Verschenen: 31-10-1999
Toekomstvoorspellingen zijn een riskante onderneming, en zijn misschien zelfs wel meer iets van vroeger. Vorig jaar verscheen een reprint van een boekje uit 1798, waarin de patriot Gerrit Paape de stijlfiguur van een droom koos om aan te geven hoe hij hoopte dat tweehonderd jaar later de Bataafse Republiek eruit zou zien. Door het uitsterven van het Oranjehuis zou de tegenstelling tussen patriotten en Oranjegezinden zijn opgeheven, dankzij een ingenieus systeem van kandidaatstelling zouden we alleen nog maar bekwame en integere volksvertegenwoordigers hebben, vrouwen zouden gelijk gesteld zijn aan mannen en zich decent en smaakvol kleden, en van een vaderlandse borrel had niemand meer gehoord. Niet iedereen zal al deze ontwikkelingen als een verbetering ervaren.
Ging het hier om wat in analogie met de utopie een uchronie wordt genoemd, meer wetenschappelijke pretenties had een beweging uit de jaren zestig van de twintigste eeuw die zich de futurologie noemde, en die zich richtte op het voorspellen van wetenschappelijke ontwikkelingen en de maatschappelijke gevolgen daarvan. Vooral Elsevier en Intermediair besteedden daar in die tijd aandacht aan.
Zo presenteerden Gerton van Wageningen en Michel van der Plas alvast de inhoud van het Tv-journaal van 31 december 1999. Een ruimteschip met 20 inzittenden zou op zijn terugweg van de Maan in botsing komen met een meteoriet, drie astronauten zouden als eerste aardbewoners een satelliet van Jupiter betreden, de president van de Verenigde Europese Republiek zou aankondigen niet herkiesbaar te zijn vanwege het bereiken van de 123-jarige leeftijd, een Japans eiland werd ontruimd omdat voorspeld was dat daar over 22 dagen een aardbeving zou plaats vinden, en er waren symptomen van kanker ontdekt bij een patiënte, hoewel die ziekte sinds 1991 niet meer was voorgekomen.
Opmerkelijk daarbij was het geweldige optimisme t.a.v. de ontwikkeling van de ruimtevaart en van de medische wetenschap. Critici van de ruimtevaartprogramma’s werden dan ook als ‘geestelijke diligencepassagiers’ aangemerkt. In hun enthousiasme lieten Van Wageningen en Van der Plas de functie van president van Europa bekleden door iemand die ten tijde van hun artikel al 90 jaar was.
Niet werd voorzien dat de belangrijkste verworvenheid van de ruimtevaart zou worden de mogelijkheid om middels satellieten in een geostationaire baan op een ongehoorde schaal uitwisseling van informatie mogelijk te maken, waardoor het surfen op internet veel belangrijker zou worden dan de ruimtevaart zelf. Volgens Van Wageningen en Van der Plas krijgen tv-kijkers wel de beschikking over 120 kanalen, maar nergens wordt voorspeld dat er op elk bureau een televisietje staat, en dat mensen zonder dat niet meer in staat zijn de meest eenvoudige kantoorhandelingen te verrichten. En hun journaal van 31 december 1999 maakte al helemaal geen melding van de crisisteams die over de hele wereld gevormd zijn vanwege het millenniumprobleem.
Botsende trends
Blijkt hieruit duidelijk hoezeer men de plank mis kan slaan bij voorspellingen over de voortgang van wetenschap en technologie, waarbij men vooral bestaande trends doortrekt, nog veel lastiger is het om voorspellingen te doen t.a.v. de culturele ontwikkelingen in de maatschappij. Daarbij is niet alleen maar sprake van trends, maar ook van golfbewegingen.
De economie kent de Kondratieff cyclus, waarbij om de vijftig jaar een patroon van economische voorspoed en tegenspoed zichzelf herhaalt. Deze theorie kreeg nieuwe aandacht na de tweede oliecrisis rond 1980, en voorspelt voor de komende eeuw crises rond 2030 en 2080. Het zou betekenen dat de huidige problemen in Azië en Rusland voor het totaal van de wereldeconomie niet meer dan een rimpeling zijn, een voorspelling waar ik persoonlijk geen vergif op zou willen innemen.
Soms zie je ook dat verschillende trends op elkaar botsen. De heilsverwachtingen van de futurologen werden al snel ingehaald door de onheilsverwachtingen van de Club van Rome, waarbij gedeeltelijk dezelfde mensen naar voren traden. De ontwikkeling naar meer seksuele vrijheid in de jaren zeventig botste op de ontwikkelingen in de vrouwenbeweging. De blijmoedige sex uit de film Blue Movie is teruggedrongen naar het porno-circuit. We zijn veel alerter zijn geworden op de machtsaspecten in seksuele relaties, en plaatjes van blote kinderen worden tegenwoordige eerder aanstootgevend gevonden dan van blote volwassenen.
Het maakt nieuwsgierig hoe de wijze waarop mensen elkaar begroeten zich zal ontwikkelen. De afgelopen decennia hebben een ontwikkeling laten zien waarbij vooral ontmoetingen tussen mannen en vrouwen steeds vaker gepaard gaan met steeds meer zoenen. Wanneer deze trend zich doorzet, zal het rond het midden van de volgende eeuw niet ongebruikelijk zijn dat mensen elkaar op verjaardagen begroeten door even elkaars genitaliën te beroeren, maar even goed is denkbaar dat een handdruk al als ongepast zal worden ervaren, en de hedendaagse drieklapper bij het social kissing als een vorm van seksueel geweld.
