Gemeenten zoeken hun weg onder het nieuwe duale stelsel. Daarbij lijkt het erop, dat zich een tendens ontwikkelt dat gemeenteraad en college van B. en W. elk hun eigen weg gaan, in plaats van dat cruciale besluiten genomen worden in de confrontatie tussen B. en W. en de raad. Toch was dat niet de bedoeling van de staatscommissie.



Het nieuwe duale stelsel creëert andere verhoudingen tussen Raad en college. Daarbij gaat het om veel meer dan alleen de ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschap. In het nieuwe stelsel komt de bestuurstaak te liggen bij het college, en is de rol van de gemeenteraad kaderstellend en controlerend. In de praktijk blijkt er echter veel onduidelijkheid hoever die kaderstellende taak gaat.

Een ander probleem is, in hoeverre de wethouders nu ze geen raadslid meer zijn, nog deelnemen aan de discussie in de gemeenteraad of in raadscommissies. Hier en daar hoor je voorbeelden dat de commissie dat wel uitmaakt, en dat een wethouder geduldig moet wachten tot hij aan de beurt is en de commissie de collegevoorstellen wil bespreken. Sommigen bepleiten dat ook. In Bestuursforum van november j.l. (p. 273) schreef Zielhuis:

Maar ook de raadsleden moeten nog duidelijk wennen aan hun nieuwe rol. Vaak stellen ze net als vroeger eindeloze vragen aan het college, in plaats van in debat te gaan met elkaar.

De visie op de relatie tussen raad en college die uit dit citaat naar voren komt, zou ik om meerdere redenen willen bestrijden. Niet dat ik ervoor ben, dat raadsleden eindeloos vragen stellen, want ook lokale politici en bestuurders verdienen een gezonde nachtrust. Maar wel bestrijd ik dat er in het nieuwe systeem minder discussie in de raad zou moeten plaats vinden dan onder het oude. Er is eerder reden om aan te nemen dat er meer discussie zou moeten zijn.

Versterking van de controlerende taak van de gemeenteraad betekent ook dat er meer vragen in de gemeenteraad zullen worden gesteld om het college verantwoording af te laten leggen. Daarbij komt, dat wethouders niet langer lid zijn van hun fractie. In de oude situatie legden wethouders vaak verantwoording aan hun eigen fractie af in de fractievergadering, en konden zij wanneer dat tot tevredenheid was verlopen, het debat in de raad met een gerust hart tegemoet zien. De oppositionele honden konden blaffen wat ze wilden, maar de coalitiekaravaan trok verder. Daarom noemde Elzinga de lokale democratie ‘zo dood als een pier’.

De bedoeling van de ontvlechting van wethouderschap en raadslidmaatschap was om discussies tussen raadsleden en wethouders van dezelfde partij uit de beslotenheid van de fractiekamer te halen, en in het openbaar te voeren. Dat brengt de lokale democratie tot leven. Maar dan moet er in de raadsvergadering wel ruimte zijn voor die discussie. Democratie is niet bedacht als middel om tijd te besparen, maar om tot geaccepteerde besluiten te komen.

Ook in zijn kaderstellende rol zal de raad met het college moeten discussiëren. Daarbij wordt wel eens over het hoofd gezien, dat ook die kaderstelling gebaseerd moet zijn op voorstellen van het college. Dat vloeit rechtstreeks voort uit artikel 160 lid 1 van de Gemeentewet in zijn huidige versie (Staatsblad 2002 111 p. 24), dat het college onder meer bevoegd maakt “beslissingen van de raad voor te bereiden en uit te voeren, tenzij bij of krachtens de wet de burgemeester hiermee is belast.”

Het betekent dat voor zover het niet gaat om bevoegdheden van het college, raad en college over dezelfde zaken praten, maar in verschillende fasen: het college in de beleidsvoorbereidende fase, de raad in de fase van het besluit. Daarbij mag van het college verwacht worden dat het doorgaans tot unanimiteit zal komen en daarbij politieke tegenstellingen kan overbruggen, terwijl de essentie van de behandeling in de gemeenteraad is dat daarbij politieke tegenstellingen duidelijk naar voren komen. Daarom is een collegeprogramma zinvol, maar een raadsprogramma niet.

