Zoek op trefwoord :
Bezuinigen anders dan in de jaren tachtig
Verschenen in 'Pluche' - 19-02-2004

De economische situatie van ons land roept sterke herinneringen op aan die van twintig jaar geleden: de productie krimpt, de werkloosheid neemt toe, en dat geldt ook voor het overheidstekort. Gevolg is dat er bezuinigd moet worden, en dat geldt niet alleen voor het Rijk, maar ook voor de gemeenten. Voor veel gemeentebestuurders is dat een nieuwe ervaring.

Toch zijn er veel verschillen tussen de situatie van nu en die van twintig jaar geleden. Door de normering van het gemeentefonds zijn de gemeenten beter dan vroeger beschermd tegen de neiging bij het Rijk de problemen op hen af te wentelen. Ook profiteert men nu van een uitzonderlijk lage rentestand, terwijl twintig jaar geleden de rente opliep tot boven de 11 %. De omvang van de bezuinigingsoperaties twintig jaar geleden was dan ook heel wat groter dan nu.

Daar staat echter tegenover dat deze keer de economische teruggang zeer onverwacht is gekomen. De deplorabele situatie van de overheidsfinanciën aan het begin van de jaren tachtig volgde op een lange periode waarin het steeds slechter ging. In 1973 werden we geconfronteerd met de eerste oliecrisis, en tijdens het eerste kabinet-Van Agt (1977-1981) liepen de overheidstekorten steeds maar op, mede omdat de door Lubbers geleide CDA-fractie de bezuinigingsvoorstellen van het kabinet systematisch verwierp. Het was de tijd dat de PvdA klaagde dat haar programma was overgenomen door het CDA.

Nu is het echter nog maar drie jaar geleden dat bijna iedereen erop vertrouwde dat we door de Nieuwe Economie geen conjunctuurgolven meer zouden kennen, en dat Zalm voor 2001 een begroting met een overschot presenteerde, de eerste sinds precies vijftig jaar. Dat laatste had een waarschuwing moeten zijn, want 1951 werd juist een slecht jaar door de Koreacrisis, zoals 2001 het jaar van de aanslag op het World Trade Centre werd (met alle negatieve economische gevolgen van dien).

Gemeentefonds

Het optimisme van drie jaar geleden, gekoppeld aan de ontevredenheid over het functioneren van veel overheidsvoorzieningen, leidde tot een sterke groei van de rijksuitgaven, en door de koppeling van het gemeentefonds aan de relevante rijksuitgaven profiteerden ook de gemeenten daarvan. Deze profijtelijke situatie houdt nog aan, zoals blijkt uit het verloop van de uitkeringsfactor voor het gemeentefonds, die een goede maat is voor de voor- en nadelen die de gemeenten ondervinden van de ontwikkeling van de rijksuitgaven. [1]

De evenredigheidssystematiek is een van de producten van de vergaande rationalisering die zich de afgelopen twintig jaar rond de gemeentefinanciën heeft voorgedaan. Willekeurige uitlichtingen uit het gemeentefonds zijn niet meer mogelijk, hooguit kan het Rijk proberen iets te bezuinigen door de systematiek aan te passen, maar daarmee snijdt het zich snel in de eigen vingers.

De Achilleshiel van de evenredigheidssystematiek is het onderscheid tussen relevante en irrelevante overheidsuitgaven. Het is voor het Rijk voordelig om uitgaven die systematisch stijgen als irrelevant aan te merken voor de voeding van het gemeentefonds, en uitgaven die systematisch dalen als relevant. Zo worden binnen de groep internationale uitgaven ontwikkelingssamenwerking en afdrachten aan de Europese Unie irrelevant geacht, maar de defensie-uitgaven relevant. Zou de internationale situatie het noodzakelijk maken om de defensie-uitgaven drastisch te verhogen, dan kun je er donder op zeggen dat die uitgaven dan ineens ook worden aangemerkt als irrelevant voor de ontwikkeling van het gemeentefonds. In de publieke opinie zou er dan absoluut geen begrip voor zijn, wanneer de gemeenten daartegen zouden protesteren.