De rol van de overheid
De afgelopen eeuw heeft ook laten zien hoezeer in het denken over de rol van de overheid en de relatie tussen overheid en individu modes elkaar afwisselen. We kunnen daarbij de twintigste eeuw ruwweg in vijf periodes verdelen, van elk zo’n twintig jaar.
Gedurende de eerste twintig jaar zien we een opmars van de sociaal-democratische denbeelden, waarbij de overheid steeds meer verantwoordelijkheden krijgt, en tegelijkertijd steeds meer groepen het kiesrecht deelachtig worden. In Nederland is het niet alleen de tijd waarin de SDAP tot bloei komt, maar ook zonder dat die partij nog politieke macht heeft wordt de Woningwet ingevoerd en worden nutsbedrijven in handen van de gemeenten gebracht. Aan het eind van deze periode is het algemeen kiesrecht totstandgekomen.
In de daarop volgende periode van twintig jaar stagneert deze ontwikkeling, en zijn totalitaire ideeën en systemen in opmars. Pas de daarop volgende periode krijgen sociaal-democratische ideeën weer een kans. Van 1939 tot 1959 maken SDAP en PvdA deel uit van de Nederlandse regering. In deze periode zien we niet alleen in Nederland maar ook in andere westerse landen de opbouw van de verzorgingsstaat, waar ook andere stromingen, zoals de Nederlandse en Duitse christen-democraten en de Engelse conservatieven, uit overtuiging aan mee werken.
De periode daarop kan men het beste betitelen als die van de socialistische euforie, waarbij ideeën over de maakbaarheid van de samenleving en de autonomie van het individu op een inconsistente manier met elkaar verknoopt raakten. Het leidde aan de ene kant tot begrip zo niet bewondering voor buitenlandse dictaturen, en aan de andere kant tot massale weigering van deelname aan de volkstelling van 1970.
De laatste periode van twintig jaar laat hierop een felle reactie zien, waarbij het neo-kapitalisme dominant wordt, ook in voorheen sociaal-democratische partijen. Ook deze beweging vertoont zich wereldwijd, zoals dat in het neoliberale jargon heet; het meest opmerkelijk in dat verband is nog wel de manier waarop de autoriteiten in China met behoud van de totalitaire staatsstructuur het communisme voor het kapitalisme hebben ingeruild.
Europa gaat het nieuwe millennium in met sociaal-democratische premiers in de meeste landen, maar door de ontwikkelingen binnen de betreffende partijen is het zeer onzeker of dat voor de komende twintig jaar iets anders betekent dan dat het oude beleid onder de nieuwe directie wordt voortgezet.
Voorspellen is moeilijk…
Niemand had op 31 december 1959 ook maar een idee van wat de jaren zestig zouden brengen. Er heerste toen een bezorgdheid over The end of ideology en over het gebrek aan geestelijke waarden bij de jeugd, die in de jaren negentig zeer vertrouwd aandoen, maar die juist in de jaren zestig als sneeuw voor de zon zouden verdwijnen. Bij zijn onderzoek onder jeugdige Vrij Nederland-lezers stuitte de socioloog J.Goudsblom in 1959 op één kweekschoolleerling die waarschuwde dat wanneer de jeugd echt in beweging zou komen, juist degenen die zich zorgen maakten over het gebrek aan bezieling bij de jeugd daar niet gelukkig mee zouden zijn, maar de socioloog noemde dat ‘een weinig geloofwaardige waarschuwing’.
Ook de cultuuromslag in de jaren tachtig werd maar door weinigen voorzien. In het rapport De komende vijfentwintig jaar uit 1977 sprak de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid de verwachting uit dat de geweldscriminaliteit zou dalen, maar dat er meer delicten zouden plaats vinden als vorm van burgerlijke ongehoorzaamheid, om te protesteren tegen ‘verouderde samenlevingsstructuren’.
Opmerkelijk is ook de publicatie Ministerraad 1989 die in 1979 verscheen t.g.v. de zestigste verjaardag van Joop den Uyl. Hoewel hierin op sommige terreinen frappant juiste voorspellingen werden gedaan – zoals de ramp met een kerncentrale in Slovodny in 1984, waardoor de weerstand tegen kernenergie sterk zou toenemen – heeft de culturele revolutie die de ondernemers zou winnen voor meer beheersing van de economie zich niet voorgedaan. Weinig vermoedde men in 1979, dat het andere beleid waar de PvdA zich in 1989 druk voor zou maken, een verscherping van de afbraak van de verzorgingsstaat zou gaan inhouden.
Dit alles dwingt tot bescheidenheid wanneer we proberen aan te geven wat we de komende eeuw kunnen verwachten. Voorspellingen geven eerder een beeld van de tijd waarin ze gedaan worden, dan waar ze betrekking op hebben. Terwijl we ons van het verleden een steeds nauwkeuriger beeld kunnen vormen, komen we voor de toekomst niet verder dan onzekere extrapolaties van de gang van zaken in het verleden, terwijl we juist met kennis van de toekomst zo sterk ons voordeel zouden kunnen doen.
Juist dat alleen al geeft echter aan waarom gedetailleerde kennis van de toekomst niet mogelijk is: wie de beurskoersen van morgen kent, kan daar vandaag naar handelen, zodat de koers van vandaag per definitie alle informatie bevat die er bekend is over de koers van morgen, en alleen nieuwe informatie die koers kan doen veranderen.
