Verschenen in 'Socialisme & Democratie' - 25-10-2003
Als eerste stap naar een direct verkozen burgemeester, zoals die bij de kabinetsformatie is overeengekomen om D66 te gerieven, heeft Thom de Graaf de Hoofdlijnennotitie direct gekozen burgemeester uitgebracht. In die notitie noemt het kabinet de nog maar pas op instigatie van D66 geïntroduceerde mogelijkheid van een raadplegend burgemeestersreferendum ‘vlees noch vis’. Met de rechtstreeks gekozen burgemeester zet het kabinet ons echter opnieuw een vegetarisch gerecht voor.
Het kabinet kiest voor collegiaal bestuur. Daarom moet de burgemeester zorgdragen voor eenheid in het functioneren van het college, en voorkomen dat de wethoudersfunctie verzelfstandigt. Niettemin wijkt de positie van de burgemeester zelf sterk af van die van de wethouders. Hij wordt rechtstreeks gekozen, en wordt daarom regeringsleider, een functie waarvan je je kunt afvragen of die wel past bij een collegiaal bestuur. Hij wordt ook het bevoegd gezag voor de ambtenaren en stelt de portefeuilleverdeling vast.
De wethouders daarentegen blijven benoemd door de raad, zij het op voordracht van de burgemeester. Van vlees noch vis gesproken. Het college als geheel is verantwoordelijk voor zijn beleid aan de gemeenteraad, maar de raad kan alleen de wethouders ontslaan, waarbij de burgemeester ook het initiatief kan nemen. Wethouders lopen daarmee het risico te worden ontslagen voor fouten van ambtenaren ten aanzien van wie ze geen enkele gezagsrelatie hebben.
Verspeelt het college als geheel het vertrouwen van de raad, dan blijft de regeringsleider buiten schot, want anders zou de burgemeester afhankelijk van de gemeenteraad worden, stel je voor! Toch wordt hij geacht collegiaal te besturen met wethouders die juist wel afhankelijk van de raad zijn. Het gaat erop lijken dat de burgemeester onschendbaar is en de wethouders verantwoordelijk, terwijl de burgemeester wel een macht krijgt waarvan Beatrix zou watertanden.
Intussen valt vanuit de zittende burgemeesters tegenovergestelde kritiek te beluisteren. De burgemeester wordt dan wel rechtstreeks verkozen, maar krijgt onvoldoende instrumenten om het programma waarop hij wordt gekozen uit te voeren. Bij de benoeming van wethouders blijft hij immers afhankelijk van de gemeenteraad. Je kunt dan ook op je vingers natellen dat er hierna een grondwetswijziging komt die het mogelijk maakt dat de rechtstreeks verkozen burgemeester zelf de wethouders benoemt, met opnieuw als argument dat de constructie vlees noch vis is. Dan zal blijken dat alleen maar voor verkiezing van de wethouders door de gemeenteraad is gekozen om het kroonjuweel van D66 zonder verdere grondwetswijziging te kunnen realiseren. ‘Kreunjuwelen’ noemen anderen dat.
De constructie uit de Hoofdlijnennotitie maakt het overigens mogelijk dat een burgemeester wanneer zijn kandidaten voor het wethouderschap door de Raad worden afgewezen, geen nieuwe voordracht doet. Hij kan dan in zijn eentje de bevoegdheden van het college uitoefenen, ondersteund door het Gemeentelijk Managementteam. Is dat daar niet toe in staat, dan kan de burgemeester altijd nog politieke adviseurs benoemen die de wethouderstaak overnemen.
Ook wanneer de burgemeester zelf de wethouders benoemt, zal echter blijken dat hij voor de uitvoering van zijn programma altijd nog afhankelijk is van de gemeenteraad. Zo lang de gemeenteraad wezenlijke macht heeft, zullen burgemeesters klagen over ‘twee kapiteins op de brug’. Het liefst zouden ze niet alleen de wethouders maar ook de gemeenteraadsleden willen benoemen. Dat zal er niet zo snel van komen, maar wel dat de raad verder gemarginaliseerd wordt. Daarmee is het werkelijke dilemma: willen we een eenhoofdig of een meerhoofdig gemeentebestuur.