Het omgekeerde is gebeurd met de rente-uitgaven van het Rijk. In de tijd dat de evenredigheidssystematiek in een bestuursakkoord werd vastgelegd, stegen de rente-uitgaven van het Rijk, en werden deze daarom irrelevant verklaard. Later begon die last echter te dalen, wat voor Zalm aanleiding was om in het Strategisch Akkoord van 2002 op te laten nemen dat voortaan de rente-uitgaven van het Rijk tot de relevante uitgaven behoorden. Inmiddels lijkt het erop dat door de oplopende staatsschuld die rentelasten weer gaan stijgen, maar kan men het moeilijk maken om ze nu weer buiten beschouwing te laten.

Zoals de voeding van het gemeentefonds in rustiger vaarwater is gekomen, geldt dat ook voor de verdeling. Afgezien van een klein aantal gemeenten in het Groene Hart die worstelen met de gevolgen van hun extreem slechte bodemgesteldheid, zijn lokale overheden weinig meer geneigd om de verdeling van het gemeentefonds aan te vechten. Daarmee kunnen ze ook niet een betwiste verdeling van het gemeentefonds aangrijpen als excuus om de bezuinigingen van zich af te schuiven, zoals Amsterdam dat in de jaren zestig en zeventig deed. [i] Zelfs in Amsterdam betekent het maken van een begroting al lang niet meer het optellen van de tekorten in de verschillende dienstbegrotingen. Overal heeft men geleerd om zijn uitgaven aan te passen aan de beschikbare middelen. Het aantal artikel 12-gemeenten is daardoor ook drastisch afgenomen. In 1973 waren dat er 154, in 1984 daalde dat aantal tot 29, terwijl er dit jaar nog slechts vier artikel 12-gemeenten zijn: Lelystad, Winschoten, Boskoop en Simpelveld.

Het geluid dat gemeenten het bezuinigingsbeleid van het Rijk maar niet moeten uitvoeren hoor je al helemaal niet meer. Toen ik aan het begin van de jaren tachtig als wethouder financiën van Leiden in een regionaal bestuurlijk overleg de bezuinigingen noemde waar we in mijn gemeente toe hadden besloten, wekte dit bij sommige aanwezigen grote verbazing: dat mijn achterban zoiets zou accepteren…

In sommige opzichten heeft men het nu gemakkelijker dan twintig jaar geleden. De consensus over de noodzaak van bezuinigen is nu veel groter. De groei van de uitkeringen uit het gemeentefonds was nog maar van vrij recente datum en zal nog niet overal met structurele uitgaven zijn belegd. En de rentestand is nog steeds historisch laag, waardoor gemeenten bij herfinanciering van bestaande leningen nog leuke voordelen kunnen boeken. De reservepositie van gemeenten is ook sterk verbeterd, maar de neiging om reserves in te zetten om tekorten op te vangen is tegelijkertijd afgenomen.

Daar staat tegenover dat de nieuwe Wet werk en bijstand voor het collectief van de gemeenten nadelig zal uitpakken. Doordat de gemeenten voortaan het volledige financiële risico gaan dragen, worden zij aangezet tot een kritischer opstelling bij de verstrekking van bijstandsuitkeringen. In dit licht kan het voor individuele gemeenten financieel voordelig zijn om de sociale dienst uit te breiden, bijvoorbeeld om de controles te intensiveren. Wanneer iedereen dat doet, daalt daardoor landelijk de werkloosheid, wat ook de bedoeling is. Maar het gevolg is dat de gemeenten gezamenlijk daarna ook minder bijstandsgeld zullen ontvangen. Het kabinet rekent erop dat dit structureel € 250 miljoen per jaar oplevert. De uitbreiding van de sociale diensten die daarvoor nodig is, moeten gemeenten echter zelf betalen. Individuele gemeenten die slecht bediend worden door het objectieve verdeelmodel gaan er zo nog eens extra op achteruit.