Er zijn ook andere theoretische overwegingen die de toekomst onkenbaar maken. De chaostheorie leert ons dat één beweging van een vlinder in Brazilië een orkaan in Europa kan veroorzaken. Dit is de vlinder van Lorenz. In de geschiedwetenschap vindt deze zijn tegenhanger in de neus van Cleopatra, als voorbeeld hoe kleine oorzaken grote gevolgen kunnen hebben. En dan is er nog de kat van Schrödinger, als voorbeeld van een constructie waarbij een gebeurtenis op subatomair niveau, waar de onzekerheid van de kwantummechanica heerst, het leven van een dier van vlees en bloed kan bepalen.
Rampen
Het is ook verre van zeker dat er aan het eind van de eenentwintigste eeuw nog wel zoiets als een lokaal bestuur zal bestaan, want het aantal mogelijke rampen is niet gering. Hoewel door de instorting van de Sovjet-Unie het acute gevaar van een kernoorlog minder lijkt dan twintig jaar geleden, gaat de proliferatie van kernwapens en andere massavernietigingswapens gewoon door, en lijkt ook het aantal fanatici dat bereid zou zijn ze te gebruiken, niet af te nemen.
Het probleem van de broeikasgassen in de atmosfeer lijkt steeds reëler, maar de oplossing is ver weg. Enerzijds vraagt de oplossing van elk land een welvaarstoffer dat onvergelijkbaar veel groter is dan de oplossing van andere milieuproblemen, die we in Nederland redelijk goed beheersen. Anderzijds komen de inspanningen van elk land op dit terrein niet specifiek ten goede aan het eigen land, maar aan de hele wereld, terwijl wereldklimaatconferenties maar een slap aftreksel zijn van de wereldregering die nodig zou zijn om enige kans te maken het klimaatprobleem effectief aan te pakken. Misschien moeten we hier onze troost zoeken in de eindigheid van de voorraden fossiele brandstoffen, waardoor er vanzelf een einde aan de toevoeging van koolzuurgas aan de atmosfeer moet komen.
En dan zijn er nog nieuwe kwetsbaarheden van onze maatschappij die het gevolg zijn van de technologische ontwikkeling. Het millenniumprobleem geeft aan welke onvoorziene gevolgen de automatisering kan hebben. Met nieuwe toepassingen wordt de complexiteit en de kwetsbaarheid steeds groter, en kunnen steeds minder mensen het geheel overzien. Er komen ook steeds meer mogelijkheden tot misbruik. Wie in handen valt van een hacker, is niet langer baas op eigen buis.
Ook de ontwikkeling van de medische wetenschap brengt risico’s met zich mee. Het gevaar van bacteriën die resistent zijn tegen elke vorm van antibiotica moet niet worden onderschat. Het opduiken van het Aids-virus heeft laten zien hoezeer de medische wetenschap door nieuwe ontwikkelingen verrast kan worden. Principieel lijkt het mij niet onmogelijk dat er een virus opduikt dat even dodelijk is als het Aids-virus, maar even besmettelijk als een verkoudheid.
Het huis van Thorbecke
Daar staat tegenover, dat onze bestuurlijke structuren buitengewoon stabiel zijn. Vaak spreekt men over het ‘Huis van Thorbecke’, dat al anderhalve eeuw in Nederland staat, en dat zonder veel veranderingen de Tweede Wereldoorlog overleefd heeft, evenals de golf van veranderingsgezindheid daarna. Waar het de geografische indeling betreft heeft dat huis fundamenten die veel verder in de tijd teruggaan, en waaraan de Nederlander ook zeer gehecht blijkt.
Toch zien we al vanaf het begin van deze eeuw het besef doorbreken dat er behoefte is aan bestuur op regionale schaal, in het bijzonder rond de grote steden, maar ook in andere delen van het land. In 1912 pleitte Struycken voor de mogelijkheid om bij gemeenschappelijke regeling openbare lichamen met een eigen rechtspersoonlijkheid op te richten, en ook de mogelijkheid om een dergelijke samenwerking op te leggen, als alternatief voor de annexatie van randgemeenten. Datzelfde jaar overwogen Gedeputeerde Staten van Noord-Holland of het niet beter zou zijn van Amsterdam met randgemeenten een afzonderlijke provincie te maken, in plaats van annexatie.
Daarmee lagen reeds in 1912 de drie oplossingen op tafel voor de problematiek van het ‘regionale gat’ in de bestuurlijke organisatie: vergroting van gemeenten, een vierde bestuurslaag, al of niet in de vorm van (opgelegde) gemeentelijke samenwerking, en verkleining van de provincies. Tot nu toe heeft men voor geen van die drie oplossingsrichtingen een stabiele meerderheid verkregen, zodat men voortdurend in cirkeltjes rond draait: nog het rapport van de commissie Koelma uit 1946, nog de instelling van de Rijnmondraad, nog de discussies over stadsprovincies hebben tot nu toe iets blijvends opgeleverd.
Je kunt daaruit twee conclusies trekken. De ene is dat het onderwerp steeds terug komt, en dat zal in de eenentwintigste eeuw ook ongetwijfeld het geval zijn. De tweede is dat dergelijke discussies niets opleveren. Dat zou heel triest zijn, maar een zeker realiteitsgehalte valt aan die conclusie niet te ontzeggen. De eenentwintigste eeuw zal ongetwijfeld nieuwe pogingen laten zien om tot vormen van regionaal bestuur te komen. Wellicht geeft de lage opkomst bij de Statenverkiezingen van 1999 daartoe al een nieuwe impuls. Het is echter zeer de vraag of toekomstige pogingen succesvoller zullen zijn dan die in de twintigste eeuw.
