Wie het regeerakkoord dat ten grondslag ligt aan het tweede Kabinet Kok, vergelijkt met het regeerakkoord van vier jaar daarvoor, ziet wat betreft de bestuurlijke organisatie een opvallend verschil, en een opvallende overeenkomst.

Het verschil is dat het regeerakkoord van 1994 koos voor een ontwikkeling naar zeven stadsprovincies, en daarmee voor een wezenlijke ingreep in de bestuurlijke organisatie die tot een grote mate van differentiatie in het binnenlands bestuur zou leiden, terwijl het regeerakkoord van 1998 juist kiest voor een zoveel mogelijk uniforme toedeling van taken en bevoegdheden aan de drie territoriale bestuurslagen van onze hoofdstructuur. Daarmee kiest men ten principale voor een terugkeer naar de drie verdiepingen van het Huis van Thorbecke.

De overeenkomst zit in het feit, dat beide regeerakkoorden voortbouwen op de ontwikkelingen tijdens het vorige kabinet, en daarmee geen nieuwe wegen inslaan. De stadsprovincies waren de uitkomst van de discussie die tijdens het derde Kabinet Lubbers was gestart met het rapport van de Commissie Montijn. Die ontwikkeling is niet doorgezet, aan de ene kant omdat bij de referenda in Amsterdam en Rotterdam bleek dat de bevolking van die gemeenten de stadsprovincies als ‘te veel provincie en te weinig stad’ beschouwde, maar ook omdat juist voor de andere gebieden de nieuwe bewindslieden op Binnenlandse Zaken het hele idee van de stadsprovincie niet zagen zitten.

De paradox is dat het nieuwe regeerakkoord moet worden uitgevoerd door een minister die zich in het verleden juist wel voorstander heeft getoond van grote ingrepen in de bestuurlijke reorganisatie. Kijkend naar de vorige kabinetsperiode, kan dat betekenen dat ook deze keer het kabinet heel ergens anders uitkomt dan men op grond van het regeerakkoord zou verwachten. Dat resultaat kan dan weer worden vastgelegd in een volgend regeerakkoord.

Het regeerakkoord is ook niet consequent in de keuze voor uniforme toedeling van taken en bevoegdheden aan gemeenten en provincies. Waar het de grote steden betreft kondigt het regeerakkoord nieuwe inbreuken op het beginsel van uniformiteit aan, omdat in het kader van het grote-stedenbeleid al dan niet tijdelijk bevoegdheden van het rijk en de provincies kunnen worden toegedeeld aan de betreffende gemeenten. Het regeerakkoord houdt ook voor Amsterdam en Rotterdam de optie van een stadsprovincie open.

Maar er blijft ook sprake van een regionaal niveau, waar per sector eigen oplossingen worden gekozen. De bundeling- en integratieverplichting uit de Wet gemeenschappelijke regelingen wordt geschrapt, maar provincies houden de taak te voorkomen dat er een ondoorzichtig geheel van samenwerkingsverbanden tussen gemeenten ontstaat, zodat gemeenten niet autonoom zijn in het aangaan van samenwerkingsverbanden. Daarbij moet overigens geconstateerd worden dat dat ondoorzichtige geheel van samenwerkingsverbanden ondanks de geldende bundelings- en integratieverplichting allang bestaat, mede omdat binnen de rijksoverheid zelf elk departement of directoraat-generaal zijn eigen regionale indeling kent.

Volgens het hoofdstuk Veiligheid uit het regeerakkoord, blijft een grootscheepse herziening van de Politiewet 1993 de komende periode achterwege, en dat betekent dat de politietaak daarmee buiten de bestuurlijke hoofdstructuur blijft vallen. Het regeerakkoord voorziet de realisatie van regionale bureaus jeugdzorg, te financieren uit bijdragen van de gemeenten en provincies.

In de regeringsverklaring kondigde men meerjarenafspraken met provincies en regio’s aan over de ruimtelijke inrichting van ons land, waarbij met ‘regio’s’ kennelijk de bestaande kaderwetgebieden worden bedoeld, met wie reeds onderhandelingen lopen over de actualisering van de ViNEx opgave. Ook de Minister van Verkeer en Waterstaat heeft intussen aangegeven nieuwe afspraken te willen maken met de Kaderwetgebieden.