Gemeenten krijgen geen mogelijkheid die nadelen op te vangen door belastingverhoging, want de OZB van huurders van woningen wordt afgeschaft, en de stijging van de OZB van eigenaren wordt gemaximeerd. In dat opzicht is er een groot verschil met twintig jaar geleden, toen er juist op het gemeentefonds bezuinigd werd omdat gemeenten hun tarieven konden verhogen. In die tijd werd door het Rijk ook de voorkeursvolgorde in de wetgeving vastgelegd: liever eigen inkomsten van de gemeente dan uitkeringen door het Rijk, en liever vrij besteedbare uitkeringen dan specifieke uitkeringen. Nu verdwijnt juist de mogelijkheid tot fine tuning die de gemeentelijke belastingheffing geeft. Het kabinet zit er niet mee dat het objectieve bijstandsbudget tot voor- en nadelen voor gemeenten leidt, maar ze mogen die voor- en nadelen niet doorvertalen naar hun inwoners. De door het kabinet bepleite grotere eigen verantwoordelijkheid geldt blijkbaar niet voor de gemeenten.

Inkomstendaling

Waar men bij de noodzakelijke bezuinigingen tegenaan zal lopen, is dat in verhouding tot het Bruto Binnenlands Product, de publieke inkomsten van gemeenten de afgelopen twintig jaar bijna continu gedaald zijn, zoals blijkt uit onderstaande grafiek. Alleen de jaren 2002 en 2003 laten een toename zien, als gevolg van het achterblijven van het BBP bij de verwachtingen.



Uit de grafiek blijkt dat de vrij besteedbare inkomsten van de gemeenten ongeveer zijn meegegroeid met het BBP, maar dat er dramatisch minder geld binnenkomt via specifieke uitkeringen. Nu is dat beter dan andersom, maar het heeft de gemeenten wel vaak gedwongen tot compensatie vanuit hun algemene middelen wanneer er werd gekort op specifieke uitkeringen of wanneer deze volledig wegvielen, zeker wanneer de specifieke uitkeringen expliciet in het gemeentefonds werden gesluisd.

Dat gemeenten nog redelijk presteren duidt er op dat ze veel gewonnen hebben aan doelmatigheid, maar er worden toch ook steeds meer tekorten zichtbaar. Die tekorten kregen juist rond de eeuwwisseling de aandacht omdat toen door de gestegen private welvaart de tolerantie voor het tekort schieten van de dienstverlening door de overheid sterk afnam. Het onderhoud van schoolgebouwen blijft vaak achter bij wat elders in de maatschappij gebruikelijk is, het welzijnswerk is niet in staat voldoende bij te dragen aan de preventie van jeugdcriminaliteit, en de kwaliteit van het ambtelijk apparaat laat vaak te wensen over. Nog steeds geldt het adagium van Jan de Koning, de CDA-minister uit de jaren tachtig: als het niet kan zoals het moet, dan moet het maar zoals het kan. Maar als het dan ergens misgaat, is het huis te klein.

