Een les in besturen op afstand
Verschenen in 'PvdA Leiden' - 30-05-2000

print dit artikel

De verbouwing van het Stadhuis moest voor het college een les worden in besturen op afstand. Dat vond gemeentesecretaris Klaas de Vries, en de leden van B. en W gingen daarmee akkoord. Het project moest de bestuurders leren dat het heel goed mogelijk is om zoiets aan ambtenaren over te laten. Dat zijn professionele managers, en die moeten niet voor de voeten gelopen worden amateur-bestuurders, wat wethouders uiteindelijk zijn. College en Raad moeten aangeven wat er moet gebeuren, en de ambtelijke organisatie voert dat daarna gewoon uit.

De resultaten zijn bekend. Uitvoering door ambtenaren is helemaal geen garantie dat alles goed gaat. En wanneer het fout gaat, dan wordt er toch gekeken naar de wethouders zijn die daarvoor verantwoordelijkheid dragen. Die worden dan met een onaangename verrassing geconfronteerd en zijn onvoldoende in staat om zich te verantwoorden, want je mag je er als bestuurder nimmer op beroepen dat je iets aan ambtenaren hebt overgelaten. En dan rollen er al snel koppen.

Zo ging het in Groningen toen de directeur van de Kredietbank voor tientallen miljoenen aan onverantwoorde bedrijfskredieten had verstrekt. Zo ging het vorig jaar in Zuid-Holland bij de Ceteco affaire. En zo ging het onlangs in Leiden toen bleek dat er een miljoenenstrop was bij de verbouwing van het Stadhuis, en Tjeerd van Rij en VVD-wethouder Berry Vos moesten opstappen.

Er zijn natuurlijk allerlei verschillen tussen die affaires. Soms werd de bestuurders vooral de gemaakte fouten zelf verweten, soms lag de nadruk op de manier waarop zij op die situatie reageerden. Maar in alle drie deze affaires zag je de combinatie van een bewuste keuze voor besturen op afstand, van ambtenaren die de verantwoordelijkheid niet aan konden, en van bestuurders die als gevolg daarvan ontslag moesten nemen.

De affaire toont eens te meer aan, hoe belangrijk het is, om goed na te denken over de rol die ambtenaren en bestuurders ten opzichte van elkaar vervullen. Hoe men de zaken ook intern georganiseerd heeft, de wethouders worden verantwoordelijk gehouden als het mis gaat. Daarom moeten wethouders ook het recht hebben om zelf te bepalen waar zij zich persoonlijk mee bemoeien en wat zij aan ambtenaren overlaten, en moeten zij daarbij niet gehinderd worden door organisatieverordeningen of management-contracten.

Wanneer je terugkijkt op de Leidse geschiedenis, dan zie je dat de ideeën over de relatie tussen bestuurders en ambtenaren nogal aan wijziging onderhevig zijn geweest. Vóór 1974 lag de macht bij de ambtenaren, en traden wethouders vooral als hun woordvoerder op. Vermaard is het incident, waarbij een wethouder in de gemeenteraad een betoog voorlas waarin ergens stond ‘hier even wachten’, wat hij gewoon voorlas, in plaats van het als regie-aanwijzing op te vatten.

Niet iedereen was overigens gelukkig met deze ambtelijke dominantie: over een andere wethouder ging het verhaal dat hij op zondag de laden van zijn ambtenaren op het Stadhuis opentrok om erachter te komen waar die ambtenaren eigenlijk mee bezig waren. Dat de PvdA in 1970 buiten het college gebleven was, had er ook veel mee te maken, dat de nieuwe generatie in de PvdA tot de conclusie was gekomen, dat het geen zin had om in het college te gaan zitten wanneer er geen progressieve meerderheid was die een andere werkwijze kon afdwingen.