In haar inleiding op het congres De toekomst van de AWBZ in Rotterdam op 24 september 1998, noemde staatssecretaris Margo Vliegenthart voor haar terrein als een van de hoofdlijnen: "Kernpunt is dat de regio het uitgangspunt gaat vormen." Of het nu om veiligheid gaat, om ruimtelijke ordening, of om zorg: binnen de verschillende sectoren kan het regionale niveau niet worden gemist. Het inhoudelijke bloed kruipt waar het volgens degenen die de huidige structuur willen handhaven niet mag gaan.

Daardoor heeft het huis van Thorbecke talloze aanbouwtjes gekregen. Er zijn tussen de verdieping van de gemeenten en die van de provincie allerlei vides gebouwd, waardoor niemand daar meer de weg weet, en een bijzonder brandgevaarlijke situatie is ontstaan. Beneden de kamers waar de twee grote steden huizen zijn er grote kelders gekomen waar deelraden heer en meester zijn. En dan praten we nog niet over de nieuwe verdiepingen die bovenop het huis in aanbouw zijn: de Europese verdieping en die van de Verenigde Naties. Desondanks blijft het Huis van Thorbecke voor velen in bestuurlijk Nederland een heilig huisje.

Wie het ideaal blijft najagen van een uniforme taaktoedeling in heel Nederland, zal er echter steeds op stuiten dat er in de praktijk juist behoefte is aan gedifferentieerde oplossingen die zich niet laten vangen binnen het patroon van de drie bestaande bestuurslagen. Dat dwingt tot hulpconstructies die het bestuur juist ondoorzichtig maken, en geeft geen oplossing voor de echte grootstedelijke gebieden in ons land.

Wil men in Nederland zinvol taken en bevoegdheden kunnen leggen bij decentrale bestuursorganen, dan dient men als ordeningsprincipe de vraag te hanteren, op welk niveau eenheid van bestuur nodig is, zodanig dat de externe effecten van de decentraal genomen beslissingen minimaal zijn. De consequenties daarvan zijn echter niet eenduidig. Het betekent aan de ene kant dat gekeken moet worden naar het optimale draagvlak voor voorzieningen op grond van bedrijfseconomische overwegingen, omdat slechts een bestuur waarvan het territoir voldoende inwoners heeft om een bepaalde voorziening zonder exorbitante kosten tot stand te brengen, dat ook werkelijk zal doen.

Aan de andere kant geldt vanouds het principe, dat er eenheid van bestuur nodig is voor gebieden met een aaneengesloten bebouwing. In 1889, toen de nu nog bestaande singels de gemeentegrens van Leiden vormden, maar de bebouwing, inclusief het station, daar reeds ver over heen reikte, schreef J.H. de Vries:

"Als eene gemeente zich door toeneming der bevolking uitbreidt, buiten hare grenzen, als zij dus ‘groeit’, dan is het onnatuurlijk, midden door die verzameling huizen eene lijn te erkennen, die maakt dat de deelen van hetgeen feitelijk één geheel is, in verschillende rechtstoestand verkeren."

Bij een aaneengesloten bebouwd gebied is het noodzakelijk is om beslissingen over stadsuitbreidingen en over de verkeersafwikkeling voor het hele gebied te nemen, maar ook om de afweging tussen het totstandbrengen van voorzieningen en de lokale lastendruk voor het hele gebied te maken. Anders ontstaat free riders gedrag van de randgemeenten t.o.v. de centrumgemeente, een verschijnsel waarover men zich in Leiden aan het eind van de vorige eeuw ook reeds opwond.

De crux is nu, dat terwijl op basis van het draagvlakcriterium voor het hele land dezelfde bandbreedte kan worden gehanteerd voor de wenselijke omvang van bestuurlijke eenheden, de omvang van aaneengebouwde gebieden sterk uiteenloopt, en daarmee ook de meest wenselijke omvang van bestuurlijke eenheden op basis van dit criterium.