Bonnetjes

Gemeenten worden ook geconfronteerd met een steeds zwaardere regeldruk. Er zijn nu al drie binnensteden, die van Leiden, Sneek en Leeuwarden, waar niet meer gebouwd mag worden omdat het gemeentebestuur de bestemmingsplannen niet tijdig heeft aangepast aan de status van beschermd stadsgezicht. Ondanks de eigen financiële verantwoordelijkheid die de Wet Werk en Bijstand voor de gemeenten met zich meebrengt, moeten ze nog een verantwoordingsdocument van 21 A4'tjes invullen, waarvan de meeste tweezijdig bedrukt. Wie niet gelooft dat de administratieve lastendruk voor gemeenten sterk is toegenomen, moet eens de circulaire van BZK van 5 september j.l. ter hand nemen, waarin wordt uiteengezet welke begrotings- en rekeningsinformatie aan derden moet worden aangeleverd. Was er vroeger één begroting en één rekening, tegenwoordig moeten gemeenten drie begrotingen maken (één voor de Raad, één voor het College, en één voor het CBS), en elk kwartaal een nieuwe rekening aanleveren (voor Europa). En dan hebben we het nog niet eens over de administratieve lasten van het btw-compensatiefonds, dat gemeenten noodzaakt al hun btw-bonnetjes te inventariseren om de betaalde BTW terug te kunnen vragen. Of over het door de burgemeester uit te brengen burgerjaarverslag, ook weer zo'n Haagse gril waar de gemeenten geen weg mee weten.

De drastische bezuinigingen die in het verleden hebben plaats gevonden, in combinatie met de steeds zwaardere eisen die gesteld worden aan de ambtelijke apparaten, zullen het moeilijk maken om nieuwe bezuinigingen op ambtenaren te bedenken zonder meteen bestuurlijk vast te lopen. Gemeenten zijn nu al vaak niet opgewassen tegen de wijze waarop burgers voor hun eigen belangen opkomen. Mondig als ze zijn pikken ze uit steeds ingewikkelder regelgeving datgene wat van hun gading is. Wanneer de babyboom generatie eenmaal gepensioneerd is, en de hele dag de tijd heeft om procedures tegen de gemeenten te beginnen, zal dat nog een stuk erger worden.

Daarbij ondervindt men niet alleen de nadelige gevolgen van de bezuinigingen, maar ook van de vele reorganisaties en managementhypes waar de gemeentelijke apparaten aan zijn blootgesteld. Als gevolg van de mobiliteitsneurose en het adagium dat managers vooral geen verstand van de zaak zelf moeten hebben, bestaat het institutioneel geheugen van de meeste gemeenten inmiddels bij de gratie van medewerkers beneden schaal 10.

De Haagse regelgeving heeft ook de procedures rond bezuinigingsoperaties sterk gecompliceerd. De programmabegroting hanteert een veel hoger aggregatieniveau dan waarop de meeste bezuinigingsdiscussies zich afspelen. Hij gaat uit van de fictie dat wanneer er verder bezuinigd wordt op het welzijnswerk, de gemeenteraad alleen in abstracto zal praten over de maatschappelijke effecten daarvan, om de vraag welk buurthuis wordt gesloten aan het College over te laten. De raad doet er dan goed aan de 'informatie voor derden' op te vragen; met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur moet dat zeker lukken.

Ook om op te letten is de dualisering. De vreemde draai die hieraan wordt gegeven, leidt tot onduidelijkheid over de rollen die raad en college spelen bij de bezuinigingen en verleidt het college tot afwachtend gedrag. Zonder voorstel van het college zou de raad, op grond van haar zogenaamde kaderstellende rol, maar moeten aangeven waar de bezuinigingen moeten vallen [ii], met als gevolg dat het raadspresidium of de commissie Financiën de plaats in gaat nemen van het College. Maar artikel 160 lid 1b van de Gemeentewet, legt de voorbereiding van de beslissingen van de raad toch echt bij het college.

Politieke ontwikkelingen

Er zijn ook politieke ontwikkelingen die het moeilijker maken om verantwoord te bezuinigen. Als gevolg van de politieke versplintering is in de meeste steden het aantal partijen dat in het college vertegenwoordigd is sterk toegenomen, en zijn er veel wethouders die als enige hun partij in het college vertegenwoordigen. Elke partij heeft de reflex dat de portefeuille van de eigen wethouder zoveel mogelijk ontzien moet worden. Nu was er toch altijd al een neiging dat bij bezuinigingen elk collegelid zijn aandeel moest leveren, maar wanneer al die afzonderlijke wethouders ook nog eens een eigen fractie achter zich hebben, wordt het nog veel moeilijker om tot een integrale afweging te komen.