Dat laatste gebeurde in 1974, toen er een college kwam van PvdA en de kleine linkse partijen (waartoe toen ook D66 werd gerekend). Om tot een andere beleid te kunnen komen, vooral op het terrein van stadsvernieuwing en verkeer, gingen wethouders zeer intensief leiding geven aan het ambtelijk apparaat, vaak over de hoofden van de directeur Gemeentewerken en de toenmalige secretariechefs heen. De organisatie werd ook steeds meer aan deze werkwijze aangepast.

Niet iedereen was daar uiteraard blij mee. Leidse ambtenaren hoorden uit andere steden dat daar het ambtelijk apparaat veel meer eigen bevoegdheden had. De werkwijze stelde ook hoge eisen aan wethouders, omdat zij moesten zorgen voor een goede afstemming tussen verschillende organisatieonderdelen. De aanleiding tot verandering werd de Schouwburgaffaire van 1989. Ook dit was een voorbeeld waarbij wethouders verantwoordelijk werden gehouden voor iets waar ze zich juist niet mee bemoeid hadden, maar de opvatting verbreidde zich dat bij een sterkere ambtelijke leiding zoiets niet had kunnen gebeuren.

En dus werd er gekozen voor een nieuw organisatiemodel, zodat de meeste andere middelgrote steden dat intussen ook kenden, met grote diensten geleid door directeuren met een sterke positie. Die moesten in het gemeentelijk management team voor een goede afstemming zorgen. Daarop vooruitlopend besloot het college nog maar één keer per week te vergaderen.

Wethouders zouden het veel rustiger krijgen; ik herinner me nog dat mijn toenmalige collega-wethouder Aart van Bochove vertelde dat ze in Groningen op die manier veel meer tijd overhielden voor de dingen waar het echt om ging. Toen een jaar daarna het schandaal bij de Groninger Kredietbank naar buiten kwam, heb ik daar nog wel aan moeten terugdenken.

Om de nieuwe organisatie te implementeren werd Klaas de Vries als gemeentesecretaris binnen gehaald. Die was wethouder geweest in Delft, waar men voorop liep in besturen op afstand. Weliswaar had de PvdA in 1990 het CDA uit het college gewerkt om van Klaas de Vries af te komen, maar hij werd zeer geroemd door partijgenoten die daarna met hem hadden samengewerkt in de landelijke stuurgroep Sociale Vernieuwing.

Toen hij, nadat gebleken was dat hij de Stadhuisverbouwing niet aan kon, vertrok om consultant te worden – voor al uw verbouwingen: Klaas de Vries – toonde hij zich in zijn afscheidsinterview in het gemeentelijk personeelsblad nog steeds zeer tevreden over de reorganisatie. Er was maar een probleem: de wethouders houden zich er niet aan.

Het is een klacht die ook elders over hetzelfde bestuursmodel vernomen wordt: ”nu hebben we een optimaal gemeentelijk organisatiemodel, maar waarom werkt het dan niet?” Het antwoord is, dat het model een heel andere rol van bestuurders vraagt dan de buitenwacht hun toedicht. Die verwacht van bestuurders dat ze zelf weten waar in de stad vuurwerk wordt opgeslagen. Maar tegelijkertijd verwachten ambtenaren dat bestuurders zich daar niet mee bemoeien. Zo ontstaan er aan beide kanten frustraties.

Er zijn allerlei tekenen dat de Leidse organisatie niet goed functioneert. Wethouders voelen zich minder verantwoordelijk voor de beleidsintegratie, maar bemoeien zich des te intensiever met de eigen diensten, wat tot fruatratie bij ambtenaren leidt. Je krijgt de indruk dat er nog maar twee soorten gemeente-ambtenaren zijn: zij die zelf weg willen, en zij van wie het bestuur wil dat ze weggaan. De Dienst Cultuur en Educatie moest werken voor drie wethouders die niet bereid waren onderling tot afstemming te komen over de eisen die aan de dienst gesteld werden. De bevoegdheden van de concerncontroller zijn nog steeds niet vast gesteld.