Daar staat tegenover dat de beweging om een eind te maken aan het bestaan van kleine gemeenten waarschijnlijk wel door zal gaan. Hoewel elke keer opnieuw blijkt dat er op het functioneren van kleine gemeenten in zijn algemeenheid weinig aan te merken valt, en de inwoners van kleine gemeenten sterk aan het voortbestaan van de eigen gemeente hechten, dringen dergelijke constateringen maar moeilijk door tot het Haagse beleidscircuit, waar gemeentelijke herindeling als een soort surrogaat voor het totstandbrengen van een regionaal bestuursniveau functioneert. Ik zie geen reden dat die ontwikkeling in de volgende eeuw niet zal doorgaan. Niet dat het helpt, maar je doet ten minste wat. Naarmate bestuurskundigen zich ontwikkelen van empirisch onderzoeker tot beleidsadviseur, zie je ook dat ze zich positiever gaan uitlaten over gemeentelijke herindeling.
Burgemeesters
Een ander aspect van het Huis van Thorbecke is de verhouding tussen de verschillende bestuursorganen binnen gemeente en provincie. Het gaat daarbij om de verhouding tussen gemeenteraad, wethouders, burgemeester en ambtelijk apparaat, en hun tegenhangers op provinciaal niveau. Ook hier zien we lang lopende discussies, die weinig opleveren voor de structuur.
Evenals over de invulling van het regionale gat in de bestuurlijke organisatie, bestaan er over de aanstellingwijze van de burgemeester drie elkaar uitsluitende opvattingen: benoeming door de regering, verkiezing door de Raad, of rechtstreekse verkiezing. Hoewel de benoeming door de regering vastligt in de Grondwet, neemt het draagvlak hiervoor af. Hier speelt ook de Europese integratie een rol. Sinds Spanje en Portugal democratisch worden geregeerd, is de Nederlandse benoemde burgemeester uniek in West-Europa. In Servië en Kroatië ziet men het als een toetssteen voor het democratischst Lokale Autonomie. Er is binnen de Europese Unie een toenemende weerstand om de Nederlandse burgemeester als lokaal bestuurder te zien, in plaats van als een rijksambtenaar. Een delegatie van de Raad van Europa constateert dat in dit opzicht het democratische gehalte van het gemeentebestuur in Nederland onvoldoende is.
Voorstelbaar is dat de constitutionele monarchieën in Europa in de toekomst op dezelfde wijze onder vuur komen te liggen. Nu al kan de vraag worden gesteld of zij te rijmen zijn met het verbod op discriminatie naar maatschappelijke afkomst in art. 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten dat ook Nederland onderschreven heeft, zonder op dit punt een voorbehoud tee gehalte van de regering, of deze accepteert dat leden van oppositiepartijen tot burgemeester worden gekozen. Zelfs in Iran kiezen gemeenteraden de burgemeester.
Ter wille van de benoemde burgemeester heeft Nederland een voorbehoud moeten maken op het toch niet zo erg vergaande Europees Handvest inzake Lokale Autonomie.
Ondanks de taaiheid van de bestuurlijke structuren in Nederland, maakt dit het moeilijk voorstelbaar dat de Nederlandse burgemeester het jaar 2100 haalt. In de plaats daarvan zal een burgemeester komen wiens positie meer overeenkomt met de machtspositie die buitenstaanders hem toekennen, en die anders dan in de huidige situatie, waarin een wethouder die rol vervult, zal optreden als politiek leider van het college. Vraag is of deze burgemeester door de Raad zal worden gekozen, zodat zijn positie sterk vergelijkbaar wordt met die van de wethouders, of dat hij als rechtstreeks gekozene zijn eigen college zal vormen. In het tweede geval is het de vraag, of gemeenteraadsleden nog echt invloed op het beleid zullen kunnen uitoefenen. Op deze vragen wordt thans gestudeerd door de Commissie Elzinga.
Wethouders
Een andere langlopende discussie is of het wel zo gewenst is dat wethouders tevens lid zijn van de gemeenteraad. Dit komt voort uit het idee van Thorbecke, dat op decentraal bestuur de volksvertegenwoordiging zelf als bestuur optreedt, waarbij het college alleen uitvoerend is. Al in 1914 liet Van Poelje zien dat de gemeenteraad veel meer een toetsende rol had t.a.v. van de voorstellen van B. en W., waarbij beter past dat wethouders niet als raadslid zichzelf controleren. Ook om een bredere recrutering van wethouders mogelijk te maken, werd vaak gepleit voor loskoppeling van de functies van raadslid en wethouder. Er is thans een commissie ingesteld om hierover te adviseren, maar ook hier leert het verleden dat de structuren buitengewoon hardnekkig zijn.
Ook dit is het werkterrein van de Commissie Elzinga, maar daarop vooruitlopend heeft het kabinet, voortbouwend op eerdere standpunten, reeds een wetsontwerp in procedure gebracht dat het mogelijk moet maken dat gemeenten zelf voor of tegen de combinatie van het wethouderschap met het raadslidmaatschap kiezen. Gelet op de hardnekkigheid van de bestuurlijke structuren is het de vraag of deze poging succes zal hebben, zeker omdat er daarbij niet gekozen is voor een integrale bezinning op de onderlinge positie van de gemeentelijke bestuursorganen.