Om die reden gelden voor samenstelling en werkwijze van raad en college ook andere regels (voor de correcte tabel zie de publicatie in B & G):

Gemeenteraad College van B. en W.

Samenstelling vertegenwoordigers van vertegenwoordigers van

alle partijen die de kiesdeler partijen die gezamenlijk

gehaald hebben over een meerderheid in

de raad beschikken

en overeenstem- ming hebben bereikt

over de hoofdlijnen van

het beleid

Verantwoordelijk- alleen voor stemgedrag eigen voor bestuursdaden hele

heid fractie college

Aftreden bij conflict met eigen fractie bij conflict met andere

leden

of partij college, raad, eigen fractie of

eigen partij

Vergadert in openbaarheid beslotenheid

Voorbereiding college van B. en W. ambtelijk apparaat met wis- selende rol

portefeuillehouder

Aanwezigheid ja nee

raadsleden

Aanwezigheid ja ja

wethouders

De griffier

Het bovenstaande schema heeft ingrijpende consequenties voor de positie van de griffier. Er bestaat een neiging om deze ten opzichte van de gemeenteraad dezelfde positie toe te kennen als de secretaris heeft ten aanzien van het college van B. en W., maar er zijn essentiële verschillen. De overeenkomst heeft betrekking op het feit dat de griffier de besluiten van de gemeenteraad mede ondertekent, terwijl de secretaris dat doet bij de besluiten van het college. Beiden zitten ook naast de burgemeester om hem of haar tijdens de vergadering te kunnen adviseren.

Het grote verschil is echter, dat de secretaris in de vergadering van B. en W. als adviseur optreedt, en een verantwoordelijkheid heeft voor de voorstellen die op tafel liggen, terwijl die verantwoordelijkheid bij de raadsvergadering bij het college van B. en W ligt, en niet bij de griffier. Het lijkt mij ook een merkwaardige vertoning wanneer de griffier in de raadsvergadering het woord neemt om de raadsleden inhoudelijk te adviseren.

Toch blijkt men vaak de verwachting te hebben dat de griffier wel degelijk een inhoudelijke taak gaat vervullen. Volgens een artikel in NRC Handelsblad van 2 augustus 2002 door Frederiek Weeda (p. 2) moet hij “raadsleden helpen bij het zoeken naar relevante politieke issues en het liefst ook zorgen dat die issues op de agenda komen”. ‘Griffier moet raadsleden opjutten’, luidt de kop.

Volgens Bert Nijholt, beleidsmedewerker bij de nieuwe gemeente Twenterand, moet de griffier de mentaliteit in de raad, waarbij coalities worden gevormd op grond van de vraag of personen elkaar liggen, helpen doorbreken. “De raadsleden beginnen zich al bewust te worden van hun rol. Ze stellen zich minder volgzaam op.”

In Landerd is John Huijs de nieuwe griffier. Die stelt dat de raadsleden al een heel eind op weg zijn als ze zich kritisch opstellen tegenover de wethouders. Kennelijk maakten Twenterand en Landerd geen deel uit van de selectie van gemeenten waar Zielhuis constateerde dat de raad het college lastig viel met eindeloze vragen.

Huijs ziet zijn inbreng vooral bij het maken van initiatiefvoorstellen:

Het moet nog inhoud krijgen. Maar ik wil raadsleden steunen bij het maken van initiatief-voorstellen. Ik wil echt dat er debat komt in de raad en de gemeenteraadsleden vaker met de kiezers in gesprek gaan.

Nog een stapje verder gaat de nieuwe griffier van Amsterdam, Anita Smeets, opnieuw in het artikel van Weeda:

Belangrijk, zegt Smeets, is dat raadsleden voortaan één blok vormen tegenover het college, inclusief de coalitiefracties. Voor die eensgezindheid is volgens haar een bindend element nodig. “In Den Haag, Rotterdam en in Amsterdam zijn vrouwen benoemd als griffier. Kennelijk hebben wij bindende kwaliteiten.”

