Met de Wet bestuur in stedelijke regio’s kiest het kabinet in feite voor verlenging van Kaderwet Bestuur in verandering voor onbepaalde tijd. Dat is begrijpelijk, maar het maakt wel de behoefte groter aan een wettelijke regeling van de inkomsten van de stadsregio’s. Uitgaande van het beginsel Geld volgt taak, zouden ook de stadsregio’s geld uit het provinciefonds en het gemeentefonds moeten ontvangen. De wijze waarop deze fondsen verdeeld worden, met objectieve, kostengeoriënteerde verdeelmaatstaven, maakt dat heel goed mogelijk.

Anders dan in de eerste helft van het vorige decennium, is er geen sprake meer van een fundamentele herziening van de bestuurlijke organisatie. Dat de huidige bestuurlijke organisatie van de grootstedelijke gebieden niet voldoet, daar is haast iedereen het wel over eens. Maar die consensus houdt op wanneer het gaat om de oplossing. Daarbij concurreren grootschalige gemeentelijke herindeling - met of zonder deelgemeenten, een vierde bestuurslaag, kleinere provincies met een zwaarder takenpakket, een zwaardere coördinerende taak voor de provincies, en de instelling van besturen voor stedelijke netwerken, zoals de hele Randstad.

Bij zoveel verschillende standpunten is het niet verbazend dat gekozen is voor iets dat kan worden geïnterpreteerd als een verlenging van de Kaderwet voor onbepaalde tijd. Het is typisch een oplossing in de sfeer van schikken en plooien. Zoals ooit CDA-minister Jan de Koning zei: "Kan het niet zoals het moet, dan moet het maar zoals het kan." Interimregelingen houden het in Nederland vaak langer uit dan eeuwige edicten.

Dit betekent dat de op basis van de Kaderwet ingestelde regionale openbare lichamen, door mij aan te duiden als stadsregio’s, voor onbepaalde tijd in stand blijven. Voor zover de stadsregio’s niet kunnen volstaan met van het Rijk afkomstige specifieke uitkeringen, komen de uitgaven ten laste van de inliggende gemeenten. Dat brengt een aantal onrechtvaardigheden met zich mee, die bij een tijdelijke constructie nog wel acceptabel waren, maar nu het gaat om een regeling voor onbepaalde tijd steeds meer zullen gaan knellen. Die onrechtvaardigheden treffen vooral de kleinere gemeenten in de stadsregio’s.

In opdracht van de Stadsregio Rotterdam heb ik daarom een aantal gedachten ontwikkeld over hoe de bekostiging van de stadsregio’s zou moeten worden ingepast in de financiële verhouding. Daarbij is uitgegaan van de verdeelstelsels voor provincie- en gemeentefonds zoals die de afgelopen jaren ontwikkeld zijn.

De financiële verhouding

De financiële verhouding in Nederland berust volledig op regelgeving door het Rijk. De meeste financiën van gemeenten en provincies zijn afkomstig van het Rijk; daarnaast bepaalt het Rijk welke belastingen lagere overheden mogen heffen. Bij de uitkeringen aan gemeenten en provincies moet onderscheid worden gemaakt tussen specifieke uitkeringen en algemene uitkeringen.

Specifieke uitkeringen zijn gekoppeld aan bepaalde taken, en gaan naar die bestuurslichamen die een bepaalde taak in een bepaald gebied uitvoeren. Dit maakt het relatief gemakkelijk om bij de toedeling van taken te differentiëren binnen bestuurslagen.

Sommige taken zijn rechtstreeks opgedragen aan de grote steden, terwijl de provincies deze vervullen in de overige gemeenten. De gemeenten die een dergelijke taak uitoefenen ontvangen dan ook de betreffende specifieke uitkering, en andere gemeenten niet, terwijl de omvang van de uitkering aan de provincies rekening houdt met de omvang van het gebied waarin de provincie de betreffende taak uitoefent. Er is dan sprake van complementariteit tussen de uitkering aan gemeenten en provincies.

