Verschenen: 16-02-2003
Op 6 december vorig jaar is de Ministerraad akkoord gegaan met een wetsvoorstel dat volgens het uitgegane persbericht een aantal wetten op het gebied van bijstand en integratie vervangt, en waarin de beleidsvoornemens uit het Strategisch Akkoord in wetgeving worden omgezet. Onderdeel daarvan is dat de gemeenten voor honderd procent financieel verantwoordelijk worden voor de uitvoering van de Algemene bijstandswet. De nieuwe wet moet in de plaats komen van de Algemene bijstandswet, de Wet financiering Abw, IOAW en IOAZ, de Wet inschakeling werkzoekenden en het Besluit in- en doorstroombanen.
Het blijft verbazen dat de gedachte van een volledige budgettering van de gemeenten voor de uitvoering van de bijstandswet zo gemakkelijk zijn weg heeft gevonden naar het Strategisch Akkoord, en nu ook al in een wetsvoorstel terecht is gekomen. Er waren bij de Kamerverkiezingen van mei 2002 maar twee partijen die zoiets in hun programma hadden staan, D66 en de VVD, en die hebben samen 22 van hun 53 zetels verloren. D66 wilde naar 50 %, de VVD noemde geen percentage.
Het feit dat het kabinet inmiddels alweer een tijdje demissionair was, en het Strategisch Akkoord dus niet meer gold, heeft Balkenende en de zijnen er niet van weerhouden om het wetsvoorstel om advies naar de Raad van State te sturen. Maar of het wetsontwerp ook bij de Tweede Kamer zal worden ingediend is nog de vraag. Dat hangt af van het advies van de Raad van State, maar meer nog van het standpunt van een nieuw kabinet. Volgens het persbericht dat de RVD heeft laten uitgaan, is het vanwege de demissionaire status van het kabinet een zaak van dat nieuwe kabinet of het wetsvoorstel ook wordt ingediend.
Het budget
Er is in ons land veel openbaar, maar niet de wetsvoorstellen die aan de Raad van State om advies zijn gestuurd. Daarom was het persbericht van 6 december 2002 ook maar kort. Meer informatie treffen we aan in een brief die staatsecretaris Rutte op 16 oktober aan de Tweede Kamer heeft gestuurd (TK 2002-2002 28600 XV Nr. 4). Daaruit blijkt dat de verdeling van het budget zoveel mogelijk op objectieve gronden plaats zal plaats vinden. Navraag bij de afdeling persvoorlichting leerde mij dat er geen nieuw onderzoek loopt naar het verdeelmodel, zodat we mogen aannemen dat het verdeelmodel zal gaan gelden waarmee dit jaar al 25 % van het bijstandbudget wordt verdeeld.
Wanneer de gemeenten overhouden aan het budget, worden zij volledig vrij in de besteding daarvan. Komen ze tekort, dan kan er “bij zeer ernstige overschrijdingen buiten de schuld van de gemeente” een beroep gedaan worden op een noodvoorziening, waarvoor de toetsingscriteria nog moeten worden ontwikkeld. Dat wil zeggen dat de huidige regels over het maximale herverdeeleffect niet zonder meer worden overgenomen.
Tegenover de grotere budgettaire risico’s voor de gemeenten staat op sommige punten een grotere vrijheid. Er wordt aangekondigd dat er minder rapportageverplichtingen komen en dat de bureaucratie wordt teruggedrongen. Waar nu de gemeente de verplichting heeft om ten onrechte genoten bijstand terug te vorderen, bijstand op derden te verhalen, en ten onrechte betaalde bijstand te verrekenen, wordt die verplichting omgezet in een bevoegdheid. Dat geldt ook voor het huidige stelsel van boeten en maatregelen. Daar zal de gemeenteraad dus zelf een verordening voor moeten vaststellen. In de brief van 16 oktober werden ook concrete voorbeelden genoemd van maatregelen om de bureaucratie terug te dringen die al in 2003 zouden kunnen ingaan.