Gecompliceerd wordt de situatie ook door de vele grote projecten, die in de afgelopen jaren in veel gemeenten zijn geëntameerd. De tot voor kort zo optimistische meerjarenperspectieven maakten het mogelijk maakten om ruimte te creëren voor nieuwe projecten als een nieuw stadion, nieuwe, grootse herinrichtingsplannen, nieuwe tramlijnen, musea en schouwburgen. Soms krijg je de indruk dat het niet zozeer om het project zelf gaat, maar dat de wethouder vooral wil laten zien dat hij zo'n project voor elkaar kan krijgen. Dan is het wegstrepen van zo'n groot project het laatste wat een wethouder wil.

In het CDA-blad Bestuursforum beschreef Adriaan van Oosten laatst hoe bij een gemeentelijke bezuinigingsoperatie elk collegelid zich ervoor hoedde om andermans grote project ter discussie te stellen, uit angst dat dan ook het eigen project onder vuur kwam te liggen. [iii] Maar de vraag is natuurlijk of het belang van de burgers er ook mee gediend is wanneer elke wethouder zijn eigen mausoleum wil bouwen.

Het kabinet Balkenende plaatst zijn bezuinigingen in een ideologisch kader: mensen moeten meer eigen verantwoordelijkheid nemen. Ik denk niet dat de gemeenten daar veel verder mee komen. De grotere eigen verantwoordelijkheid betekent vooral een bezuiniging op de sociale zekerheid en op het ziekenfondspakket. Eigen initiatieven van de gemeente om te bezuinigen op de bijstand, bovenop wat het Rijk al teweegbrengt, lijken me weinig voor de hand liggend.

Het kan ook niet de bedoeling zijn dat gemeenten meer gaan vertrouwen op de eigen verantwoordelijkheid van cafébazen en vuurwerkfabrikanten. Het schoonhouden van schoolgebouwen wordt al veel te veel afgeschoven op ouders en docenten, en het onderhoud van de openbare ruimte moet de gemeente toch echt zelf doen. Het Rijk ontkomt er ook niet aan meer geld te gaan besteden aan het onderhoud van spoorrails. Verhogen van entreegelden leidt tot vraaguitval en kan dus een hele voorziening in gevaar brengen. En wethouders willen nu eenmaal liever voorzieningen tot stand brengen dan ze te sluiten.

Toekomst

Kijkend naar de toekomst zie ik twee uitersten. De meeste kleine gemeenten zullen weinig gevolgen ondervinden van het nieuwe bijstandstelsel. Alleen als bij hen in de buurt een groot bedrijf zijn poorten sluit, komen ze op termijn in de problemen. Als bij gebrek aan ambitie geen grote projecten op stapel staan, de inkomstengroei van de laatste jaren niet is besteed aan structurele verplichtingen, het huidige OZB-tarief ligt beneden het rekentarief, en de mogelijkheid nog bestaat om wat leningen uit het verleden gunstig te herfinancieren, dan zal zo’n gemeente in staat moeten zijn om het voorzieningenniveau zonder al te veel problemen op peil te houden.

Anders ligt het in steden met ambities, al dan niet vastgelegd in convenanten met rijk en provincie. Zij komen voor lastige afwegingen te staan, zeker wanneer zij ook nog grote nadelen ondervinden van het nieuwe bijstandsregiem en de afschaffing van de OZB voor woninghuurders. Dat zal ook gelden voor sommige forensengemeenten, die steeds vaker de neiging vertonen om te concurreren met de grote buur. En waarom zou men de burgers van die gemeenten misgunnen om in de eigen lokale schouwburg Tineke Schouten te zien, zonder daarvoor bloot gesteld te worden aan de gevaren van de grote (centrum)stad.