Het verdeelsysteem voor de algemene uitkeringen is erop gebaseerd dat het geld eerst verdeeld wordt over de twee bestuurslagen gemeenten en provincies, en vervolgens binnen die bestuurslagen over de provincies en gemeenten. Deze uitkeringen worden verstrekt op basis van een verfijnd kostengeoriënteerd stelsel van objectieve verdeelmaatstaven. De kostenoriëntatie houdt in dat rekening gehouden wordt met de gevolgen van verschillen in sociale, fysieke en bestuurlijke structuur van gemeenten en provincies voor de kosten die het uitvoeren van verschillende taken met zich meebrengt, op zodanige wijze dat gemeenten en provincies in staat gesteld worden om bij een inzet van eigen middelen conform het gemiddelde tot een zelfde voorzieningenniveau te komen.

Dit streven staat bekend als het derde aspiratieniveau in de financiële verhouding. De verdeling is gebaseerd op de kosten die gemeenten onder bepaalde omstandigheden doorgaans maken voor bepaalde taken om een voor alle gemeenten gelijk ‘genormeerd’ voorzieningenniveau tot stand te brengen. Het houdt geen verplichting in de uitkering ook conform deze opbouw te besteden.

Taakdifferentiatie

Het systeem maakt het mogelijk dat gemeenten en provincies zelf keuzen maken aan welke taken zij geld besteden, en aan welke gebieden dat ten goede komt, maar maakt het tegelijkertijd lastiger om taakdifferentiatie tussen gemeenten en provincies toe te passen. Dat was de reden dat indertijd is voorgesteld om bij totstandkoming van de Stadsprovincie Rotterdam de geldstromen uit gemeentefonds en provinciefonds eerst samen te voegen, om ze vervolgens te kunnen verdelen op basis van de actuele taakverdeling tussen gemeenten en Stadsprovincie.

Anders dan bij sommige specifieke uitkeringen zijn er geen gevallen waarin een component van de algemeen uitkering alleen geldt voor gemeenten met een bepaalde taak en de provincie op dezelfde basis het geld voor het overige provinciale gebied krijgt uitgekeerd uit het provinciefonds. Er zijn wel twee gevallen waar rekening wordt gehouden met taakdifferentiatie, maar daarbij is geen sprake van volledige complementariteit:

• binnen het provinciefonds geldt het aantal inwoners van landelijke gebieden als verdeelmaatstaf, onder meer omdat in dergelijke gebieden de gemeenten minder mogelijkheden hebben om voorzieningen te treffen. Binnen het gemeentefonds ontvangen dergelijke gemeenten inderdaad minder geld, maar wordt dat middels het lokaal klantenpotentieel overgeheveld naar naburige grotere gemeenten. Er vindt derhalve op twee manieren compensatie plaats van het lage verzorgingspotentieel van kleine gemeenten: bij de provincie en bij de naburige grotere gemeenten.
• de vaste bedragen voor de vier grote steden zijn mede gerechtvaardigd op grond van de provincie-achtige taken die deze gemeenten vervullen op het terrein van de ruimtelijke ordening en de zorg, bij voorbeeld omdat aan het structuurplan taken zijn gekoppeld die vergelijkbaar zijn met de streekplanfunctie van de provincie. Hier staat geen korting tegenover bij de verdeling van het provinciefonds. Integendeel: het aantal inwoners van de grootstedelijke gebieden geldt bij de verdeling van het provinciefonds als positieve verdeelmaatstaf.

Consequenties voor de stadsregio’s

Tegen deze achtergrond dienen de verschillende taken van de stadsregio’s te worden bezien. De stadsregio’s zijn door het Rijk in het leven geroepen vanwege de bovengemeentelijke coördinatieproblematiek in sterk verstedelijkte gebieden. Aan de stadsregio’s zijn taken opgedragen die elders door gemeenten en provincies worden verricht, met de daarbij behorende specifieke uitkeringen. Daarnaast vervullen de stadsregio’s ook andere taken die elders door gemeenten en provincies vervuld worden. Bij de bekostiging van al deze taken ligt het beginsel ‘geld volgt taak’ voor de hand: wanneer een taak wordt overgedragen door een bepaalde bestuurslaag, dient deze ook de bijbehorende geldstroom over te dragen.