De vraag is of gemeenteraadsleden wel zitten te wachten op een dergelijke activistische houding van de griffier. Ik denk dat een griffier die niet afwacht hoe raadsfracties zich tegenover collegevoorstellen opstellen, maar ze probeert tot een kritische houding aan te zetten, al spoedig het vertrouwen zal verspelen.

Daarbij komt dat het natuurlijk niet de vooropgezette bedoeling van de wet is dat de gemeenteraad één blok vormt. In de gemeenteraad moeten juist meer dan tot nu toe politieke verschillen tot uitdrukking komen, juist in de manier waarop fracties op collegevoorstellen reageren.

Wat we zeker niet moeten hebben is een griffier die de collegevoorstellen van een soort ambtelijk advies gaat voorzien. Dat is natuurlijk een prima werkgelegenheidsproject, want het vraagt om een griffie waarin allerlei inhoudelijke deskundigheid verzameld is. Je ziet ook een neiging om de griffie als vluchtheuvel te hanteren voor gemeente-ambtenaren die in een arbeidsconflict terecht zijn gekomen.

Een ambtelijke toetsing door de griffie van voorstellen aan de raad is ongewenst, omdat alle ambtelijke technische aspecten van een voorstel al bij de voorbereiding door B. en W. aan de orde zijn geweest, en het in de gemeenteraad gaat om een toetsing van de belangenafweging die aan het voorstel ten grondslag ligt. En daarvoor hebben we politieke partijen. Wanneer die bij dat proces ondersteund moeten worden, ligt het meer voor de hand dat dat gebeurt door eigen beleidsmedewerkers van de fracties, dan door ambtenaren van de griffie.

Een risico van contra-advisering door de griffie is ook, dat er dan een behoefte zal ontstaan bij ambtenaren die belast zijn met de beleidsvoorbereiding om al bij voorbaat in overleg te treden met hun counter-parts op de griffie. Het is prettig om het college alvast te kunnen melden dat de griffie positief zal adviseren over een concept-voorstel, maar daarmee wint wel de bureaucratie het van de politiek.

De giffier moet zich verre houden van een activistische rol, maar vooral een vertrouwensfunctie vervullen. Zijn eerste taak is te zorgen voor een objectieve weergave van wat er in de raad besproken is, inclusief de redactie van de genomen besluiten. Dat laatste valt soms nog niet mee. De griffier moet ook vanuit die gezindheid de voorzitter ondersteunen tijdens vergaderingen, en beter dan wie ook op de hoogte zijn van het reglement van orde en de bepalingen in de Gemeentewet die betrekking hebben op de gang van zaken tijdens raadsvergadering.

Een goede griffier is ook het wandelende geheugen van de gemeenteraad, maar treedt in die rol passief op. Het actief wijzen op inconsequenties of het aanzetten van de raadsleden tot kritiek op het college kan nooit los van eigen opvattingen van de griffier, en ondergraaft dus het aanzien van de griffier als objectieve ondersteuner. Wanneer raadsleden zich laten inpakken door het college, zal de griffier dat uiterlijk onbewogen moeten aanzien. Anders had hij een andere functie moeten kiezen. Fractiemedewerker, bij voorbeeld.

Rotterdam

Het dualisme leidt ook steeds meer tot vertwijfeling bij gemeenteraadsleden of ze eigenlijk nog wel iets te vertellen hebben. In het vorige nummer heb ik het Edese raadlid Evert van Milligen geciteerd, die zich tegenover zijn collega-accountants afvroeg of je als raadslid met de programmabegroting nog wel iets te zien krijgt. In Bestuurforum van december beschrijft het CDA-raadslid Frans Jozef van der Heijden de behandeling van de eerste programmabegroting in Rotterdam:

Gebrek aan goede cijfers, die per kostensoort laten zien waar geld aan besteed wordt, speelde vooral die raadsleden parten, die gewend waren om kriskras door zo’n begroting te crossen op zoek naar geld voor hun amendementen. In de programmabegroting kun je natuurlijk wel tussen beleidsvelden amenderen en eventueel nog de richting aangeven, maar als je niet oppast plukt het college precies daar het geld weg waar de raad dat nu juist helemaal niet wil.

