkwaar-digerwijs niet genoemd), zich inzetten voor de alle Amsterdammers (punt 3), loyaal zijn aan het stadsbestuur (punt 5), en dan ook nog de gerechtigheid dienen (punt 1), wat een zelfstandig oordeel vraagt over wat van hem op grond van al deze loyalitei-ten gevraagd wordt (punt 10).
Maar neem nu het beleid ten aanzien van illegalen. Het is duidelijk dat de wet-ten van het rijk bepalen dat illegalen uitgesloten moeten worden van voorzieningen en worden uitgezet. Door daaraan mee te werken handelt de Amsterdamse ambte-naar ook loyaal tegenover het gemeentebestuur. Maar dient hij daarmee ook de ge-rechtigheid? Daar dachten de opstellers van de Staatsregeling van 1798 heel anders over: "De Maatschappij ontvangt alle Vreemdelingen, die de weldaaden der vrijheid vreedzaam wenschen te genieten, in haar midden, verleenende denzelven alle ze-kerheid en bescherming" (art. 50).
En hoe zit het bij het vreemdelingenbeleid met de verplichting van de ambte-naar om zich in te zetten voor het welzijn en de rechten van alle burgers van Amster-dam? Of bedoelt de eed eigenlijk ’alle legale burgers van Amsterdam’, maar heeft men dat niet opgeschreven omdat het dan lang niet zo verheven klinkt? Wanneer de ambtenaar om zich een zelfstandig oordeel te vormen dan maar de Grondwet erop na slaat, komt hij ook niet veel verder: die geeft allen die zich op het grondgebied bevinden gelijke rechten, en maakt ook geen voorbehoud ten aanzien van illegalen. Ook de Grondwet is meer een document voor ’s zondags dan voor door de week.
Dit dilemma is nergens zo pijnlijk als in Amsterdam. Ook al is dat niet gerecht-vaardigd, het beleid ten aanzien van illegalen roept voortdurend associaties op met de jodenvervolging. In het commentaar op punt 10 van de ambtseed wordt er terecht op gewezen dat het niet zonder gevaar is de Tweede Wereldoorlog als moreel ijkpunt te hanteren, maar als illustratie van de gevaren wanneer ambtenaren ze zich niet realiseren dat ze zich een zelfstandig oordeel moeten vormen over de morele aan-vaardbaarheid van hun handelen, wordt desondanks Eichmann opgevoerd.
Amsterdam is de stad waar de jodenvervolging de meeste slachtoffers ge-maakt heeft, en waar de herinnering daaraan daardoor nog het meest levend is. Maar Amsterdam is ook een centrum van kosmopolitisme, met misschien wel de grootste dichtheid van illegalen van Nederland. En de Amsterdamse bevolking heeft vanouds een sterk anarchistische inslag, en hecht eraan zelf uit te maken wat men doet. Door een ambtseed af te laten leggen die zo sterk de nadruk op eigen verant-woordelijkheid, maakt men ambtenaren die twijfelen over de legitimiteit van het huidi-ge vreemdelingenbeleid het er niet gemakkelijker op loyaal te zijn aan het beleid.

Bureaupolitiek
In het commentaar op punt 5 (loyaliteit aan het stadsbestuur), wordt benadrukt dat die loyaliteit ook een kritische houding impliceert. De ambtenaar moet nagaan of beleid in ontwikkeling wel in overeenstemming is met de gerechtigheid, de grondwet, andere wetten en regels, het belang van de Amsterdamse burgers, en ander reeds vastgesteld beleid. Als de ambtenaar op één van deze punten twijfel heeft, moet hij dat aan de orde stellen, en daarbij wordt opnieuw de Tweede Wereldoorlog erbij ge-haald.
Nu hebben wethouders meer aan ambtenaren die in hun gezicht zeggen wat de bezwaren van een voorgestelde maatregel zijn en hem op de gang verdedigen, dan andersom. Maar het zal ook duidelijk moeten zijn dat het bestuur de bezwaren die ambtenaren kunnen inbrengen toetst, en dat er daarna van ambtenaren loyaliteit wordt gevraagd, in ieder geval gedurende de ambtelijke werktijd. Han Lammers kreeg van de Amsterdamse Dienst Publieke Werken ooit te horen dat zijn optreden als wethouder niet meer was dan een rimpeling in het bestaan de dienst. Zo moet het dus niet.
Het bestuur in Nederland kent een geweldige verkokering, waarbij departe-menten en gemeentelijke diensten soms meer drager van bepaalde normen en waarden zijn dan politieke partijen. Die departementen zorgen voor een stortvloed aan regelgeving waarin die normen en waarden worden vastgelegd, vaak met in-stemming van stedelijke diensten en portefeuillehouders. Dit leidt tot allerlei vormen van bureaupolitiek, waarbij de pagina’s in het Staatsblad de rol krijgen van papieren vliegtuigjes waarmee departementen elkaar bevechten.
Een integrale belangenafweging zoals die ook van gemeentebesturen ver-wacht wordt, kan met zich meebrengen dat men besluit bepaalde voorschriften ruim uit te leggen. Dan moet de ambtseed geen alibi zijn voor Yes Minister gedrag, waar-bij ambtenaren vanuit hun eigen dienst het beleid van het College saboteren.