Dit beginsel wordt zonder problemen toegepast bij de grote geldstromen van het Rijk die gericht zijn op inhoudelijke taken, zoals de Gebundelde doeluitkering Verkeer en vervoer (GDU), de gelden voor het openbaar vervoer, en die voor de jeugdhulpverlening (in het geval van Amsterdam, Rotterdam en Haaglanden). Dit zijn geldstromen die elders naar de gemeenten of de provincies gaan, en waarvan de toewijzing aan de stadsregio’s geen verdeelproblematiek oplevert. Uiteraard kunnen er wel discussies zijn over de wijze waarop de betreffende uitkeringen over het land verdeeld worden, maar daarbij is de positie van de stadsregio’s geen andere dan wanneer deze een gemeente of een provincie zouden zijn.

Er is daarentegen niets geregeld voor die taken die thans worden bekostigd uit bijdragen uit de algemene middelen van de gemeenten en de provincie. Daarbij kan de vraag gesteld worden of de huidige verdeling van de kosten over de gemeenten de juiste is, en of niet rijk en provincie een groter deel van de kosten voor hun rekening zouden moeten nemen.

Hierbij kunnen de volgende typen taken worden onderscheiden:

• taken die afkomstig zijn van de gemeenten, en waarvan de uitvoering door de Stadsregio bij de gemeenten tot besparingen leidt;
• taken die afkomstig zijn van de provincies, waardoor besparingen bij de provincies mogelijk zijn;
• extra taken die op grond van eigen beleidsopvattingen door de gemeenten aan de Stadsregio zijn opgedragen;
• taken die voortvloeien uit de stedenbouwkundige en maatschappelijke samenhang binnen de Stadsregio, maar die niet bij gemeenten of provincie tot besparingen leiden.

Provinciale taken

Bij de taken die zijn overgedragen door de provincie, hoeft het niet alleen te gaan om taken die voortvloeien uit bevoegdheden die de provincie formeel gedelegeerd heeft. Bij autonome taken van meerdere bestuurslagen kan het ook zo zijn, dat als gevolg van de bestuurlijke situatie de provincie in mindere mate geneigd is middelen in te zetten in een grootstedelijk gebied, wat de gemeenten noodzaakt tot een zwaardere financiële inspanning. Er is dan geen sprake van door de provincie overgedragen taken, maar van door de provincie overgelaten taken.

Toen bij de voorbereiding van de Stadsprovincie Rotterdam is nagegaan wat de consequenties waren van de splitsing van de provincie Zuid-Holland voor de provinciale middelen, bleek dat de uitgaven die gedaan werden ten behoeve van het gebied van de Stadsregio, of daar aan konden worden toegerekend, met een bedrag van € 14 à 20 miljoen per jaar achterbleven bij het deel van de provinciale middelen dat op grond van verdeling van het provinciefonds naar de nieuwe provincie Rotterdam zou gaan.

Voor Haaglanden was het beeld hetzelfde. Dit suggereert dat met het pakket aan taken dat door de provincie aan de stadsregio’s wordt overgelaten een aanzienlijk bedrag in het geding is. Aangezien bij de verdeling van het provinciefonds niet alleen de aanwezigheid van landelijke gebieden maar ook van verstedelijkte gebieden als verdeelcriterium erkend is, is het dubbel merkwaardig dat de bestedingen van de provincie in de twee Zuid-Hollandse stadsregio’s zo achterblijven. Deze twee gebieden functioneren zo voor de provincie als wingewest.

Niet bekend is hoe het verschil zich sindsdien heeft ontwikkeld. Door de sterke groei van het aantal en het gemiddelde gewicht van de auto’s is het bedrag dat de gezamenlijke provincie aan opcenten op de motorrijtuigenbelasting ontvangen aanzienlijk toegenomen. De indruk is niet dat dit tot een aanzienlijke stijging van de provinciale bestedingen binnen de grootstedelijke gebieden heeft geleid.