Die vrijheld gaat niet op alle punten gelden. De inkomenswaarborg voor de cliënt blijft uiteraard gehandhaafd. En de gemeenten krijgen minder mogelijkheden voor bijzondere bijstand. Die kan alleen nog maar op individuele basis worden verleend, en niet meer aan groepen. Wel komen mensen die vijf jaar lang een inkomen op minimumniveau gehad hebben in aanmerking voor een toeslag.
Ook wordt de ‘Agenda voor de Toekomst’ gehandhaafd. Wat de zin is van dergelijke getalsmatige afspraken met individuele gemeenten over terugdringen van het aantal bijstandsgerechtigden, wanneer de gemeenten daar zelf het volle profijt van hebben, wordt niet duidelijk. In Sociaal bestek van november 2001 heb ik aangegeven waarom die agenda toch al niet deugde. Maar kennelijk heeft het huidige kabinet de behoefte om vast te houden aan paarse rituelen.
Het toezicht op de uitvoering van de nieuwe Abw wordt in eerste instantie bij de gemeenteraad gelegd. Dat past ook bij de nieuwe rol die de Wet dualisering de gemeenteraad toekent. Om de gemeenteraad daarbij te helpen, wil het Rijk voor een openbare benchmark zorgen. Maar ook zonder dat zal de Raad van een gemeente waar de bijstandskosten de uitkering van het Rijk overtreffen, natuurlijk graag van het College horen of daar wat tegen te doen valt.
Daarom verbaast het dat toch weer wordt aangekondigd dat het Rijk zich rechtstreeks wil gaan bemoeien met gemeenten die onder de maat presteren. Een dergelijke bemoeienis ligt voor de hand wanneer gemeenten een beroep doen op de noodvoorziening, maar uit de brief van 16 oktober blijkt duidelijk dat men zich daartoe niet wil beperken.
Fonds Werk en Inkomen
In de stukken is opnieuw sprake van een Fonds Werk en Inkomen, dat bestaat uit twee compartimenten, een inkomensdeel en een werkdeel. Dit laatste budget is ongedifferentieerd en binnen de doelstellingen van het budget vrij besteedbaar. “Gemeenten kunnen alle denkbare instrumenten inzetten om ervoor te zorgen dat een uitkeringsgerechtigde uitstroomt naar de arbeidsmarkt of dat de afstand tot de arbeidsmarkt vermindert.” Er kunnen zowel reïntegratiekosten (scholing, bemiddeling) uit worden betaald als loonkostensubsidies en volledig gesubsidieerde arbeid. Gemeenten krijgen de vrijheid om 20 % van de reïntegratiemiddelen onderhands aan te besteden; er staat niet bij of dat ook betekent dat zij de reïntegratie deels in eigen beheer kunnen uitvoeren.
Omdat overschotten uit het inkomensdeel vrij besteedbaar zijn, kunnen die worden toegevoegd aan het werkdeel, maar andersom is voorlopig niet mogelijk. Overschotten in het werkdeel vloeien terug naar het Rijk, al is het op termijn de bedoeling dat het schot tussen werkdeel en inkomensdeel verdwijnt. In feite wordt daarmee het Fonds werk en inkomen helemaal geen fonds, maar een jaarlijkse geldstroom vanuit het Ministerie van SZW, waarvoor dezelfde bestedingsvrijheid geldt als voor de uitkeringen uit het gemeentefonds, waarvan je je ook kunt afvragen waarom dat nu eigenlijk een fonds genoemd wordt.
Integratie van beide uitkeringen zou een volgende stap zijn. Die stap wordt niet zozeer belemmerd door de andere verdeelmaatstaven, want die zouden ook bij de verdeling van een deel van het gemeentefonds kunnen worden gehanteerd, al voldoen niet alle verdeelmaatstaven aan de criteria die de adviseurs van de beheerders van het gemeentefonds plegen te hanteren. De noodvoorziening zou dan onderdeel van art. 12 kunnen worden.
Een belemmering voor die integratie is meer dat de voeding van het FWI op een andere wijze wordt aangepast dan die van het gemeentefonds. Bij het gemeentefonds wordt gekeken naar de ontwikkeling van de relevante rijksuitgaven, bij het inkomensdeel van het FWI naar de landelijke ontwikkeling van het aantal bijstanduitkeringen.