Eerder leiden culturele veranderingen tot een andere manier waarop het gemeentebestuur functioneert. Hoewel in Thorbeckes visie de burgemeester in principe lid van de gemeenteraad moest zijn, en alleen bij wijze van uitzondering van buiten kon worden benoemd, werd de praktijk al snel dat de burgemeester juist geen lid van de Raad was. Maar het heeft tot 1994 geduurd voordat deze incompatibiliteit in de Gemeentewet was opgenomen.
Thorbeckes gemeentewet was ook niet geschreven voor een op basis van partijpolitieke lijnen samengestelde gemeenteraad, en kende niet het vertrouwensbeginsel tussen de leden van B. en W. en de raad. Dit maakte dat toen in 1948 de communistische wethouders in Amsterdam weigerden gehoor te geven aan de oproep van de gemeenteraad hun functies neer te leggen, de gemeentewet op stel en sprong veranderd werd.
De polarisatie in de jaren zeventig leidde tot het opstellen van collegeprogramma’s die rechtvaardigden dat slechts een deel van de grote fracties in de raad in het college was vertegenwoordigd. Deze ontwikkeling werd eerst sterk bestreden, waarbij zelfs pogingen werden ondernomen dergelijke meerderheidscolleges wettelijk onmogelijk te maken, maar is nu algemeen geaccepteerd. Daarbij lijkt het er wel op dat het collegeprogramma, dat werd geïntroduceerd om de meerderheidspartijen meer grip op het college te geven, vaak de andere kant op werkt, en juist daarom door burgemeesters en gemeentesecretarissen als stabiliserend element wordt toegejuicht.
Nieuwe partijen
De culturele ontwikkeling die voor de naaste toekomst de meeste gevolgen voor het lokaal bestuur zal hebben, is die van de convergentie van de landelijke politieke stromingen. Partijprogramma’s verschillen steeds minder van elkaar, en sinds 1994 is elke combinatie van de grote landelijke politieke stromingen in een kabinet mogelijk. De binding van kiezers aan afzonderlijke partijen neemt daardoor af; steeds meer kiezers baseren zich niet meer op het ideologische profiel van een partij, maar toetsen de prestaties van verschillende partijen, en komen zo bij elke verkiezing tot een verschillend oordeel. De aantallen zetels die per verkiezing van de ene partij naar de andere schuiven worden zo steeds groter.
Op zichzelf is er geen reden deze ontwikkeling te betreuren: er is een eind gekomen aan veel onvruchtbare polarisatie, en de grote verschuivingen bij verkiezingen maken dat meer dan vroeger de verkiezingsuitslag ook daadwerkelijk gevolgen heeft voor de vraag welke partijcombinaties een kabinet kunnen vormen met een meerderheid in de Tweede Kamer. Men hoort dan ook weinig meer van voorstellen om het kiesstelsel principieel te veranderen.
Een groot nadeel is wel dat ondanks het toegenomen belang van de verkiezingsuitslag voor de kabinetsformatie, de opkomst bij verkiezingen afneemt, omdat de verschillen minder duidelijk zijn. Vooral de laag opgeleiden in de achterstandswijken van de grote steden laten het afweten, en daarmee dreigt een ontwikkeling als in Amerika, waarbij de partijen de belangen van deze groepen ook onvoldoende laat meewegen.
Voor de lokale democratie heeft deze ontwikkeling ook grote gevolgen. Hoewel plaatselijke politici meestal deden of dat niet zo was, werd het stemgedrag van de meeste mensen bij gemeenteraadsverkiezingen bepaald door hun affiniteit met landelijke partijen. Daardoor zag je meestal bij die verkiezingen ook in het hele land dezelfde verschuivingen, en voeren partijen ook landelijk campagne. De PvdA probeerde in 1998 de vraag of Kok dan wel Bolkestein premier zou worden inzet te maken van de gemeenteraadsverkiezingen, en men probeerde ook de uitslag van die verkiezingen landelijk te vertalen.
Dat wordt echter steeds moeilijker, omdat met het afnemen van de ideologische binding aan partijen, kiezers steeds meer geneigd zijn voor gemeenteraadsverkiezingen een eigen keuze te maken, waarbij ook nieuwe partijen naar voren komen. In de landelijke politiek heeft men daarmee grote moeite. Aan de ene kant moet men er wel voor pleiten dat kiezers bij gemeenteraadsverkiezingen zich laten leiden door lokale factoren, aan de andere kant ziet men toch de eigen partijgenoten het liefst aan de macht.
Er ontstaat ruimte voor nieuwe partijen, die de kiezer op andere bindingen aanspreken dan aan een landelijke partij-ideologie. Vaak is dat de woonplaats van de kiezer. Er ontstaan steeds meer lokale partijen, en te verwachten valt dat die ontwikkeling in de volgende eeuw ook zal doorzetten. Soms ontstaan deze partijen uit protest tegen grote projecten waar de plaatselijke vertegenwoordigers van landelijke partijen het over eens zijn.
Tegenover een combinatie van bestuurlijk ingestelde partijen, die loopt van GroenLinks tot en met VVD en SGP, staan dan tegenpartijen als de SP en de lokalo’s. Vaak wordt onvoldoende onderkend dat de verschillen tussen GroenLinks en de VVD op lokaal niveau veel kleiner zijn dan die met de nieuwe lokale partijen, waardoor colleges waarin een succesvolle lokale partij als Leefbaar Oegstgeest of Leefbaar Hilversum samenwerkt met een aantal bestuurlijke partijen niet lang standhouden.