De provincie Zuid-Holland vond een dergelijke benadering tot nu toe niet relevant, omdat het om berekeningen zou gaan op een te laag aggregatieniveau zou betreffen. Dat gaat echter niet op. Het aantal inwoners van de Stadsregio Rotterdam (1,2 miljoen) blijft nauwelijks achter bij het gemiddelde van de provincies (1,3 miljoen), en overtreft dat van acht van de twaalf provincies.

In de praktijk blijkt soms dat voor provinciale bestuurders de mogelijkheid om zich als provincie te profileren een overweging vormt bij de inzet van provinciaal geld. Wie in Zuid-Holland een provinciale brug nadert, ziet reeds van verre fier het provinciale dundoek wapperen, met daarop een leeuw met scherpe klauwen, in heraldieke kleuren. Zij zullen hem niet temmen, die Zuid-Hollandse leeuw!

Een dergelijke profilering is in de grootstedelijke gebieden minder gemakkelijk dan in het restgebied van Zuid-Holland, en daarom komen juist in het restgebied veel provinciale voorzieningen tot stand. Vanuit het idee dat de lasten eerlijk over de burgers verdeeld moeten worden is dat echter een merkwaardige gang van zaken.

Hier tegenover staat een even opmerkelijk bestuurlijk fenomeen. De inwoners

van Twente oefenen via hun stemrecht voor de Provinciale Staten invloed uit op de gang van zaken op een aantal beleidsterreinen in Salland, terwijl de inwoners van Salland die invloed niet hebben op de gang van zaken in Twente. Maar daar zal pas een eind aan komen bij splitsing van de provincies, en daarvoor is nodig dat de provincies ervoor kiezen de belangen van hun inwoners te laten gaan boven hun eigen institutionele belangen. Dat kan men gerust bestuurlijke science fiction noemen.



Gemeentefonds

Vanuit het principe ‘geld volgt taak’ en de algemene beginselen die aan de financiële verhouding ten grondslag liggen, kan worden aangegeven hoe de hierboven onderscheiden taken bekostigd zouden moeten worden, al wil dat niet altijd zeggen dat het gemakkelijk is om dergelijke uitspraken operationeel te maken.

Wanneer het gaat om taken waarvan de vervulling tot besparingen leidt bij gemeenten en provincie, ligt het voor de hand dat gemeenten en provincie het betreffende geld overdragen aan de stadsregio’s. De betreffende overdracht van middelen kan zowel van onderop als van bovenaf tot stand gebracht worden.

Bij de specifieke uitkeringen vindt de overdracht van bovenaf plaats. De stadsregio’s kunnen hun aandeel uit het gemeente- en provinciefonds tot nu toe echter alleen verwerven van onderop, d.w.z. middels een uitkering van de provincie of middels een bijdrage van de inliggende gemeenten die is vastgesteld door de Regioraad op grond van de Gemeenschappelijke Regeling.

Een systeem waarbij de overdracht van bovenaf plaats vindt, is echter heel goed in de financiële verhouding inpasbaar. Nu reeds ontvangen gemeenten buiten de Kaderwetgebieden een bedrag van € 0,27 per inwoner uit de integratie-uitkering Verdi t.b.v. apparaatskosten, terwijl in plaats daarvan de stadsregio’s een even hoge specifieke uitkering van het Rijk ontvangen.

Het gaat hierbij om een deel van de uitkering uit het gemeentefonds, waarbij gedifferentieerd wordt tussen gemeenten die wel en niet in een stadsregio liggen. In plaats van het gebruik van een integratie-uitkering, had men ook het bedrag per inwoner kunnen differentiëren naar de vraag of een gemeente al dan niet in een grootstedelijk gebied ligt waarop de Kaderwet van toepassing is, en voor het verschil de stadsregio’s een uitkering uit het gemeentefonds kunnen toekennen.