Dat lijkt een ondersteuning van de bezwaren van Van Milligen tegen de programbegroting, zoals ik die zelf ook al eerder naar voren heb gebracht, maar Van der Heijden ziet dat een slag anders:

Wat ik maar zeggen wil is dat het monisme nog steeds voortwoekert. …. de PvdA, nog steeds in een azijnzuur rouwproces, worstelde met het feit dat de wethouders van weleer aan de verkeerde kant van de tafel zijn geraakt.

Oftewel: dualisme betekent dat de oppositie zijn mond moet houden. Toch was dit niet wat de staatscommissie bepleitte. Een van de aanbevelingen van de Commissie Elzinga was juist om het recht van initiatief en het recht van amendement expliciet in de gemeentewet op te nemen (p. 458):

In de door de commissie beoogde dualistische inrichting van het gemeentebestuur waarin de eindverantwoordelijkheid van de raad wordt gehandhaafd, is een wettelijk recht van initiatief en amendement van de raad van groot belang. Op die manier kan het regelgevende primaat van de raad reëel inhoud krijgen en mede ten dienste staan van de inkadering en controle door de raad.

Maar de programbegroting zoals die nu gehanteerd wordt, holt dat geëxpliciteerde recht van amendement juist uit. Volgens het advies van de commissie (p. 456) zouden programbegrotingen moeten zijn opgebouwd uit productbegrotingen, die dan dus ook door de raad worden vastgesteld, in tegenstelling tot productramingen die de bevoegdheid zijn van het college, zoals het Ministerie van BZK dat propageert.

Elzinga schreef naar aanleiding van de hierna te behandelen casus Vlissingen:

Raden die zich door het college het riet in laten werken met zeer algemene en ruime meerjarenramingen laten zich dus te veel de kaas van het brood eten. Kortom: de dualisering heeft wel nieuwe posities geschapen en gescheiden verantwoordelijkheden; de raad blijft evenwel het hoogste orgaan en bepaalt zelf op tal van terreinen de marges voor het college.

Hij beschouwt de programmabegroting dan ook als een koekoeksei in het dualismenest, omdat die vooral bedoeld is om de speelruimte van de raad te verkleinen en die van het college te vergroten. Daarmee distantieert hij zich van de programmabegroting zoals het Ministerie van BZK deze in naam van het dualisme propageert.

Vlissingen

Ook waar men nog geen programbegroting heeft, slaat bij raadsleden de vertwijfeling toe, vanwege de bevoegdheden die het college op grond van het dualisme meent uit te kunnen oefenen. Dat verschijnsel doet zich voor van Vlissingen tot Groningen.

In Vlissingen ging het om de Stichting Maritiem Museum Zeeland, waarin de gemeente samenwerkt met de Stichting Maritieme Activiteiten “De Ruijter”. Over de huisvesting van het door deze stichting te exploiteren Muzeeum worden in 2000 een aantal afspraken gemaakt, waarbij de gemeente de stichting naast een exploitatiesubsidie een bijdrage in de bouwkundige museumkosten beschikbaar stelt en een lening van het Nationaal Restauratiefonds garandeert. De raad gaat daarmee akkoord. Volgens de toelichting op het raadsvoorstel is afgesproken dat de stichting geen beroep zal doen op gemeentelijke, provinciale of rijksmiddelen als bijdragen in de restauratiekosten.

