Verschenen in 'PvdA Leiden' - 17-03-2004
De invoering van het dualisme in het gemeentebestuur met ingang van 2002 heeft tot veel verwarring geleid. Uit het verslag van de Programma Evaluatie Commissie blijkt dat dat ook voor Leiden geldt. Zoiets is ook begrijpelijk, na eeuwen van monisme. Maar de verwarring is aanzienlijk toegenomen door de verschillende en vaak tegenstrijdige verwachtingen die aan het dualiseringsproces gehecht zijn.
Wie vóór 2002 een raadsvergadering bezocht, zag een opstelling die precies dezelfde was als in de Tweede Kamer, en ook hetzelfde soort debatten. Aan de ene kant zat het college, aan de andere de raadsleden. De discussie werd gevoerd tussen het college, dat één standpunt verdedigt, en de raad, waarvan elke fractie zijn eigen standpunt en zijn eigen woordvoerder had.
Dat er het toch iets anders was dan in de Tweede Kamer, merkte je wanneer er gestemd werd. Dan bleek ineens dat de wethouders ook meestemden, en dat zie je ministers nooit doen. Wethouders waren ook lid van de verschillende fracties, en dat betekende dat in de discussie eigenlijk twee mensen hun standpunt verwoordden: de portefeuillehouder en de fractiewoordvoerder.
Dat werd vervelend wanneer die twee verschillende standpunten naar voren brachten, want dan riep dat meteen de vraag op waar de wethouders eigenlijk stonden: deelden ze het collegestandpunt, en namen ze binnen hun eigen fractie een minderheidsstandpunt in, of waren zij het met hun fractie eens. In het laatste geval kregen ze het verwijt dat ze politiek onbetrouwbaar waren, in het eerste geval dat ze hun fractie niet in de hand hadden. Dat gaf dan bovendien een rechtvaardiging voor het innemen van minderheidsstandpunten door andere leden van de fractie, en dat zagen collega-wethouders ook niet graag.
Om dit soort situaties te vermijden vond er druk politiek overleg plaats. Voordat het college een belangrijk besluit nam, moest het duidelijk zijn dat de collegefracties het er mee eens waren, want anders raakten de wethouders in een spagaat tussen hun twee functies. Dat lukte meestal ook vrij goed, maar het had wel als nadeel dat raadsdebatten alleen nog voor de show werden gevoerd. De afloop stond vast, de oppositie kwam er niet aan te pas, en burgers die bezwaar hadden tegen een raadsvoorstel hadden het gevoel tegen een muur op te lopen.
Je vermijdt dat door wethouders tegenover de raad dezelfde positie te geven als ministers tegenover de Tweede Kamer: ze zijn geen lid, mogen niet meestemmen, maar hebben er wel recht op steun voor voorstellen die voortvloeien uit het regeerakkoord, en op een zekere loyaliteit bij de beoordeling van hun functioneren door de eigen partij. Maar het zijn geen bakkers die hun eigen brood keuren, en ze stemmen niet mee wanneer hun eigen positie in het geding is.
Daarom ben ik er ook reeds lang voorstander van dat wethouders niet tegelijkertijd raadslid zijn. Het is 21 jaar gelden dat ik dat bepleitte in een artikel in het Hollands Maandblad, dat later ook is opgenomen in Het nut van wethouders (Samsom 1991). Met de wijziging van de Gemeentewet van 2002 is dat gerealiseerd, en ik zou dus een tevreden mens moeten zijn. Dat ben ik echter niet.
Dualisering is namelijk veel meer gaan betekenen dan ontvlechting van de rollen van raadslid en wethouder. Het ging ook betekenen dat de rollen van raad en college moesten veranderen. Het college heeft zo veel meer eigen bevoegdheden gekregen, zoals bij het sluiten van contracten. De verzelfstandiging van het gemeentelijk vervoerbedrijf in Amsterdam, waar twee jaar geleden nog een referendum over gehouden is, zou nu een bevoegdheid van het college zijn, en niet eens van de raad.
De raad zou alleen nog maar kaders moeten stellen, en daarbinnen kan het college dan zijn gang gaan. En vaak hoor je bepleiten dat de gemeenteraad die kaders stelt zonder een voorstel van het college. De PEK heeft ook liever een raadsprogramma dan een collegeprogramma. Bij de cultuurnota zie je ook een beweging dat de raad spontaan zijn wensen op tafel zou moeten leggen.
Om meerdere redenen lijkt mij dat een ongewenste ontwikkeling. Wanneer de gemeenteraad zelf een voorstel doet leidt dat tot het bij elkaar kruipen van de verschillende fracties, terwijl de dualisering juist als doel had de fracties meer eigen profiel te geven, los van hun band met college. Een collegeprogramma is het resultaat van onderhandelingen tussen de fracties die de wethouders hebben voorgedragen, en daar moet je niet de andere fracties aan proberen te binden door er een raadsprogramma van te maken.
Wanneer een kaderstellend voorstel niet van het college komt, zal het altijd in een commissie van de raad moeten worden voorbereid, terwijl de leden van die commissie er daarna over meestemmen. Dan heb je dus weer een bakker die zijn eigen brood keurt. En het college kan bij het doen van voorstellen beschikken over het ambtelijk apparaat van de gemeente; wanneer de griffie die taak moet overnemen wordt dat een dure grap. Terecht geeft art. 160 van de Gemeentewet het college van B. en W. de bevoegdheid om beslissingen van de raad voor te bereiden, maar in veel beschouwingen over dualisering wordt dat genegeerd.
Als ik naar de Leidse praktijk kijk, denk ik dat het college de bestaande praktijk van de raad informeren grotendeels heeft voortgezet. Maar raadsleden voelen zich onzeker over de ombudsfunctie, omdat zij alleen op hoofdlijnen zouden mogen sturen. Met dat laatste ben ik het niet eens. Een van de doelstellingen van de dualisering was juist de volksvertegenwoordigende rol van het raadslid te versterken. Sturen op hoofdlijnen betekent te veel je conformeren aan de papieren werkelijkheid van het Stadhuis, terwijl praten met mensen over hun concrete problemen kan laten zien hoe die hoofdlijnen in de praktijk uit pakken. Dat vraagt uiteraard wel het vermogen om uit de informatie die je in de stad krijgt, de relevante dingen eruit te pikken.
Intussen blijft in het PEK rapport de vraag onbeantwoord, of de ontvlechting van wethouderschap en raadslidmaatschap nu ook de beoogde voordelen heeft opgeleverd. Staat de fractie vrijer in zijn oordeel over voorstellen van B en W, of wordt nog steeds van de wethouders verwacht dat zij hun fractie in de hand houden? En ervaren de burgers nu een meer open houding van de raad? Ik denk dat wanneer je dat vraagt aan de tegenstanders van de Rijn-Gouwe-lijn, er zal blijken dat ze nog geen verschil gemerkt hebben.
In: PG - Partijblad van de Leidse afdeling van de PvdA maart 2004