Informatie
Dat geldt ook voor het omgaan met informatie. De ambtenaar die de voorge-stelde nieuwe eed aflegt, belooft zorgvuldig met informatie om te gaan (punt 7). Daar kan niemand tegen zijn. De interpretatie die daar echter in het commentaar aan ge-geven wordt, is dat informatie alleen gebruikt mag worden voor het doel waarvoor ze rechtens verzameld werd. Dat was twintig jaar gelden inderdaad de heersende op-vatting, maar de vraag is of die wel houdbaar is.
Steeds vaker zien we dat er integrale verkeerscontroles plaats vinden, waarbij tegelijkertijd gecontroleerd wordt op rijbewijs, alcoholgebruik, onderhoudstoestand van de auto, diefstal, vervoer van wapens en drugs, en op illegaal verblijf. De dien-sten die daarbij samenwerken gebruiken elkaars gegevens, dat is er juist de kracht van. Baseert het bureau Integriteit zelf zich uitsluitend op eigen informatie?
In de jeugdzorg is het juist een gigantisch probleem dat allerlei instellingen langs elkaar heenwerken. Dat komt voor een groot deel omdat elke instelling tegen-over andere instellingen de privacy van de klant respecteert. Zorginstellingen hebben hun beroepsgeheim, justitiële instellingen hebben hun eigen redenen om terughou-dend te zijn met informatie, en het is allemaal bedacht in het belang van het individu. Met het principe dat gegevens alleen gebruikt mogen worden voor het doel waarvoor ze verstrekt zijn, los je deze problemen niet op.

Gekozen burgemeester
Binnenkort kan nog een dilemma ontstaan rond ambtelijke loyaliteit waar het commentaar op de Amsterdamse Ambtseed niet op ingaat. Wanneer we er recht-streeks gekozen burgemeesters komen, is de zittende burgemeester de meest voor de hand liggende kandidaat bij de volgende verkiezingen. In feite was Bush ook al sinds zijn aantrede in 2001 de Republikeinse kandidaat voor de presidentsverkiezin-gen van dit jaar. Dat betekent dat burgemeesters in feite een permanente verkie-zingscampagne gaan voeren, waarbij het de vraag is in welke mate zij daarbij ge-bruik kunnen maken van het ambtelijk apparaat.
Tot op zekere hoogte geldt dat nu ook al voor ministers en wethouders. Ik heb ooit meegemaakt dat een staatssecretaris aan een subsidie de voorwaarde verbond dat hij de eerste paal mocht slaan. Wethouders willen hun naam graag verbinden aan wat er gerealiseerd wordt in de stad, bij wat er fout gaat zorgt de krant daar wel voor. Ambtenaren ondersteunen ministers en wethouders daarbij ook graag, want de bestuurder heeft ook een symboolfunctie voor de eigen ambtelijke organisatie, en het komt maar weinig voor dat lang van te voren vaststaat dat een wethouder lijsttrekker wordt, zeker na de dualisering.
Als je in Amerika een stad binnen rijdt, is het heel gewoon dat er een groot bord staat waarop de burgemeester je welkom heet in zijn stad. Dat is natuurlijk heel vriendelijk van zo’n man, maar het kan ook als een verkiezingsbord worden be-schouwd. De vraag is hoe een ambtenaar moet optreden die in Nederland de op-dracht krijgt zo’n bord neer te zetten.
Voor zo’n vraag is het niet eens nodig dat de burgemeester verkozen wordt. Na twee jaar burgemeesterschap in Rotterdam klaagde Bram Peper dat hij onvol-doende verkocht werd door de Rotterdamse ambtenaren. Ambtenaren die de op-dracht krijgen de burgemeester als een pak waspoeder te verkopen, kunnen nu nog aan de gemeentesecretaris vragen of daar een collegebesluit aan ten grondslag ligt. Dat kan niet meer wanneer de burgemeester het hoofd is van het ambtelijk apparaat, zoals Thom de Graaf voorstelt. Sommige gemeentesecretarissen zijn daarom bang in het nieuwe systeem de campagnecoördinator van de burgemeester te worden.

Conclusie
De nieuwe Amsterdamse Ambtseed kan bijdragen aan de integriteit van het ambtelijk apparaat, wanneer dat gecombineerd wordt met daadwerkelijk optreden tegen inbreuken op die integriteit. De formuleringen en vooral het commentaar kun-nen echter ook als rechtvaardiging van bureaupolitiek en ambtelijke eigengereidheid gaan functioneren. Op de dilemma’s die een rechtstreeks gekozen burgemeester met zich mee kan brengen is nog niet ingespeeld.

In pluche zomer 2004.