Van oudsher is voor de gemeentelijke indeling de omvang van de bebouwing het richtinggevende criterium geweest. Een gemeente werd gevormd door een stad of dorp met het omliggende gebied. Dat was de situatie in de tijd van Thorbecke. Er bestonden zo gemeenten waar nog geen duizend mensen woonden naast gemeenten met meer dan een half miljoen inwoners. In het geval de gemeenten Katwoude en Amsterdam moest dat ‘naast’ zelfs letterlijk genomen worden. De logische consequentie van dit ordeningsprincipe was dat stadsuitbreidingen gepaard gingen met het verschuiven van gemeentegrenzen, en vaak ook met annexatie van naburige gemeenten.

In de discussie over de gemeentelijke indeling gingen echter overwegingen over de meest wenselijke schaal uit bedrijfseconomisch opzicht een steeds grotere rol spelen. Deze optimale bedrijfseconomische schaal kan berekend worden uit het vaste bedrag dat elke gemeente nodig heeft en het bedrag waarmee de kosten per inwoner toenemen wanneer de gemeente in omvang groeit.

Het eerste valt af te leiden uit het vaste bedrag dat vanaf 2001 bij de verdeling van het gemeentefonds gaat worden gehanteerd. Dit bedraagt f 631.000, houden we ook rekening met de schaalfactor voor de sociale dienst dan komen we op circa f 900.000. Een eerste inschatting van het bedrag waarmee de uitgaven per inwoner toenemen wanneer de gemeente groeit, kan worden gemaakt op basis van een statistische analyse van de opbrengst ozb per inwoner. Deze neemt toe met f 60 per 100.000 inwoners, los van andere factoren – zoals politieke gezindheid – die de belastingdruk beïnvloeden.

Beide gegevens combinerend komen we op een optimale omvang van de gemeente van ca 40.000 inwoners, voorzover men die kan afleiden uit bedrijfseconomische criteria. Daarbij dient overigens een ruime bandbreedte te worden gehanteerd. Bovendien is denkbaar dat bij meerkernige gemeenten het bedrijfseconomisch rendement van samenvoeging kleiner is dan op grond van de optimale schaal alléén verwacht zou worden.

Als gevolg van overwegingen m.b.t. de optimale schaal van gemeenten, zien we bij vlagen een proces van samenvoeging van kleine gemeenten. Bedroeg in 1851 het aantal gemeenten 1209, anno 1999 zijn het er nog maar 538. Het gemiddelde inwonertal van gemeenten is in die anderhalve eeuw gestegen van ca 2600 naar ca 29.000, maar daar heeft de groei van de bevolking een veel grotere bijdrage aan geleverd dan de reductie van het aantal gemeenten.

Behalve tot samenvoeging van kleine gemeenten, leidde het denken over de optimale bedrijfseconomische schaal van gemeenten tot een rem op het meegroeien van het grondgebeid van de grote steden met de omvang van de bebouwing. Struycken stelde reeds in 1912 dat het budget van Den Haag de grens had overschreden waarbij een vermeerdering der administratie met meer dan evenredige kostenvermeerdering gepaard gaat, en bepleitte in plaats van annexatie de mogelijkheid om bij gemeenschappelijke regeling openbare lichamen met een eigen rechtspersoonlijkheid op te richten, en ook de mogelijkheid om een dergelijke samenwerking op te leggen.

In datzelfde jaar overwogen Gedeputeerde Staten van Noord-Holland of het niet beter zou zijn om, in plaats van annexatie, van Amsterdam met randgemeenten een afzonderlijke provincie te maken. Daarmee lagen reeds in 1912 de drie oplossingen voor het probleem van het grootstedelijk bestuur op tafel die gedurende de rest van de twintigste eeuw in discussie zouden blijven, en elkaar als door het zittende kabinet nagestreefde oplossing zouden aflossen: vergroting van gemeenten, een vierde bestuurslaag al of niet in de vorm van (opgelegde) gemeentelijke samenwerking, en verkleining van de provincies.

De overweging dat de grote steden de in bedrijfseconomisch opzicht meest wenselijke omvang verre te boven gingen, heeft ook een grote rol gespeeld bij de instelling van stadsdelen dan wel deelgemeenten door Amsterdam en Rotterdam. In Amsterdam gebeurde dat van het begin af aan in het perspectief dat dan op termijn stadsdelen en randgemeenten binnen een stadsprovincie dezelfde positie zouden kunnen krijgen, in Rotterdam werd deze optie pas omhelsd als alternatief voor de Stedelijke Gebiedsautoriteit die na het rapport van de Commissie Montijn door het kabinet werd voorgesteld.

