Verschenen in 'Overheidsmanagement' - 17-03-2004
In de discussies over de rechtstreeks verkozen burgemeester wordt weinig gesproken over de consequenties daarvan voor het budgetrecht van de gemeenteraad. Toch zal het een volgende stap zijn in een proces waarin het budgetrecht van de gemeenteraad steeds verder wordt uitgehold. Die uitholling is begonnen met de wijziging van de Gemeentewet vanwege de dualisering, maar gaat in fors tempo door.
Van oudsher is het budgetrecht een van de meest essentiële rechten van de volksvertegenwoordiging. Dat geldt zowel op nationaal niveau als op lokaal niveau. Nog steeds bepaalt art. 189 lid 4 dat de gemeente slechts uitgaven kan doen tot de bedragen die hiervoor op de begroting staan. De sanctie daarop is echter in de loop der tijd veranderd.
Tot de Gemeentewet twee jaar geleden i.v.m .de dualisering gewijzigd werd, had de Gemeenteraad de mogelijkheid om uitgaven waarmee de begroting werd overschreden, buiten de rekening te laten en de leden van het college daarvoor hoofdelijk aansprakelijk te stellen. Het was een mogelijkheid die vooral theoretische betekenis had. Het college kon tegen een dergelijk besluit van de Gemeenteraad beroep instellen bij de Kroon, en dan toetste de Raad van State het besluit aan normen van billijkheid en proportionaliteit. De laatste maal heeft dat zich voorgedaan bij de rekening van Zandvoort over 1994, en toen heeft de Kroon het betreffende raadsbesluit inderdaad vernietigd.
Dat nam niet weg, dat de persoonlijke aansprakelijkheidstelling toch als een zwaard van Damocles boven het college bleef hangen. Elke collegevergadering werden de leden van B en W wanneer zij de presentielijst tekenden er daarmee aan herinnerd dat zij persoonlijk aansprakelijk gesteld konden worden voor besluiten tot budgetoverschrijding waar zij in die vergadering mee zouden instemmen.
Kennelijk ervoeren burgemeesters dat toch als onplezierig, want de burgemeestersfractie in de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie (de commissie Elzinga) slaagde erin om in het advies opgenomen te krijgen dat de hoofdelijke aansprakelijkheid werd afgeschaft, een advies dat minister Peper maar al te graag overnam. Politieke verantwoordingsplicht moest in de plaats komen van hoofdelijke aansprakelijkheid.
Bij overschrijdingen kan het college nu aan de Raad voorstellen een indemniteitsbesluit te nemen, wat volgens de Memorie van toelichting bij de wetswijziging een belangrijke versterking van het verantwoordingsproces inhoudt. Maar wanneer de raad weigert het indemniteitsbesluit goed te keuren, sturen B en W het besluit ter vaststelling aan Gedeputeerde Staten, en de wet gaat ervan uit dat die dan slechts één mogelijk hebben: akkoord gaan met wat B en W voorstellen. Er zijn weinig mensen die vermogen in te zien dat dit een versterking van de positie van de Raad oplevert. De achterliggende redenering is dat de Raad genoeg heeft aan de mogelijkheid om het vertrouwen in B. en W. op te zeggen.
De programmabegroting was een volgende uitholling van het budgetrecht van de Raad. Hoewel het vaak gepresenteerd wordt alsof de programmabegroting voortkomt uit de dualisering, was dit geen aanbeveling van de Staatscommissie. Die stond juist een gedetailleerdere begroting voor, bij voorbeeld door de belastingparagraaf. Elzinga waarschuwt gemeenten zich niet 'door het college het riet in te laten werken met zeer algemene en ruime meerjarenramingen'. Om ondanks de programmabegroting toch voldoende invloed uit te kunnen oefenen zullen gemeenteraden zich ook op een lager aggregatieniveau moeten uitspreken, en wanneer het College zich daar niets aangelegen laat liggen, zal de Raad zijn politieke sanctiemogelijkheden moeten gebruiken en het vertrouwen in het College opzeggen.
Die politieke sanctiemogelijkheden moeten er dan echter wel zijn, en het is de vraag wat daarvan overblijft bij een rechtstreeks gekozen burgemeester. Bij de meest radicale uitwerking daarvan krijgen de gemeenten een eenhoofdig bestuur. De burgemeester benoemt en ontslaat dan de wethouders en de raad heeft dus geen politieke sanctiemogelijkheden meer tegen het college. Het argument waarmee twee jaar geleden de hoofdelijke aansprakelijkheid werd afgeschaft, vervalt dan echter. Denkbaar is een rechtstreeks verkozen burgemeester die wel door de raad kan worden ontslagen, maar dan herkiesbaar is. De politieke sanctie verschuift dan in feite naar het electoraat.
Bij het door Minister de Graaf gepresenteerde model kan de raad niet de burgemeester ontslaan, maar wel de wethouders. De burgemeester krijgt echter veel meer bevoegdheden dan de wethouders. Wanneer de wethouder financiën zich verzet tegen budgetoverschrijdingen, kan de burgmeester die portefeuille aan een andere wethouder geven. De burgemeester krijgt ook het gezag over de ambtenaren, die in de praktijk als budgethouder optreden. Maar hij kan juist niet door de raad ontslagen worden.
Het voorstel van De Graaf doet de grond ontvallen aan de opheffing van de hoofdelijke aansprakelijkheid van B en W twee jaar geleden. De Graaf zal moeten kiezen tussen herinvoering daarvan of erkennen dat het budgetrecht van de raad verder wordt aangetast. Uit welk jaar dateren die Democraten ook al weer?
In: Overheidsmanagement maart 2004