Burgers hebben daar ook last van. Het duurt maanden voor een mondelinge toezegging van een wethouder bevestigd wordt, als die bevestiging al komt. Wie vanuit de Burgemeesterswijk naar de Binnenstad wil, moet bij regen nog steeds door de plassen banjeren, omdat de gemeente maar niet wilde geloven dat er een fout was gemaakt bij de verharding van het wandelpad naast de Zoeterwoudse Singel.

Er circuleren verschillende visies hoe hier uit te komen. D66-fractievoorzitter Olav Welling heeft voorgesteld, dat de verantwoordelijke wethouder de stuurgroep voor de verbouwing van het Stadhuis gaat voorzitten. Daarmee zou men tonen dat men leergeld betaald heeft. Maar tegelijkertijd is er een sterke stroming die de gemeentesecretaris directeur van de totale gemeentelijke organisatie wil maken.

Dat lijkt mij heilloos. Zoiets loopt goed bij gemeenten beneden 10.000 inwoners. De secretaris doet dan voorstellen aan het college, die in de plenaire vergadering van B. en W. besproken worden. Bij grotere gemeenten zie je echter altijd dat wethouders individueel contact met diensthoofden hebben. Hoe meer wethouders, hoe moeilijker het voor één persoon is om alles te overzien wat er in dat overleg omgaat.

Aannemend dat de Leidse wethouder fulltimers blijven, betekent dit model òf dat dienstdirecteuren steeds voorbehouden moeten maken omdat ze niet weten of de gemeentesecretaris het eens is met wat wethouders willen, òf dat de gemeentesecretaris ondanks het model links en rechts voorbij gelopen wordt. In beide gevallen nemen de frustraties alleen maar toe.

Wethouders kunnen beleidsintegratie niet aan ambtenaren overlaten, maar moeten dat zelf doen, en daar voldoende tijd voor nemen. Die taak wordt zwaarder naarmate de politieke diversiteit van het college toeneemt, wat zeker het geval is bij een vierpartijencollege met zowel VVD als GroenLinks. Beter dan alle heil van de gemeentesecretaris te verwachten, kan men daarom de gewoonte in ere te herstellen dat het college tweemaal in de week vergadert.

Wat intussen opvalt, is dat ondanks het krakkemikkige functioneren van de gemeentelijke organisatie, het met de stad Leiden heel goed gaat, vooral in economisch opzicht. Dat is niet altijd leuk voor het gemeentebestuur, want je krijgt daardoor minder financiële steun van het Rijk. Leiden was een nadeelgemeente bij de herverdeling van het gemeentefonds, en kwam maar ternauwernood in aanmerking voor het Grote-Stedenbeleid, en dat eigenlijk alleen maar, omdat daarbij de randgemeenten buiten beschouwing blijven. Rijnstad zou zeker niet voor het grote-stedenbeleid in aanmerking komen. Misschien zou dat ook wel een voordeel zijn, gezien het betuttelende karakter van het Grote-Stedenbeleid.

Dat het goed gaat in Leiden, merk je ook aan andere dingen. Er heeft zich in de Breestraat een fantastische concentratie van boekwinkels ontwikkeld, waarvan ik in Nederland geen ander voorbeeld zou weten. Zoiets gebeurt buiten het gemeentelijk beleid om, sterker, wanneer de gemeente zoiets zou nastreven, was dat tot mislukken gedoemd. Een ander voorbeeld: de vereniging Vrienden van Diogenes heeft zich opgeheven wegens overbodigheid, omdat er tegenwoordig voldoende particulieren zijn die geld op tafel leggen voor de restauratie van monumenten.

Hoe rijm je dat? De voor de PvdA meest flatterende verklaring is dat Leiden nog steeds profiteert van de impuls die het in de jaren zeventig en tachtig gekregen heeft. Je kunt ook stellen, dat omdat het zo gaat goed in Leiden, het gevoel van urgentie verdwenen is, en dat daarom de gemeentelijke organisatie piept en knarst. Maar misschien moet je ook gewoon wel constateren, dat het functioneren van de gemeente veel minder belangrijk is voor de bloei van de stad dan politici en politiek geëngageerde burgers – als die nog bestaan – geneigd zijn te denken.