Naast het gemeentelijk takenpakket zien we zich een regionaal takenpakket ontwikkelen. Het gaat daarbij om taken uiteenlopend van regionale volkshuisvestingscommissies tot politiekorpsen, waarvoor een schaal gekozen wordt zo tussen 100.000 en 1 miljoen inwoners. Dit zijn taken waar de grote steden qua schaal uitstekend voor geëquipeerd zijn, maar waarvoor juist de kleinere gemeenten een onvoldoende draagvlak bieden. Soms zijn het taken waarvoor oorspronkelijk alleen de grote steden een voorziening in het leven geroepen hadden.

Voor dit regionale takenpakket wordt per taak door het betreffende departement een oplossing wordt gezocht, zodat de uitkomst vaak wordt aangeduid als de ‘bestuurlijke lappendeken.’ Hoewel de Wet gemeenschappelijke regelingen voorschrijft dat daarbij de door de provincie vastgestelde indeling in samenwerkingsgebieden als richtsnoer geldt (art. 7), ervaren de departementen dit als een ‘Procrustesbed’. Zo wordt de discussie over de bestuurlijke indeling van ons land in belangrijke mate in slaapkamertermen gevoerd.

Een van de redenen waarom de toedeling niet eenduidig is, is de overlappende schaal van gemeenten en provincies: de grootste gemeente (Amsterdam) heeft meer dan tweemaal zoveel inwoners als de kleinste provincie (Flevoland). Daardoor ontstaat een rivaliteit tussen de gemeentelijke en de provinciale bestuurslaag over de vervulling van regionale taken. Waar veel gemeenten te klein zijn voor het regionale takenpakket, en daarom een gemeenschappelijke regeling moeten aangaan, is de provincie Zuid-Holland daarvoor weer te groot, zodat deze genoodzaakt is om met provinciale commissies te werken.

Vanuit het gezichtspunt van democratische legitimatie is het tweede nog bedenkelijker dan het eerste. Zo wordt de Regionale Commissie voor de gezondheidszorg die in mijn eigen regio (Zuid-Holland Noord) functioneert, sterk gedomineerd door de instellingen, waarbij het ambtelijk apparaat van de commissie zich er vooral voor inzet om de kleinere instellingen naar het pijpen van de grotere te laten dansen.

In de discussie of taken worden opgedragen aan de gemeenten of aan de provincies, speelt ook een rol dat veel regionale taken reeds eerder vervuld werden door de grote steden, of in die steden juist hun zwaartepunt hebben (zorgtaken, openbare orde), en afstemming vragen met andere taken van het gemeentebestuur. Dat rechtvaardigt oplossingen waarbij de gemeenten bestuurlijk participeren.

Een uitputtende beschrijving van de verschillende invullingen van het regionale gat gaat het bestek van dit essay verre te buiten. Slechts zelden worden regionale taken uniform aan de provincies toegedeeld. Vaker ziet men indelingen waarbij de kleinere provincies (naar inwonertal) één regio vormen, en de grotere provincies zijn opgesplitst, maar waarbij ook in de kleinere provincies de taak niet aan het provinciebestuur zelf wordt opgedragen. Soms worden voor dergelijke regionale taken gemeenschappelijke regelingen van gemeenten ingesteld, soms worden eigensoortige rechtspersonen ingesteld, waarbij gemeentebestuurders wel betrokken zijn, zoals de politieregio’s.

In het verleden is ook wel gekozen voor differentiatie, waarbij de grotere gemeenten taken uitoefenen die in de rest van het land door de provincies worden uitgeoefend, zoals bij de Wet op de Bejaardenoorden (WBO) en de Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing, en thans bij het Grote-stedenbeleid (GSB). Recenter zien we dat taken die elders aan de provincies worden opgedragen, in de kaderwetgebieden worden vervuld door de voor die gebieden opgelegde gemeenschappelijke regelingen, de Regionale Openbare Lichamen (ViNEx, openbaar vervoer). Soms worden ook oplossingen gekozen volledig buiten het openbaar bestuur om, om te ontkomen aan de strijd tussen gemeenten en provincies. In de gezondheidszorg worden daardoor belangrijke publieke taken uitgeoefend door de zorgkantoren die zijn voortgekomen uit de ziekenfondsen, en geen enkele democratische legitimatie hebben. Hier geldt de oude volkswijsheid "als twee honden vechten om een been, gaat de derde ermee heen".