Die differentiatie hoeft niet beperkt te blijven tot het bedrag per inwoner. Hij kan ook worden toegepast op andere verdeelmaatstaven van het gemeentefonds, wanneer de wijze waarop de uitvoering van een kaderwettaak tot besparingen bij de gemeenten leidt daar aanleiding toe geeft. Een dergelijk systeem zou gerealiseerd moeten worden voor die taken die verplicht door de gemeenten aan de stadsregio’s worden overgedragen.

Gaat het om taken die de gemeenten vrijwillig aan een stadsregio hebben opgedragen, dan is er geen reden voor het Rijk om de overdracht van geld aan die stadsregio op te leggen. In dat geval is het bestaande systeem waarbij de gemeenten krachtens de Gemeenschappelijke Regeling verplicht zijn geld over te dragen aan de stadsregio het meest aangewezen, zij het dat dan per taak moet worden nagegaan wat de meest voor de hand liggende maatstaf is voor de bijdragen van de gemeenten.

Wanneer het gaat om taken die door de gemeenten aan de stadsregio zijn opgedragen zonder dat dit tot besparingen bij de gemeenten zelf leidt, is er sprake van eigen beleid van de (gezamenlijke) gemeenten, en ligt het voor de hand dat de gemeenten hier ook voor betalen. De waarde van het onroerend goed in de gemeente is dan de beste verdeelmaatstaf, omdat ter wille van eigen beleid gemeenten hun OZB zullen moeten verhogen, en op deze manier bereikt worden dat alle gemeenten dan hun tarief met hetzelfde bedrag moeten verhogen om hun aandeel in de kosten van de betreffende taak te dragen. Feitelijk is dan sprake van regionale opcenten op de OZB.

Provinciefonds

Een vergelijkbare systematiek als hierboven bepleit bij de taken die krachtens de wet door de gemeenten zijn overgedragen op de stadsregio’s, kan gehanteerd worden bij de verdeling van het provinciefonds. Ook uit dit fonds zouden de stadsregio’s een rechtstreekse uitkering moeten ontvangen. Hiertoe zou voor bepaalde verdeelmaatstaven het bedrag per eenheid in de stadsregio’s verlaagd moeten worden, en zou de betreffende stadsregio het bedrag moeten ontvangen dat de provincie daardoor minder krijgt. Hiertoe zou een herijking van de uitgaven uit het provinciefonds moeten plaats vinden, waarbij de stadsregio’s afzonderlijk in beschouwing worden genomen.

In dit geval dient men zich niet te beperken tot taken die wettelijk aan de stadsregio’s zijn opgedragen, maar zich ook te richten op de bedragen die in de bestaande bestuurspraktijk door de stadsregio’s worden uitgegeven aan bovenlokale taken die elders door de provincie bekostigd worden. De stadsregio’s hebben immers geen mogelijkheden de provincies tot overdracht van financiële middelen te dwingen, terwijl zij die ten opzichte van de inliggende gemeenten wel hebben. Gelet op het ontbreken van initiatieven bij de provincies om zelf substantiële uitkeringen aan de stadsregio’s te doen, is tussenkomst van het Rijk hier noodzakelijk.

Verdeelstoornissen

Voorzover het gaat om taken die aan de stadsregio’s opgedragen zijn op grond van de noodzaak van bovengemeentelijke coördinatie vanwege de stedenbouwkundige en maatschappelijke samenhang, ligt betaling door het Rijk voor de hand. Het gaat daarbij vooral om bestuurskosten. Er is geen verdeelmaatstaf in het gemeentefonds die gerelateerd is aan de ligging van een gemeente in een grootstedelijk gebied. Omslaan van dergelijke kosten over de gemeenten zonder dat deze daar middels de uitkering uit het gemeentefonds voor gecompenseerd worden, is daarom in strijd met het derde aspiratieniveau, en leidt tot een verdeelstoornis.