Opmerkelijk is dat bij referenda de tegenpartijen het vaak winnen van de bestuurlijken, reden waarom het instrument referendum sterk in populariteit gedaald is, en we daarvan in de volgende eeuw weinig meer zullen horen. De in procedure zijnde grondwetswijziging gaat het houden van referenda eerder tegen dan dat te bevorderen, zeker op lokaal niveau.
Een ander type lokale partij ontstaat uit het verzet tegen annexaties, en richt zich op een deel van de nieuwe gemeente. Hoewel vaak dit type partij niet zeer bestendig is, biedt juist de afnemende binding aan de ideologie van landelijke partijen nieuwe kansen. Zo leed Rosmalens Belang, dat in 1995 bij de herindelingverkiezingen in ‘s-Hertogenbosch met 22,1 % de grootste partij was geworden, in 1998 een verlies van slechts 1500 stemmen, en bleef het de grootste partij.
Ouderenpartijen
Er ontstaat ook ruimte voor partijen die de kiezers aanspreken op hun leeftijd. Weliswaar zijn de ouderenpartijen na hun onverwachte landelijke succes in 1994 in 1998 weer uit de Tweede Kamer verdwenen, in een aantal gemeenteraden functioneren ze nog wel degelijk. De studentenpartijen in de gemeenteraden van Delft en Groningen kunnen als hun tegenhanger worden gezien. Leeftijdsgenoten delen niet alleen bepaalde belangen, het is voor een dergelijke partij ook veel gemakkelijker sociale activiteiten te organiseren. Niet voor niets gaat in de profilering van TV-netten de leeftijd een steeds grotere rol spelen. Om die reden kenden landelijke partijen al lang hun eigen jongerenorganisaties, maar je ziet ook dat partijen afzonderlijke bijeenkomsten voor oudere leden gaan beleggen.
Binnen de Partij van de Arbeid heeft zich naast de klassieke jongerenorganisatie de beweging Niet Niks gemanifesteerd, met als meest uitgesproken doelstelling personele vernieuwing, d.w.z. meer functies voor leeftijdgenoten. De vervulling van het voorzitterschap van de PvdA door een 37-jarige was voor deze beweging – en merkwaardigerwijze ook voor hun sympathisanten binnen oudere generaties – een bijna onoverkomelijke teleurstelling.
Voor het succes van ouderenpartijen is van groot belang hoe de arbeidsparticipatie van 55-plussers zich zal ontwikkelen. Naarmate de tendens zich doorzet dat er in deze leeftijdscategorie nauwelijks meer sprake is van betaalde arbeid, zal de neiging om politiek actief te worden toenemen. Er bestaat echter een sterke behoefte bij politici om de arbeidsparticipatie door ouderen juist weer te vergroten, maar het instrument daarvoor is het verslechteren van het uitkeringsstelsel voor post-actieven.
Dit gaat echter niet gepaard met een neiging arbeidsorganisaties open te stellen voor ouderen. Integendeel, steeds meer wordt er geklaagd over de vergrijzing, waarbij een organisatie waar de gemiddelde leeftijd boven de veertig ligt, al dat stempel opgedrukt krijgt. Om daar wat tegen te doen worden nu bij voorbeeld aan universiteiten vooruitlopend op het vertrek van zittende hoogleraren al nieuw geworven, die dan niet ouder dan veertig jaar mogen zijn. Zo kan elke wetenschapper van boven de veertig die nog geen hoogleraar is, het daarna wel schudden.
Juist het doorzetten van de tendens dat ouderen wel onder grotere druk worden gezet om te werken, maar daar feitelijk de kans niet voor krijgen, zal de opkomst van ouderenpartijen sterk stimuleren.
Etnische partijen
Een andere basis waarop nieuwe partijvorming zou kunnen plaats vinden, is etnische achtergrond. Die ontwikkeling kan het eerst op gang komen in deelraden van Amsterdam of Rotterdam. Een teken aan de wand was het ontstaan van het Zwart Beraad in de stadsdeelraad van Amsterdam Zuidoost.
Daarbij zien we twee ontwikkelingen die elkaar tegenwerken. Aan de ene kant neemt het aantal mensen toe dat afkomstig is van buiten Europa, en aan wie dat ook te zien valt, met name in de grote steden. Aan de andere kant vindt er een inburgerings- en integratieproces plaats, waarbij de overheid meer dan vroeger drang en dwang uitoefent.
De mate waarin mensen integreren is heel verschillend. Dat maakt dat het steeds minder zinvol zal worden om voor beleidsdoelen te kijken waar mensen zelf, hun ouders of hun grootouders geboren zijn, maar dat voor de vraag of extra geld nodig is in het onderwijs bij voorbeeld zal moeten worden geïnventariseerd welke taal er thuis wordt gesproken.
Naarmate mensen meer geïntegreerd zijn, zullen ze beter in staat zijn hun weg te vinden in het Nederlandse politieke systeem, maar zullen ze tegelijkertijd minder behoefte hebben aan eigen partijen. Juist een halve integratie van een groep die sterk in één (deel)gemeente is geconcentreerd, biedt de meeste kans op etnische partijvorming. Ook wanneer zich in Nederland een Islamitische zuil ontwikkelt, ligt het voor de hand dat die gecompleteerd zal worden met een Islamitische partij.