Inmiddels blijkt vooral in de grootstedelijke gebieden in de Randstad, dat de bestuurlijke problemen niet oplosbaar zijn binnen het bestaande stramien van rijk, provincie en gemeenten, met een uniforme toedeling van taken en bevoegdheden. Daarmee blijft van kracht wat de Commissie Montijn in 1989 constateerde:

"Immers, in het hiervoor geschetste Europa waar scherpe concurrentie tussen stedelijke regio’s doorslaggevend wordt voor het economisch welvaren van de deelnemende landen, is een bestuurlijke organisatie als de Nederlandse een steeds zwaarder wegende handicap (van eigen makelij!). Het voor revitalisering noodzakelijke bestuur op het niveau van de grootstedelijke agglomeraties, wordt er vérgaand door belemmerd."

Het totstandbrengen van dergelijke grootstedelijke besturen is urgent vanwege het belang van de grootstedelijke gebieden voor de nationale economie en de tweedeling tussen stad en rand. De grootstedelijke gebieden in de Randstad leveren een t.o.v. hun aandeel in de Nederlandse bevolking hoge bijdrage aan het Bruto Binnenlands Product, maar kennen ook de zwaarste congestieproblematiek. Daarbij profiteren juist de inwoners van de centrumgemeenten hier weinig van: in deze gemeenten treffen we t.o.v. het Nederlandse gemiddelde hoge percentages aan van zwakke groepen op de arbeidsmarkt en dientengevolge een hoge werkloosheid, terwijl die rondom de centrumsteden juist laag is.

Deze ontwikkeling zet zich nog steeds voort: van de honderd wijken die in de periode 1971-1995 het meest in status waren gedaald, bevonden zich zestien in Amsterdam, elf in Rotterdam, vijf in Den Haag, en zes in Utrecht, dus in totaal 38 in de vier grote steden. Daarentegen bevond geen van honderd sterkst gestegen wijken zich in een van deze vier steden.

Het belang van de grootstedelijke gebieden voor de Nederlandse samenleving blijkt ook uit de mate waarin specifieke uitkeringen van het Rijk juist voor regionale taken in de grootstedelijke gebieden worden ingezet. In de zeven gebieden die onder de Kaderwet Bestuur in verandering vallen woont 39 % van de Nederlandse bevolking, maar deze gebieden ontvangen 82,5 % van het geld dat ter beschikking wordt gesteld ter uitvoering van het Besluit Lokatiegebonden Subsidies (BLS), en 64 % van de exploitatiebijdragen voor het stads- en streekvervoer. Deze bijdragen gaan vooral naar de vier Kaderwetgebieden in de Randstad.

Al deze omstandigheden maken het noodzakelijk dat er voor de grootstedelijke gebieden democratisch gelegitimeerde, rechtstreeks gekozen besturen komen, die in staat zijn alle relevante belangen tegen elkaar af te wegen en de resultaten van die afweging in beleid te doen resulteren. De bestaande Regionale Openbare Lichamen zijn daarvoor te zwak; zij worden bestuurd door gemeentebestuurders die voortdurend moeten schipperen tussen het belang van hun eigen gemeente en dat van het grootstedelijk gebied als geheel, waarbij bovendien de ongelijkwaardige positie van centrum- en randgemeenten het democratisch functioneren in de weg staat. Dit blijkt alleen al uit de ongelijke vertegenwoordiging van inwoners van centrum- en randgemeenten in de besturen van de Kaderwetgebieden.

Alle mogelijkheden om een democratisch gekozen bestuur voor de grootstedelijke gebieden als geheel tot stand te brengen lijken echter geblokkeerd. Opschaling van het gemeentebestuur tot het hele stadsgewestelijk gebied, zoals voorgestaan door de Commissie Montijn, stuit – afgezien van de politieke onhaalbaarheid – op het probleem dat daarmee de in bedrijfseconomisch opzicht optimale schaal nog verder overschreden wordt. De door de Commissie Montijn voorgestane decentralisatie binnen een dergelijke gemeente kan niet wettelijk worden opgelegd, en kan op veel weerstand stuiten in een ambtelijk apparaat dat vooral een voortzetting is van het ambtelijk apparaat van de centrumgemeente.