Hooguit zou men erop kunnen wijzen, dat de omgevingsadressendichtheden (OAD) van kernen die aanliggen tegen kernen van naburige gemeenten, hoger zijn dan wanneer een gebied dat op dezelfde wijze bebouwd is wordt omgeven door onbebouwd gebied. Wanneer de aanliggende kernen tot één gemeente zouden behoren, zou de OAD echter eveneens hoger zijn, zodat het verschil ten opzichte van de situatie met geïsoleerde kernen niet als een vergoeding voor de coördinatiekosten kan worden beschouwd.

De OAD geldt ook niet in positieve zin als verdeelmaatstaf voor de clusters bestuur en algemene ondersteuning, wel voor de clusters VHROSV en wegen en water, maar daarbij is dat meer vanwege de gevolgen die de bebouwingsdichtheid heeft voor de kosten van de inhoudelijke taken. Het valt dan ook moeilijk vol te houden dat middels de OAD een compensatie wordt gegeven voor de extra kosten van beleidscoördinatie tussen gemeenten bij een sterke stedenbouwkundige samenhang.

Voor het overige is het moeilijk om bij de verdeling van het gemeentefonds voor alle gemeenten geldende maatstaven te onderkennen die te maken hebben met intergemeentelijke stedenbouwkundige samenhang. Voor de klantenpotentiëlen geldt dat deze juist lager zijn dan wanneer een stedenbouwkundig geheel ook onder één gemeentebestuur zou vallen.

Grote steden

Er dient wel onderscheid gemaakt te worden tussen de bovengemeentelijke bestuurstaak en de kosten van planning op regionaal niveau. Met dit laatste is rekening gehouden bij de vaststelling van het vaste bedrag voor de vier grote steden (zie boven). Bij een herverdeling van middelen in het gemeentefonds over gemeenten en kaderwetgebieden is het dan ook redelijk een deel van de vaste bedragen van de vier grote steden over te hevelen naar de betreffende kaderwetgebieden. De grote steden zullen dat niet leuk vinden, maar het is wel eerlijk.

De huidige situatie komt er op neer, dat zowel voor de provincies als voor de grote steden de hoogte van de algemeen uitkering mede gebaseerd is op de noodzaak het type taken te vervullen dat aan de stadsregio’s is opgedragen, maar dat de provincies daarvoor niet of nauwelijks wensen te betalen, en de grote steden niet meer dan andere gemeenten. Daarmee worden de kosten afgewenteld op de kleinere gemeenten in de stadsregio’s, die juist niet voor hun ligging in een zwaar verstedelijkt gebied gecompenseerd worden.

Samenvattend kunnen we stellen dat er naast de specifieke uitkeringen vier geldbronnen voor de stadsregio’s zouden moeten zijn, waarvan er tot nu toe slechts één gerealiseerd is:

• een rechtstreekse uitkering van het Rijk voor de extra bestuurskosten in een situatie waarin het Rijk stadsregio’s oplegt;
• een uitkering uit het provinciefonds vanwege taken die de stadsregio’s verrichten in plaats van de provincie. Hiertoe zou voor nader aan te geven verdeelmaatstaven het bedrag per eenheid in het provinciefonds verdeeld moeten worden over een provinciaal deel en een stadsregionaal deel;
• een uitkering uit het gemeentefonds vanwege taken die op grond van een wettelijk voorschrift door de gemeenten aan de stadsregio’s zijn overgedragen. Hiertoe zou voor nader aan te geven verdeelmaatstaven, waaronder het vaste bedrag voor de vier grote steden, het bedrag per eenheid in het gemeentefonds verdeeld moeten worden over een gemeentelijk deel en een stadsregionaal deel;
• een uitkering van de inliggende gemeenten vanwege taken die vrijwillig door de gemeenten aan een stadsregio zijn opgedragen. Hierbij dienen maatstaven gehanteerd te worden die zo goed mogelijk aansluiten bij de financiële verhouding. Indien tegenover deze taken geen besparingen bij de gemeente staan, is de waarde van het onroerend goed de beste maatstaf.

Al deze geldstromen zijn goed inpasbaar in de systematiek waarmee gemeente- en provinciefonds verdeeld worden.

In: B & G maart 2002