Daarbij valt te verwachten dat een Islamitische partij zich sterk op normen en waarden zal richten – en dat zijn meer de normen en waarden van Leen van Dijke dan van de voorstanders van de multiculturele samenleving – terwijl zuiver etnische partijen zich vooral zullen profileren op het behartigen van de belangen van hun aanhang, en daardoor een sterk cliëntelistisch karakter zullen krijgen, zoals de partijen in België.
Verbrokkeling
Dit alles betekent voor de kiezer dat hij een ruime keus zal krijgen. De landelijke partijen zijn voorlopig nog niet weg uit de gemeenteraden, maar daarnaast verschijnen lokale en sub-lokale partijen, leeftijdspartijen, en wellicht etnische partijen. Dit zal leiden tot een grote verbrokkeling in de gemeenteraden, waar het moeilijker zal worden consistente meerderheden te vormen. Nu al zien we vijf- of zespartijencolleges verschijnen.
Voor de landelijke partijen zou het reden moeten zijn zich te bezinnen of zij deelname aan raadsverkiezingen nog wel tot hun kerntaken rekenen. Steeds minder mensen willen een koppelverkoop tussen een landelijk en een plaatselijk programma. Het is voor landelijke partijen ook niet prettig om bij raadsverkiezingen maar een fractie te krijgen van de stemmen bij Tweede-Kamerverkiezingen. En naarmate lokale partijen meer leden krijgen, wordt het een groter bezwaar dat landelijke partijen niet kunnen profiteren van het talent van succesvolle lokale politici. Dat lijkt mij zeker een discussie die aan het begin van de volgende eeuw zal oplaaien. Soms lost het probleem zichzelf op, omdat landelijke partijen eenvoudigweg niet meer voldoende kandidaten voor de gemeenteraad kunnen vinden.
Decentralisatie
Deze ontwikkeling kan ook grote gevolgen hebben voor het denken over decentralisatie. Opvattingen over de rol van de overheid vinden we terug in de relatie tussen de verschillende bestuurslagen in Nederland. Tot aan de jaren tachtig zien we een inperking van de autonomie van de lagere overheden, die al lang voordien was ingezet in de vorige eeuw. Daarna heeft wel haast elk kabinet zijn eigen decentralisatieplan; de terugtredende overheid is ook een decentraliserende overheid. Aan het eind van de eeuw lijkt het erop, dat ook deze beweging weer tot een eind is gekomen.
Onder het eerste kabinet Kok zijn wel eerdere voornemens tot decentralisatie uitgevoerd, maar geen nieuwe plannen ontwikkeld, en het regeerakkoord dat ten grondslag ligt aan het tweede kabinet Kok wordt juist een veel sterkere bemoeienis van de rijksoverheid met de besteding van de gemeentelijke financiën aangekondigd.
Dit laat zich goed verklaren uit een uitspraak van Troelstra op het Leeuwarder congres van de SDAP (1899): "Zijn wij sterk in de steden, dan zijn wij voor decentralisatie, zijn wij daarentegen sterk in de Kamer, dan zijn wij voor centralisatie." Naarmate de landelijke partijen zwakker vertegenwoordigd zijn in de gemeenteraden, zullen ze minder geneigd zijn die raden voldoende speelruimte te geven.
Het gevolg hiervan zou kunnen zijn dat binnen de politie zich centraliserende tendensen zullen doorzetten, totdat er materieel nog slechts sprake is van één politiekorps, de Rijkspolitie-nieuwe-stijl. Zeker wanneer het niet lukt om door reorganisatie van het binnenlands bestuur te komen tot een democratische inbedding van de huidige politieregio’s, is dat zeer wel denkbaar.
In de grotere gemeenten zal hierop worden gereageerd met het bundelen van eigen toezichthouders tot een gemeentepolitie-nieuwe-stijl. Gevolg zal zijn een rivaliteit tussen beide politiekorpsen. Het kan tot situaties leiden dat bij een pseudo-koop van drugs leden van het enne korps als pseudo-koper, en van het andere korps als pseudo-verkoper optreden, en dat nadat de pseudo-koop gesloten is, beiden korpsen proberen elkaar te arresteren.
Rol ICT
Vaak wordt verwacht dat het functioneren van het openbaar bestuur fundamenteel zal veranderen onder invloed van informatie- en communicatietechnologie (ICT). Zo noemde Paul Depla in zijn proefschrift Technologie en de vernieuwing van de lokale democratie als voorbeeld van een nieuwe ontwikkeling op dit gebied het Bulletin Board System van de PvdA, dat het mogelijk maakte om berichten achter te laten voor premier Kok. Later bleek het toch maar de vraag wat er met die berichten gebeurde, want we zagen op de televisie dat Kok op een werkbezoek de muis van een computer voor een afstandsbediening aanzag.
Zo wordt er al sinds de jaren zestig gefilosofeerd over de mogelijkheden die ICT zou creëren voor het houden lokale referenda of opiniepeilingen, maar die stuiten op heel andere problemen dan de technologie, met name de vraag of bij een duidelijk verschil van mening tussen degenen die wel en geen verantwoordelijkheid dragen, niet juist het standpunt van degenen die wel verantwoordelijkheid dragen het zou moeten winnen.
Met ICT zou in de volgende eeuw wel een grotere pluriformiteit in de lokale media kunnen ontstaan. De afgelopen decennia is die juist afgenomen, omdat voor het rendabel produceren van kranten een steeds grotere oplage nodig was. In de meeste steden verschijnt daardoor nog maar één regionaal dagblad, dat aan die positie een onwenselijke machtspositie ontleent. Lokale radio en televisie zijn te vluchtig of te duur om daar een tegenwicht tegen te kunnen bieden.
