Verschenen in 'Overheidsmanagement' - 23-11-2003
De invoering van het dualisme bij gemeenten leidt tot veel verwarring over de taakverdeling tussen gemeenteraad en college. Een voorbeeld daarvan geeft het artikel van Marion Wendels en Annemiek Jansen in het vorige nummer van dit blad. Dualisme betekent volgens hen dat de gemeenteraad zich alleen bezighoudt met de hoofdlijnen van het subsidiebeleid, en niet met subsidies aan afzonderlijke instellingen. Zij constateren echter dat dat laatste toch in grote mate gebeurt, en vragen zich af of dualisme bij welzijnssubsidies daarom een illusie is.
Raadsleden die zich met individuele subsidies willen bemoeien, kunnen zich echter even goed op het dualisme beroepen. Volgens het eindrapport van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie (p. 445) moet de raad zich concentreren op zijn rol als volksvertegenwoordiger en controleur van het door het college gevoerde beleid. Wethouders moeten daarom niet tegelijkertijd raadslid zijn, want dan controleren zij zichzelf. Zo voorkom je ook dat elke kritische opmerking vanuit een collegefractie onmiddellijk de vraag oproept of de wethouders uit die fractie daar ook zo over denken.
Inherent aan de volksvertegenwoordigende rol van raadsleden is dat zij zich openstellen voor kritiek op het collegebeleid vanuit de bevolking, en daartoe behoren ook de besturen van gesubsidieerde instellingen. Die kritiek kan leiden tot vragen over subsidies aan afzonderlijke instellingen, en wanneer die niet bevredigend beantwoord worden, moet het de raad mogelijk zijn dat tot uitdrukking te brengen. Volgens de Staatscommissie moest de regelgevende en de budgettaire functie van de raad worden aangescherpt, en moest het recht van initiatief en van amendement expliciet in de Gemeentewet worden vastgelegd.
Toch zou volgens de Staatscommissie het tijdsbeslag van het raadslidmaatschap moeten afnemen. In het kader van de dualisering zijn dan ook allerlei maatregelen genomen die de raad juist marginaliseren. Conform het advies van de Staatscommissie is de hoofdelijke aansprakelijkheid van collegeleden bij budgetoverschrijdingen afgeschaft. De raad kan niet langer bij verordening beleidsregels vaststellen voor het college, en de bestuursbevoegdheden zijn de raad ontnomen. Ook contracten over grote projecten met langjarige budgettaire consequenties hoeven daarom niet meer door de raad te worden goedgekeurd. Dat maakt het zelfs mogelijk om een contract te sluiten waarin de gemeente zich tot een boete verplicht wanneer de raad niet bereid is een bepaalde verordening aan te passen, zoals onlangs in Den Helder.
Daarnaast is er de programmabegroting gekomen, waarbij de autorisatiebevoegdheid van de gemeenteraad op een veel hoger aggregatieniveau is gebracht, terwijl de Staatscommissie juist voor aanscherping van de budgettaire functie had gepleit.
Deze tegenstrijdigheden zijn het gevolg van het feit dat van het begin af aan de leden van de Staatscommissie twee verschillende agenda’s hadden. De commissie telde viif (oud-)hoogleraren staats- en bestuursrecht zonder eigen ervaring op het gemeentelijke niveau, maar werd gedomineerd door (oud-)burgemeesters en –commissarissen van de Koningin. Er zat in de commissie geen enkel wethouder of andere raadslid, waarmee minister Peper duidelijk aangaf hoe hij over de lokale democratie dacht.
De resultaten waren er dan ook naar. Er werd veel lippendienst bewezen aan de versterking van de positie van het raadslid, maar intussen zorgden de burgemeesters ervoor dat raadsleden zo weinig mogelijk in staat zouden zijn de goede gang van zaken op het gemeentehuis te verstoren. Burgemeesters van alle partijen zijn het erover eens dat raadsleden dom zijn. Volgens sommigen was dat altijd al zo, volgens degenen die zelf raadslid zijn geweest, was het in hun tijd beter.
De Staatscommissie presenteert op p. 446 de overdracht van de bestuursbevoegdheden als een formalisering van de bestaande bestuurspraktijk. Daarbij hebben degenen die serieus een verzwaring van de rol van de Raad nastreefden zich een oor laten aannaaien, waarschijnlijk omdat ze onvoldoende met de gemeentelijke praktijk op de hoogte waren, en te veel de taakverdeling tussen kabinet en Tweede Kamer voor ogen hadden. Eén bladzij verder heeft de Staatscommissie het over meer taken en zwaardere bevoegdheden van het college als geheel, die een steviger verankering van de positie van de burgemeester vereisen. Daar komt de aap uit de mouw.
In de praktijk wordt dualisme zowel als motief gebruikt om de positie van de raad te versterken als om hem te verzwakken. De één verwacht een kritischer houding van de Raad, de ander kortere raadsvergaderingen. De kaderstellende rol zou moeten inhouden dat gemeenteraadsleden zich niet met individuele subsidies bemoeien, maar ze worden daar in hun volksvertegenwoordigende rol wel op aangesproken. Het Ministerie van BZK propageert als uitvloeisel van het dualisme de programmabegroting, maar Elzinga noemt het juist ‘een koekoeksei in het nest van de dualisering’.
Met al die verwarring neemt het tijdsbeslag van het raadswerk alleen maar toe, terwijl er minder tijd over blijft voor de volksvertegenwoordigende taak. Intussen komt de rechtstreeks gekozen burgemeester eraan. Zo blijft het nog lang onrustig op de stadhuizen.
In: Overheidsmanagement november 2003