Op 20 september 2002 wordt het museum geopend. Er is nog een tekort van € 1.000.000, dat men wil dekken met een obligatielening. Groot is dan ook de vreugde wanneer bij de openingsreceptie de verantwoordelijke wethouder kan meedelen dat zij namens het college uit het stadsvernieuwingsfonds nog eens € 340.000 beschikbaar kan stellen voor de restauratie. Het college was van mening dat het daartoe bevoegd was, maar de raad toont zich onaangenaam verrast, omdat de Stichting juist geen beroep zou doen op dergelijke fondsen.

Er wordt afgesproken dat er een gedragscode wordt ontwikkeld met daarin een meldingsplicht voor schenkingen vanaf een bepaald bedrag. Daarmee vindt dus een vorm van omgekeerde delegatie plaats. Onder het monisme was het college alleen bevoegd tot schenkingen wanneer daartoe een delegatiebesluit door de raad was genomen, nu moet het college de raad toezeggen zijn bevoegdheid binnen een bepaald kader te gebruiken.

De vraag is intussen of het college terecht kon zeggen dat het binnen de afgesproken kaders gehandeld heeft. De begroting stond de betreffende schenking toe. Er was geen beleidsnota op grond waarvan gesteld kon worden dat de begrotingspost anders moest worden aangewend. Er waren ook geen maatschappelijke doelen vastgesteld waaraan de schenking getoetst kon worden, en het lijkt mij ook heel moeilijk om dergelijke doelstellingen te formuleren zodanig dat zo’n uitgave eraan getoetst wordt.

Bij restauraties van monumenten vallen doel en middel nagenoeg samen, en wanneer er een maatschappelijke doelstelling ten aanzien van museumbezoek was geformuleerd, zou die waarschijnlijk deel hebben uitgemaakt van een ander programma dan de zorg voor de openbare ruimte op grond waarvan monumenten worden gerestaureerd. Hier stuit je op het feit dat één uitgave middel kan zijn voor het realiseren van uiteenlopende programma’s, een te weinig onderkende zwakte in de programmabegroting.

Beslissend lijkt mij in dit geval dat in de toelichting bij het raadsvoorstel uit 2000 door het college is aangekondigd dat de museumstichting niet om een restauratiesubsidie zou vragen. Deze informatie was alleen relevant wanneer het college niet de bedoeling had een dergelijke subsidie te verstrekken, anders was het college bij het kiezen van deze formulering niet te goeder trouw. Nadat de raad had ingestemd met het voorstel van het college, diende de informatie op basis waarvan de raad dat besluit nam, naar mijn mening als het door de raad vastgestelde kader te gelden, waarvan het college niet mocht afwijken zonder nader raadsbesluit.

Daarmee is mijn conclusie dat de schenking aan de Stichting Maritem Museum Zeeland onrechtmatig was. Het feit dat de Vlissingse raad het college niet heeft weggestuurd doet daar niets aan af. Volgens de nieuwe Gemeentewet zou de accountant bij de controle over 2002 ook op die onrechtmatigheid moeten wijzen. Alleen geeft dat de gemeenteraad nog geen machtsmiddelen, behalve het wegsturen van het college. Vanwege de collegiale verantwoordelijkheid zou dat ook moeten betekenen dat de raad dan het vertrouwen in de burgemeester opzegt. Het wordt dan interessant of de minister van BZK het oordeel van de raad volgt. Maar zover zal het wel niet komen.

Groningen

Min of meer de omgekeerde situatie heeft zich het afgelopen jaar voorgedaan in Groningen. Ook daar was sprake van een nieuw museum, het Museum voor Mens, Natuur en Wetenschap. Ook dit museum zou gebaseerd zijn op samenwerking van de gemeente met een andere instelling, in dit geval de universiteit. Op 27 juni 2002 toont de gemeenteraad zich verheugt over een brief van het College waarin die samenwerking wordt aangekondigd, al is de zaak financieel nog niet rond. De eerstverantwoordelijke wethouder, Karin Dekker van GroenLinks, erkent daarbij dat het tempo tot nu toe niet optimaal geweest is. Formeel gesproken neemt de raad de brief van het college nu voor kennisgeving aan. Opmerkelijk is trouwens dat in de raadsverslagen bij de aanwezigen wel de secretaris genoemd wordt, maar niet de wethouders.