Voordelen
De reden voor het nieuwe systeem is dat men verwacht dat gemeenten kritischer zullen worden bij het verstrekken van uitkeringen, en eerder geneigd worden de cliënten te activeren tot het zoeken van werk. De gemeenten worden verlost van veel administratieve lasten, en kunnen zelf een afweging maken tussen extra inzet van mensen bij hun sociale dienst en de opbrengst daarvan in termen van minder ten onrechte verstrekte uitkeringen. Je mag aannemen dat wanneer zo’n systeem eerder gefunctioneerd had, met name Amsterdam en Rotterdam veel eerder in hun sociale dienst hadden geïnvesteerd.
Het systeem betekent ook een impuls voor de lokale democratie. Allerlei dilemma’s die nu op het ministerie worden beslist, en hun weerslag vinden in de ministeriële circulaires, komen in het nieuwe systeem terecht op het bordje van de gemeenteraad, die dan ook lusten en lasten tegen elkaar moet afwegen. Ik weet alleenniet of elke directeur van een sociale dienst dat op prijs zal stellen. Ambtenaren geven vaak de voorkeur aan een professionele toezichthouder op afstand, die dezelfde taal spreekt, dan aan amateurs die bovendien als volksvertegenwoordigers eerder met individuele gevallen worden geconfronteerd.
Nadelen
Er zijn ook grote nadelen verbonden aan het voorgestelde systeem. In het bovenstaande heb ik al aangegeven, dat de gedachte van de autonomie voor de gemeenten niet consequent wordt toegepast. Er komen meer beperkingen voor de bijzondere bijstand dan vroeger, en gemeenten die het slecht doen blijven onderworpen aan ‘sturingsinstrumenten’ van het Rijk, ook wanneer ze geen beroep doen op de noodvoorziening. Wat die instrumenten zijn stond er overigens niet bij. Het lijkt mij absurd dat verlaging van het objectief vastgestelde budget een sanctie zou kunnen zijn wanneer gemeenten met dat budget niet uitkomen.
Opmerkelijk is ook dat in de brief van 16 oktober wel de letters FWI maar niet de letters CWI voorkomen. Het zou passen bij de eigen financiële verantwoordelijkheid voor de gemeenten, dat zij dan ook zelf mogen uitmaken of zij wel of niet van de diensten van het CWI gebruik willen maken. Net zo goed als het niet in het systeem past dat de gemeenten wordt voorgeschreven dat ze 80 % van de reïntegratiemiddelen openbaar aanbesteden. Dat gedoe met ‘kavels werklozen’, dat zou de gemeenten toch niet opgedrongen moeten worden.
De grote problemen zitten natuurlijk in de vaststelling van het budget dat gemeenten krijgen. Dat probleem speelt zich af op twee niveaus, dat van het totale budget dat beschikbaar is, het ‘macrobudget’, en de verdeling daarvan over de gemeenten. Het eerste probleem lijkt het eenvoudigst op te lossen. De staatssecretaris schrijft dat het macrobudget “wordt beschikbaar gesteld op basis van een raming van het volume bijstandsgerechtigden, in welke raming de effecten van beleidsmaatregelen zijn verwerkt (zoals bijvoorbeeld: de wet inburgering nieuwkomers, de wet kinderopvang en onderhavige voorstellen met betrekking tot de budgettering van de bijstand).”
Daarbij is opmerkelijk dat alleen de effecten van maatregelen die het aantal bijstandsgerechtigden verkleinen worden genoemd. Wanneer de toegang tot de WAO wordt bemoeilijkt, zal het aantal aanvragen om een bijstandsuitkering toenemen, maar daar lezen we niets over.
Wel kondigt Rutte aan dat de resultaten die gemeenten boeken bij het verkleinen van het aantal mensen met een uitkering, rechtstreeks in mindering worden gebracht op het macrobudget. Daarmee treedt een vorm van interne verwurging op. Voor individuele gemeenten loont het om de formatie van de sociale dienst te vergroten. Maar voor het totaal van de gemeenten staat tegenover de extra inspanningen geen beloning, want het macrobudget wordt gekort met de baten die die extra inspanningen hebben opgeleverd.