De dualisering van het gemeentebestuur heeft al een belangrijke aanzet tot marginalisering van de gemeenteraad gegeven. Zo sluit het college privaatrechtelijke overeenkomsten. Daarin kan het ook boeteclausules opnemen voor het geval de raad bij de hantering van zijn verordenende bevoegdheid het college niet wil volgen, zoals onlangs in Den Helder gebeurd is. Nu kan de raad het college in een dergelijk geval nog wegsturen, maar dat zal niet meer kunnen wanneer het hele college zijn legitimatie vindt in de rechtstreekse verkiezing van de burgemeester. De enige sanctie die de gemeenteraad nog heeft bij begrotingsoverschrijdingen, het wegsturen van het college, vervalt dan ook.
Terecht heeft de PvdA tot nu toe gekozen voor een door de gemeenteraad benoemde burgemeester in een werkelijk collegiaal functionerend college dat volledig verantwoordelijk is tegenover de raad, en daarmee voor een meerhoofdig bestuur. Dat geeft de meeste checks and balances, bevordert de integriteit, biedt de beste kansen voor openbaarheid van bestuur, en sluit aan bij de tradities uit de tijd van de republiek. Toen kenden de grote steden meerdere burgemeesters, wier functie in de Bataafse tijd is overgegaan in die van wethouder. Het verschil was vooral dat die burgemeesters werden aangewezen door een niet gekozen gemeenteraad.
Met de rechtstreeks gekozen burgemeester gaat men het pad op van eenhoofdig bestuur. De rechtvaardiging daarvoor is dat de meerderheid van de kiezers dat wil. Volgens een recente enquête van Maurice de Hond is 63 % van de bevolking voor een rechtstreeks gekozen burgemeester, en van de PvdA-kiezers zelfs 69 %. Daarbij springt de PvdA eruit als de enige partij waar nog meer kiezers een verkozen premier willen dan een verkozen burgemeester (75 % tegen 59 % onder het gehele electoraat). Wat dat betekent voor de macht van de Tweede Kamer schijnt men zich niet te realiseren.
Is het verstandig om op dit punt tegen de meerderheid van het electoraat in te gaan? Na Fortuijn is daar moed voor nodig. Maar ik denk dat de voorkeur voor een rechtstreeks gekozen burgemeester aanzienlijk minder diep zit dan de frustraties over het multiculti-beleid. Wanneer verkiezingen gecombineerd worden met een burgemeestersreferendum wordt de opkomst daar niet significant hoger door. Nog nergens is geëxperimenteerd met een burgemeestersreferendum waarvoor mensen afzonderlijk naar het stembureau moesten.
Er zijn ook altijd maar weinig kiezers geweest die vanwege de kroonjuwelen op D66 hebben gestemd. D66-wethouders zijn de eersten om zich te verzetten tegen een lokaal referendum. D66 heeft ook niet kunnen profiteren van de ineenstorting van de LPF, de enige partij met vergelijkbare staatkundige ideeën. De SP, die je er niet van kunt beschuldigen onvoldoende in de gaten te hebben wat er onder de bevolking leeft, heeft nog niet zo lang geleden zijn keuze voor een rechtreeks gekozen burgemeester ingeruild voor een door de gemeenteraad benoemde burgemeester, nadat men zich gerealiseerd had wat de consequenties voor de gemeenteraad waren.
Buiten de kring van een aantal burgemeesters in Nederland zie ik niet veel aanhang voor eenhoofdig bestuur. Je kunt van niet-ingevoerden in het openbaar bestuur niet verwachten dat ze zich alle consequenties van een verkozen burgemeester voor zijn vertrouwensrelatie met de bevolking en voor de positie van de gemeenteraad realiseren.
Wie bij een reisbureau werkt, krijgt regelmatig klanten over de vloer die hun vakantie willen doorbrengen in een rustig dorpje waar ’s avonds een hoop te doen valt. Het is dan aan de medewerker van het reisbureau om uit te leggen dat die twee dingen niet samengaan. Zo moeten parlementariërs hun kiezers ook kunnen uitleggen dat een rechtstreeks gekozen burgemeester uiteindelijk een gigantische rotschop voor de lokale democratie zal betekenen.
Socialisme & Democratie 2003 nr 10/11