Op 4 september blijkt uit een vertrouwelijke mededeling van wethouder Karin Dekker aan het eind van een commissievergadering, dat het college zich nog eens op de zaak bezonnen heeft, en besloten heeft de samenwerking met de universiteit op te zeggen. De pers is daar reeds eerder van op de hoogte: de volgende dag zal een uitgebreid artikel verschijnen. Op die manier wordt de raad voor een fait accompli geplaatst. Dit leidt tot grote verontwaardiging bij de meeste raadsfracties, vooral ook omdat er geen nieuwe feiten zijn die de stap rechtvaardigen, anders dan een financiële risico-analyse die het college heeft laten maken.

In de volgende raadsvergadering, op 25 september, komt er een debat over de zaak. Daarbij neemt Karin Dekker het volgende standpunt in:

Wij hadden de raad eerder kunnen informeren, maar hier zien wij één van de effecten van de dualisering. Het college neemt zijn verantwoordelijkheid en neemt daarbinnen zijn besluiten. Vervolgens informeert het college de raad, die zich een mening vormt en deze kenbaar maakt, zoals vandaag gebeurt. Als de raad meent dat het college een verkeerd besluit heeft genomen, kan dat duidelijk worden gemaakt en die opvatting met moties worden onderstreept.

Daarmee gooit zij olie op het vuur. Het CDA constateert dat het college gehandeld heeft buiten de kaders die de raad heeft vastgesteld. De PvdA-fractie spreekt zijn afgrijzen uit over de gevoerde procedure.

Toch durft de raad inhoudelijk niet aan het eerder ingenomen standpunt vast te houden. In eerste instantie dient de SP een motie in om het door de raad geaccordeerde voorstel te handhaven, maar die motie wordt ingetrokken omdat er bij stemming onvoldoende steun zal zijn. Er is in dit geval dus geen sprake zijn van onrechtmatige uitgaven, het college ziet voorlopig juist af van het doen van uitgaven waar de raad materieel eerder wel mee had ingestemd.

Overeenkomst

De overeenkomst tussen de casussen in Vlissingen en Groningen, behalve dat het in beide gevallen om een museum gaat, is dat het college zonder overleg met de raad terugkomt op eerdere standpunten, die de raad waren meegedeeld, maar die niet expliciet door de gemeenteraad geaccordeerd waren. De vraag is of in die gevallen het voor kennisgeving aannemen van dergelijke standpunten betekent, dat ze deel uitmaken van het door de raad vastgestelde kader waar het college zich aan moest houden.

In beide gevallen zie je dat het college die vraag ontkennend beantwoordt, terwijl raadsleden wel het idee hebben dat zij wanneer zij een informatie van het college voor kennisgeving aannemen, daarmee ook het kader vastgesteld te hebben dat in die informatie besloten ligt. Die informatie geldt dan als een toezegging van het college, en een toezegging van het college maakt een formele raadsuitspraak overbodig. Anders wordt de raad gedwongen na elke toezegging van het college een motie aan te nemen om het college op te dragen dienovereenkomstig te handelen. Het zou goed zijn wanneer de nieuwe minister van BZK daar aandacht aan gaat geven, bij voorbeeld bij de toelichting op de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften.

Zonder helderheid hierover ontstaat er voor raadsleden een onwerkbare situatie, en gaan zij zich afvragen waar zij nog mee bezig zijn. Die vraag rijst nu al meer en meer. Het past in de visie van degenen voor wie dualisering vooral een methode is om van dat geouwehoer in de raad af te komen. Bij een rechtreeks gekozen burgemeester die daardoor een eigen mandaat van de kiezers heeft en zelf zijn wethouder uitzoekt zal dat allemaal nog veel erger worden. Dat wordt pas echt een gigantische rotschop voor de lokale democratie.

In: B & G februari 2003