Dat geldt ook voor het toevoegen van eigen middelen aan het werkdeel van het FWI. Het verstrekken van een loonkostensubsidie kan minder kosten dan het verstrekken van een bijstandsuitkering. Maar wanneer die bijstandsuitkering wel meetelt voor het macrobudget en de loonkostensubsidie niet, maakt een dergelijk beleid de gemeente tot matennaaier.
Het nieuwe systeem zal er dus toe leiden dat gemeenten als collectief minder geld voor andere taken overhouden. Dat zou de minister van Binnenlandse Zaken niet mogen accepteren. Gemeenten kunnen bovendien de schade die ze zo leiden niet opvangen door verhoging van de onroerende-zaakbelasting, want die wordt grotendeels afgeschaft. Het betekent een druk om minder uit te geven aan onderhoud van straten of toezicht op milieuvergunningen, en als het daar dan mee mis gaat, hebben de gemeentebestuurders het weer gedaan.
Individuele gemeenten
Voor individuele gemeenten kan het systeem zeer nadelig uitpakken. Bij volledige budgettering zijn de herverdeeleffecten vier maal zo groot als nu. Niemand kan zeggen in hoeverre die effecten het gevolg zijn van verschillen in beleid of van toevallige afwijkingen van het statistische patroon waarop het objectieve budget gebaseerd is. Wanneer dat wel kon, zou men met het laatste in het verdeelmodel rekening kunnen houden. Het verdeelmodel is ook nogal gammel, en bevat allerlei elementen die bij samenvoeging van gemeenten tot rare effecten kunnen leiden.
Aangenomen mag worden, dat men het aantal gemeenten dat een beroep kan doen op de noodvoorziening zo klein mogelijk wil laten. Anders ontvalt de financiële basis aan het geheel, en zal men het budget dat op basis van objectieve maatstaven wordt verdeeld, moeten verlagen om de zaak budgettair neutraal te houden. En dan moeten er weer meer gemeenten een beroep doen op de noodvoorziening.
Ook wanneer het macrobudget correct wordt vastgesteld, zal de helft van de gemeenten met een nadeel worden geconfronteerd, want statistisch gesproken zal tegenover elke gemeente die er op vooruit gaat, een gemeente staan die een nadeel ondervindt van het nieuwe systeem. De vraag is hoe ze dat op gaan vangen.
Zoals er gemeenten zullen zijn die het voordeel gebruiken om nieuwe dingen te ontwikkelen of de bestaande dienstverlening te intensiveren, zullen er ook nadeelgemeenten zijn die gaan bezuinigen. Maar het zou ook een optie moeten zijn dat voordeelgemeenten hun belastingtarieven verlagen, en dat nadeelgemeenten meer belasting gaan heffen. Zeker wanneer het nadeel groot is, en de gemeente al heel wat bezuinigingsoperaties achter de rug heeft, zal er aan dat laatste nauwelijks te ontkomen zijn.
Het regeringsbeleid brengt echter met zich mee, dat de belangrijkste gemeentelijke belasting, de onroerende-zaakbelasting op woningen, wordt afgeschaft. Waarschijnlijk zal de OZB op niet-woningen ook gelimiteerd worden. Daarmee worden gemeenten beroofd van een belangrijk middel om het soort nadelen dat de nieuwe bijstandswet met zich mee kan brengen op te vangen.
Het kabinet hinkt op twee gedachten. Bij de bijstand wil men af van een financieringssystematiek die nauwkeurig de kosten van elke gemeente compenseert. Maar bij de belastingen wil men juist af van de ongelijkheid die voortvloeit uit de mogelijkheid die gemeenten hebben om eigen OZB-tarieven vast te stellen. Wanneer bedenkt er eens iemand in Den Haag dat dat niet met elkaar te combineren valt?
In: Sociaal bestek februari 2003