Verschenen: 31-01-2002
Uit de jaren ’80 herinneren wij ons de Londo-normen. Die beschreven tot in detail op hoeveel geld gemeenten recht hadden vanwege de exploitatie van schoolgebouwen. Zij waren de vrucht van minutieuze studie door de commissie Londo. Velen dachten dat dat een afkorting was, zoiets als Lager ONDerwijs Onderzoek. Maar het was geen afkorting, de Londo normen zijn genoemd naar Dr Londo, de oud-gedeputeerde van Drenthe die voorzitter was van de naar hem genoemde commissie.
Het was de bedoeling op deze manier tot objectivering te komen van de vergoeding aan gemeenten. Maar het heeft er niet toe geleid dat gemeenten inderdaad voldoende geld ontvingen voor hun schoolgebouwen. De Londo normen werden teruggedraaid totdat ze binnen het budget van het ministerie vielen. En wanneer er weer eens bezuinigd moest worden, bedacht een creatieve ambtenaar dat een kind ook wel met een kastje van 20 x 30 cm toekon, i.p.v. 30 x 40 cm, en dan kon meteen de vergoeding voor de kapitaallasten van al die kastjes omlaag. De gemeenten konden ze immers eenvoudig ruilen tegen kleinere kastjes.
Veel gemeenten conformeerden zich aan de Londo normen. In de voorbeeldbegroting waarmee de Stichting BBI de gemeenten verblijdde, was zelfs als belangrijkste beleidsdoel voor het onderwijs geformuleerd: "De exploitatie van de scholen dient binnen de rijksvergoeding plaats te vinden." Je gaat als gemeentebestuurder niet de schaarse gemeentemiddelen gebruiken om de gaten te vullen die het rijk laat vallen. Dat kun je je burgers niet aandoen. Dat ze hun kinderen naar sjofele en slecht schoon gemaakte gebouwen moeten sturen, daarvoor moeten ze niet bij jou zijn.
Met de decentralisatie van de onderwijshuisvesting zijn de Londo normen ten grave gedragen. Maar er zijn nieuwe normen op komst. Die komen uit het Plavat proces. Volgens sommigen staat dat voor Plan van Aanpak Transparantie in de financiële verhouding. Maar volgens mij is het net als Londo gewoon de naam van een deskundige: Dr Plavat, de zwager van Dr Clavan. Die werkt waarschijnlijk op het Sociaal en Cultureel Planbureau, maar het kan ook op het ministerie van BZK zijn.
De opdracht die Dr Plavat van de minister van BZK heeft gekregen, staat beschreven in het rapport Maten voor gemeenten van het SCP: ‘Informatie over de ontwikkeling van taken van de collectiviteit van gemeenten in relatie tot de totale middelen waarover ze kunnen beschikken. Deze informatie is nodig om de verhouding tussen taken en middelen te kunnen toetsen.’ En dat is dan weer van belang voor een bestuurlijk oordeel over de normering van het gemeentefonds.
Die normeringsproblematiek heeft de afgelopen jaren een probleem opgeleverd, door de groei van de rijksuitgaven. De afspraak is gemaakt toen er nog bezuinigd moest worden. Toen leek het redelijk dat de gemeenten naar evenredigheid gekort werden. Kwam Zalm met een lijstje bezuinigingen op de rijksbegroting van ƒ 100 miljoen, dan kon hij er ƒ 20 miljoen korting op gemeente- en provinciefonds aan toevoegen.
Het totaal van de publieke inkomsten van de gemeenten liep zo terug van 13 % van het bruto binnenlands product in 1985 naar 7,4 % dit jaar. Hoe de gemeenten dat allemaal oplosten vonden ze bij het rijk niet interessant. Gemeenten waren ten slotte autonoom. Wanneer het niet kon zoals het moest, dan moest het maar zoals het kon. Alleen als er iets mis ging kregen de gemeenten de hele publieke opinie over zich heen. Wanneer er te weinig aan brandpreventie werd gedaan, of leerplichtambtenaren niet kunnen voorkomen dat er kinderen verdwijnen.
De afgelopen paar jaar zijn echter de rijksuitgaven gestegen. Dat betekende dat ook de storting in het gemeentefonds omhoog ging. En toen kreeg je de poppen aan het dansen. Wanneer het rijk ƒ 100 miljoen meer uitgaf, wilden die brutale gemeenten er ineens ook ƒ 20 miljoen bij hebben. En waarvoor? Dat konden ze niet zeggen. Het leek wel een soort gemeentelijke belasting op de rijksuitgaven.
Dat kon de minister van BZK niet op zich laten zitten. En dus schakelde hij Dr Plavat in. Transparantie, daar kan toch niemand tegen zijn? Anders heb je wat te verbergen. Het Sociaal en Cultureel Planbureau onderzoekt nu wat de gemeenten hebben gedaan met de accressen in het verleden. Ze doen dat in hoofdzaak door CBS gegevens over prestatiegegevens van gemeenten te inventariseren. Dat zal echter niet helpen.
Wanneer gemeenten meer geld uitgeven aan onderwijs, leidt dat misschien tot schonere lokalen en WC’s, maar niet tot meer leerlingen. Meer geld voor de brandweer leidt hopelijk tot minder branden, zodat dan de gemeentelijke prestaties omlaag gaan. Wanneer gemeenten investeren in ICT om meer service te bieden bij burgerzaken, zal dat niet tot meer verhuizingen leiden. Op basis van de door het SCP gebruikte gegevens zal daarom veel van wat de gemeenten met het extra geld gedaan hebben niet zichtbaar worden, en dat is heel bedreigend voor de gemeenten.
Maar het streven van Dr Plavat is niet alleen tot mislukken gedoemd, het zou ook niet goed zijn als het slaagde. Dan moet namelijk de minister van BZK een oordeel gaan geven over keuzes van afzonderlijke gemeenten. De een zal een dreigende bezuinigingsoperatie hebben kunnen afwenden, de ander zal de belastingen verlaagd hebben, een derde wellicht de gemeentelijke reservepositie verstevigd.
In de ene gemeente komt er een nieuwe brandweerkazerne, een volgende steekt het in een plan tot vernieuwing van het stadscentrum, weer een andere zal meer geld willen besteden aan het onderhoud van schoollokalen. Een art.-12 gemeente als Boskoop is gewoon gedwongen het geld aan het achterstallig onderhoud van wegen te besteden.
Het zijn allemaal keuzes die te maken hebben met de lokale omstandigheden en lokale preferenties. Gemeenten zijn zo in staat tot fine-tuning ten opzichte van het rijksbeleid. Het rijk moet daar niet in willen treden. Het gaat er bij de normeringssystematiek om dat de ruimte voor fine-tuning in evenwicht blijft met de ruimte voor centrale beslissingen. De minister van BZK moet dat zijn collega’s uitleggen, want dat is wat art. 116 lid 1 tweede zin van de Gemeentewet hem opdraagt: "Hij bevordert voorts de beleidsvrijheid van het gemeentebestuur." Met het inhuren van Dr Plavat houdt hij zich niet aan deze wettelijke plicht. Nu allerwege om handhaving van de wet geroepen wordt, mag het parlement dat niet gedogen.
In: Overheidsmanagement januari 2002