Onduidelijk is wat de rol van de provincie wordt tussen gemeenten met meer dan een miljoen inwoners en het rijk. Er bestaat een neiging dan ook tot schaalvergroting van de provincies te komen, maar de bestuurlijke afstand tussen rijk en provincie wordt dan wel zeer klein, en het is onwaarschijnlijk dat het rijk wezenlijke bevoegdheden t.a.v. de Randstad als geheel aan een provinciaal bestuur zal overdragen.

Daar waar wel tot wijziging van gemeentegrenzen besloten wordt, zoals rond Den Haag, deinst men er toch voor terug een gemeentebestuur in het leven te roepen dat het hele stedelijk gebied bestuurt. Er blijven hulpconstructies nodig om tot ruimtelijke afstemming te komen en te beslissen over de besteding van omvangrijke subsidiestromen.

Het alternatief is om het noodzakelijke stadsgewestelijke bestuur de status te geven van provincie, zoals in de plannen voor de stadprovincies. Dan is in ieder geval het probleem opgelost van de rol van de provincie. Er ontstaat dan echter een dilemma t.a.v. de centrumgemeente. Bij een ongesplitste centrumgemeente ontstaat gemakkelijk een rivaliteit tussen de besturen van centrumgemeente en stadsprovincie, zoals reeds gebleken is in de tijd dat het stadsgewest Rijnmond functioneerde naast een ongesplitste gemeente Rotterdam.

Om dergelijke fricties te vermijden werd in de oorspronkelijke voorstellen voor de stadsprovincies Amsterdam en Rotterdam voorzien in opwaardering van de bestaande stadsdelen en deelgemeenten tot gemeenten-nieuwe-stijl, maar bij de referenda bleek het draagvlak voor deze operatie minimaal. Door de bescheiden rol die provincies thans binnen het openbaar bestuur spelen, herkenden de burgers in de term ‘stadsprovincie’ niet het krachtige bestuur dat een grootstedelijk gebied nodig heeft. Maar er waren ook grondwettelijke overwegingen die maakten dat de stadsprovincie in de uiteindelijke voorstellen minder bevoegdheden kreeg dan eerder in de Rotterdamse voorstellen aan het regionaal bestuur toegedacht.

Zo werd het onmogelijk dat in gebieden als de Haven en het stadscentrum de stadsprovincie tevens als gemeentebestuur zou functioneren, en werd ook de discussie over een eventuele algemene aanwijzingsbevoegdheid voor de provincie door grondwettelijke bezwaren gedomineerd. Nadat de door het Overlegorgaan Rijnmondgemeenten (OOR) bepleite provincievrije stadsregio had moeten wijken voor de stadsprovincie, liep het draagvlak binnen Rotterdam dan ook terug.

In het regeerakkoord worden voor Amsterdam en Rotterdam voor de middellange termijn alle opties open gelaten, maar wordt op kortere termijn veel verwacht van versterking van de provinciale regie. Het is de vraag of dit zal werken.

In de eerste plaats speelt de provincie tot nu toe vooral een rol op het platteland, en veel minder in de (groot)stedelijke gebieden. Op het platteland brengt de provincie voorzieningen tot stand, zoals provinciale wegen, waar de kleine gemeenten onvoldoende draagvlak voor hebben, terwijl de grote steden in dat opzicht selfsupporting zijn. De provincies houden zich bezig met rondwegen om de kleinere kernen, niet met de toegang tot de grote steden.

Desondanks worden bij de verdeling van het Provinciefonds een aantal maatstaven gehanteerd waarop juist provincies waarin zich grootstedelijke gebieden bevinden, hoog scoren. Dit maakte dat bij vorming van de stadsprovincies Rotterdam en Haaglanden een groot probleem zou zijn ontstaan omdat de resterende provincie onvoldoende geld uit het Provinciefonds over zou houden om de voorzieningen te bekostigen die de provincie Zuid-Holland buiten de twee stadgewesten heeft tot stand gebracht.