Die monopoliepositie ontstaat doordat de krant op een centraal punt gedrukt wordt, en van daaruit bezorgd. Technisch is het echter ook mogelijk om de krant af te drukken met een printer die bij de abonnee thuis staat, en je kunt verwachten dat dat het komende decennium ook economisch mogelijk zal worden. Dit is een ontwikkeling die al in de jaren zestig voorzien werd, en waarvan het PvdA-blaadje Vlugschrift dat per fax wordt verspreid, een voorloper is.
Dit zal leiden tot een revolutie in de krantenwereld leiden, waarbij de abonnee niet meer zich op een hele krant hoeft te abonneren, maar dat per rubriek kan. In plaats van de huidige eenpansmaaltijd kan er a la carte gegeten worden. Het is dan niet meer nodig dat een plaatselijk dagblad ook nationaal en buitenlands nieuws geeft, en over een eigen verspreidingapparaat beschikt, maar er komt een mogelijkheid voor een lokale krant die zich aanbiedt als supplement op landelijke kranten. Daarmee staat de weg open naar veel meer pluriformiteit in de lokale berichtgeving.
ICT biedt ook de mogelijkheid aan individuele burgers om zelf documenten in te zien. Het ligt heel voor de hand, dat alle overheden de verplichting krijgen om bijgewerkte teksten van wetten, verordeningen, bestemmingsplannen en wat dies meer zij op hun internetsite te zetten, op straffe van nietigheid. Niet iedereen is daarvan gecharmeerd, want veel rijksambtenaren die dit werk nu in hun vrije tijd doen in opdracht van een uitgeverij raken zo een aardige bijverdienste kwijt.
Het maatschappelijk middenveld
Zal er in de eenentwintigste eeuw nog ruimte zijn voor het maatschappelijk middenveld? Het succes van het poldermodel maakt het onwaarschijnlijk dat op korte termijn geprobeerd zal worden de positie die de organisaties van werkgevers en werknemers hebben opgebouwd aan te tasten, al zie je het draagvlak voor werknemersorganisaties vooral in de sterkst groeiende sectoren van de economie afbrokkelen.
Op gemeentelijk niveau staat het er echter met het maatschappelijk middenveld heel wat minder gunstig voor. Hier zien we vooral een professionalisering van organisaties waar traditioneel het maatschappelijk middenveld een grote rol speelde: het onderwijs, de woningbouwcorporaties, zorginstellingen. Aan de ene kant gaan deze organisaties zich meer marktconform gedragen, aan de kant worden ze steeds meer uitvoerder van rijksbeleid, en treden ze op als een soort zelfstandig bestuursorgaan.
Soms worden ze ook tussen deze twee rollen gemangeld. Van woningbouwcorporaties wordt aan de ene kant verwacht dat ze meer investeren in de woonomgeving, en hun huurders ook bij wangedrag daarop aanspreken, aan de andere kant wordt van hun verwacht dat ze uitverkoop houden, en hun woningen aan de meest biedende te koop aanbieden. Dat laatste kan goed gaan bij eengezinswoningen, wie kijkt naar de problemen die in flatcomplexen de verenigingen van eigenaren nu al vaak hebben om hun leden ervan te overtuigen dat er voldoende aan onderhoud met worden besteed, houdt zijn hart vast voor de voorstellen die de kamerleden Duivesteijn en Van der Ploeg daarover de vorige kabinetsperiode gedaan hebben, en die intussen tot twee elkaar beconcurrerende wetsvoorstellen hebben geleid.
Bij de stadsvernieuwing in Leiden waren het niet de huurwoningen, maar de goedkope eigendommetjes waar de problemen ontstonden. De woningen in de slechtste conditie zijn dan ook niet de huurwoningen van de corporaties, maar woningen in eigendom, waarin bedragen zin geïnvesteerd die nooit te compenseren zijn. Wie reizend met de trein van Den Haag naar Amsterdam vóór het station Leiden Centraal naar rechts kijkt, ziet het resultaat. Dergelijke buurten zouden wel eens het grote volkshuisvestingsvraagstuk van de eenentwintigste eeuw kunnen opleveren, zeker wanneer de overheid meegaat met de modieuze trend om iedereen een eigen huis aan te willen praten.
Kortom
De onvoorspelbaarheid van culturele ontwikkelingen is buitengewoon groot; daar staat tegenover dat de bestuurlijke structuren in Nederland bijzonder taai zijn. Dit maakt dat wel verwacht kan worden dat opnieuw pogingen zullen gedaan worden tot bestuurlijke hervorming, bij voorbeeld om het regionale gat in de bestuurlijke organisatie te dichten, maar dat het zeer twijfelachtig is of dat ook zal lukken. Wel valt te verwachten dat onder Europese druk de door de regering benoemde burgemeester het einde van de eenentwintigste eeuw niet zal halen, maar niet voorspelbaar is of de burgemeester daarna door de volksvertegenwoordiging of rechtstreeks gekozen zal worden. Binnen de gemeenteraad zullen de landelijke partijen terrein prijs moeten geven aan (sub)lokale partijen, leeftijdpartijen, en wellicht ook etnische partijen. Als gevolg hiervan zal de neiging tot decentralisatie bij de landelijke politiek afnemen. ICT zal de informatievoorziening van de burger bevorderen, mede door meer pluriformiteit in de lokale pers. Het maatschappelijk middenveld zal steeds meer terrein moeten prijs geven, enerzijds aan de markt, anderzijds aan de overheid.
..