Ligt het laten vallen van grote projecten dikwijls politiek erg lastig, dat geldt ook voor de sociale sector, waar door het rijk immers al zoveel op bezuinigd wordt. Vaak zal het daarom uitdraaien op verdere bezuinigingen op het ambtelijk apparaat, zonder dat daar een duidelijke vermindering van taken tegenover staat, en op verlaging van het onderhoudsniveau van allerlei voorzieningen. Ook zal naar verwachting verder worden bezuinigd op het welzijnswerk, met alle negatieve consequenties voor de sociale veiligheid.

Daarbij zal het Rijk de uitweg van belastingverhoging voor veel gemeenten afsnijden. Voor gemeenten die nu hun belastingen verhogen is het toch al de vraag hoe dat uitpakt bij de afschaffing van de OZB van woninghuurders. Gemeenten die een nadeel ondervinden van de objectivering van het bijstandsbudget, en ook nog onvoldoende gecompenseerd worden bij de afschaffing van de OZB, zullen eerder geneigd zijn dan maar een beroep op artikel 12 te doen. Als gevolg van het beleid van de regering om de OZB voor huurders af te schaffen zullen hun geen draconische belastingtarieven meer kunnen worden opgelegd die gemeenten ervan afhouden zo'n aanvraag te doen. Misschien wordt artikel 12 wel een middel om aan de belastingmaximering door het Rijk te ontkomen. Hoe dan ook, de huidige vier artikel12-gemeenten zouden wel eens gezelschap kunnen krijgen.

In: Pluche winter 2004





[1] De uitkeringsfactor is het quotiënt van het via het gemeentefonds te verdelen bedrag en de uitkeringsbasis, en dat is weer het totaal van de uitkeringsmaatstaven waarmee het geld over de gemeenten verdeeld wordt. Bij mutaties in het gemeentefonds als gevolg van taakwijzigingen, verandert de uitkeringsbasis evenredig aan de verandering in het te verdelen bedrag. Veranderingen als gevolg van de evenredigheidssystematiek leiden niet tot verandering van de uitkeringsbasis en komen daarmee tot uitdrukking in de uitkeringsfactor. De uitkeringsfactor geeft hoe de uitkering, inclusief compensatie voor prijsstijgingen, verandert bij een stationaire gemeente, d.w.z. een gemeente waarbij het aantal inkomens, woningen etc. constant blijft.

Volgens de laatste gegevens bedraagt de uitkeringsfactor in 2003 1,317, en dat is 7,7 % hoger dan de waarde van 1,223 die in mei 2000 voor 2003 voorspeld werd. Weliswaar gaat de uitkeringsfactor volgend jaar iets omlaag, terwijl de gemeenten toch ook met enige inflatie geconfronteerd zullen blijven, maar met 1,316 is de voorspelde uitkeringsfactor voor 2004 nog altijd 4 % hoger dan de waarde van 1,263 die in mei 2001 werd voorspeld.




[i] Hans Moor en Eric Slot, 'Het verschil met Tietjerksteradeel uitgelegd – Wim Polak en de sanering van de gmeentefinanciën', in Menno Polak en Gerrit van Herwijnen (red.), Wim Polak Amsterdammer en sociaal-democraat, Meulenhoff Amsterdam 2003, pp. 131-147; uitgebreider in Hans Moor en Eric Slot, Rijk gerekend of rekening rijk – Het tekort van Amsterdam 1960-1976, Gemeente Amsterdam april 2003.


[ii] W.L. Ziehuis, 'Barre tijden voor gemeentebestuurders?' in Bestuursforum jg. 27 nr 10, oktober 2003, p. 31; Paul Bordewijk, 'Duaal bezuinigen', in Overheidsmanagement jg. 16 nr 9, september 2003.


[iii] Adriaan van Oosten, 'Bezuinigen op de hei', in Bestuursforum jg. 27 nr 10, oktober 2003, p. 27.