Zoals aangegeven zijn door het Rijk ook veel taken en bevoegdheden aan de (grote) steden en de Kaderwetgebieden opgedragen die elders door de provincies worden vervuld. Dit geldt o.a. voor het Grote-stedenbeleid, de Jeugdhulpverlening, de uitvoering van de ViNEx, en het stads- en streekvervoer. In dit opzicht wijkt de huidige provincie fundamenteel af van de stadsprovincie zoals die oorspronkelijk beoogd werd. Die zou juist in het centrum van het stadsgewest extra bevoegdheden hebben, en bij voorbeeld ook verantwoordelijk zijn voor de grootschalige culturele voorzieningen, terwijl de decentrale voorzieningen een zaak van de gemeenten bleven.

Behalve dat tot nu toe juist de grote steden ‘provinciearm’ zijn, hebben provinciale bestuurders t.o.v. de bestuurders van de grote steden ook maar weinig gezag. Zij beschikken over grotere budgetten dan de provinciebesturen (in het jaar 2000 keert het rijk via het gemeentefonds 24,2 miljard uit, tegen 1,9 miljard via het provinciefonds), worden zelf hoger gesalarieerd, genieten meer bekendheid bij de bevolking, en hebben vaak ook gemakkelijker toegang tot ministers en staatssecretarissen.

Zo nu en dan maken figuren uit de landelijke politiek de overstap naar het wethouderschap van een van de grote steden (De Grave naar Amsterdam, Simons en Kombrink naar Rotterdam; in 1963 Den Uyl naar Amsterdam en Vrolijk naar Den Haag), maar ik zou geen voorbeeld weten van een vergelijkbare overstap naar de functie van Gedeputeerde. Een markant voorbeeld van het geringe aanzien van de provincie bij bestuurders van grote(re) steden levert de geschiedenis van de Groninger Kredietbank, waar het stadsbestuur waarschuwingen van de provincie volledig negeerde.

Dit heeft ook gevolgen voor de samenstelling van Provinciale Staten. Vanuit de steden bekeken is dat een weinig interessant lichaam, zodat ambitieuze mensen eerder opteren voor de gemeenteraad dan voor Provinciale Staten. Vanuit die positie is de provincie vergelijkbaar met het Europees parlement, als een soort troostprijs voor uitgerangeerde politici. In kleinere gemeenten wordt meer gewicht toegekend aan de provincie, en zal men de overgang van gemeenteraad naar Provinciale Staten eerder als een promotie ervaren.

Het gevolg hiervan is dat vooral in kwalitatief opzicht het platteland in de Staten sterker vertegenwoordigd is dan de steden. Een typische bestuurscarrière is die van het raadslid in een kleine gemeente, dat vervolgens lid van Provinciale Staten en fractievoorzitter wordt, verhuist naar een naburige stad, daarna het Statenlidmaatschap inwisselt voor het raadslidmaatschap, wethouder wordt, en eindigt als burgmeester van een kleinere gemeente.

Het gesloten regeerakkoord zal deze tendens nog versterken. Het biedt het perspectief van grote steden waar de provincie nog minder bevoegdheden uitoefent dan nu, en een nog betere rechtstreekse toegankelijkheid van het rijksniveau voor de bestuurders van de grote steden, middels de Minister voor het Grote-stedenbeleid. Het lijkt haast alsof de grote steden worden afgezonderd in een dertiende provincie, met minister Van Boxtel in de rol van Commissaris van de Koningin, maar zonder Provinciale Staten en Gedeputeerden.

Deze Emmentalisering van het provinciebestuur biedt de provincies weinig kansen om coördinerend en arbitrerend op te treden. Zij hebben over de grote steden weinig te zeggen, en zullen als zij een conflict aangaan met de grote steden daarom al snel aan het kortste eind trekken. Of hun interventies worden door de grote steden eenvoudig genegeerd, of de grote steden roepen de hulp in van het kabinet. Blijft over het geven van aanwijzingen aan de randgemeenten om te handelen in overeenstemming met de wensen en de belangen van de grote steden. Gelet op de asymmetrie in de relaties, zullen dergelijke interventies op grote weerstand stuiten. Vaak zal daar ook in de Staten geen draagvlak voor zijn, omdat in de Staten de randgemeenten juist sterk zijn vertegenwoordigd.

Terwijl de colleges van Gedeputeerde Staten ter wille van de positie van de provincie als instituut, de ‘provincie van de toekomst’, geneigd zullen zijn om mee te werken aan het rijksbeleid, en daarom in te grijpen bij de randgemeenten, zal dit in de Provinciale Staten als democratisch orgaan op veel weerstand stuiten. Dit verklaart bij voorbeeld dat G.S. van Zuid-Holland hebben afgezien van plannen voor grootschalige herindeling rond Leiden en Dordrecht, terwijl dat wel uit het regeringsbeleid voortvloeide.

Daarbij komt dat het regionale grondbeleid en de zorg voor het grootstedelijk openbaar vervoer permanente bestuurstaken zijn, die niet vervuld kunnen worden met af en toe een aanwijzing vanuit het Provinciehuis. Anders dan bij de Stadsprovincie ligt het ook niet voor de hand om deze taken aan de provincie toe te delen. Bij het openbaar vervoer zou het betekenen dat de provincie Zuid-Holland de volledige dienstregeling zou moeten vaststellen van de HTM en de RET, bij het grondbeleid dat de provincie gaat beschikken over geld dat van de gemeenten is. Daarmee zou men ook in conflict komen met het streven juist meer provinciale bevoegdheden over te dragen aan de grote steden.

Men kan ook niet zomaar bevoegdheden die toegedacht waren aan de stadsprovincies, opdragen aan de bestaande provincies. Bij de stadsprovincies ging het in wezen om een herordening van lokale bestuurstaken, die op twee niveaus zouden worden uitgeoefend, en waarbij de bovenste bestuurslaag tevens de provinciale taken zou vervullen. Dat de stadsprovincie vooral lokale grootschalige lokale taken zou gaan vervullen, bleek uit de herkomst van de financiële middelen zoals die werd voorzien voor de Stadsprovincie Rotterdam. Daarvan was ca 80 % afkomstig van de gemeente Rotterdam, 8 % van de overige gemeenten, en slechts 12 % van de provincie Zuid-Holland. Niet voor niets was er aarzeling bij de Raad van State of deze constructie zich wel verdroeg met ons constitutionele bestel.

De klassieke provincie daarentegen vervult primair van het rijk afgeleide toezichtstaken, en daarnaast buiten de steden nog wat taken waarvoor het draagvlak in plattelandsgemeenten onvoldoende is. Rond 1800 was een dergelijke laag nodig vanwege de slechte verbindingen, heden ten dage is de behoefte daaraan veel kleiner.

Het valt ook niet te verwachten dat de positie van de provincie t.o.v. de inliggende gemeenten fundamenteel zal wijzigen wanneer de provincie de bevoegdheid krijgt om zelf de algemene uitkering te verdelen over de inliggende gemeenten, zoals bepleit door de Raad voor het openbaar bestuur. Een dergelijk stelsel werd oorspronkelijk bepleit voor de stadprovincies, omdat de taakverdeling tussen provincie en gemeenten daar wezenlijk zou afwijken van die in de rest van het land, wat ertoe noodzaakte om de algemene middelen eerst te verdelen over gebieden, en daarna pas over bestuurslagen. Verder maakte de afwijkende positie van de nieuwe gemeenten een ander verdeelstelsel noodzakelijk, en moest ervoor gewaakt worden dat het vaste bedrag voor Rotterdam als een van de vier grote steden na de bestuurlijke reorganisatie voor het gebied behouden zou blijven.

Al deze overwegingen spelen echter geen rol, zolang de taakverdeling tussen gemeenten en provincies uniform blijft, en de vier grote steden niet in meerdere gemeenten worden opgedeeld. Dan is wellicht het voordeel dat voor het verdelen van het geld over een kleiner aantal gebieden minder verdeelmaatstaven nodig zijn, maar daar staat tegenover dat per provincie een meer verfijnd systeem zal moeten worden ontwikkeld, en dat de verdeling over provincie en gezamenlijke gemeenten een bron van veel discussies zal worden, waar het rijk zich niet buiten zal kunnen houden.

Ook in de visie van de Rob dient het door elke provincie vast te stellen verdeelstelsel een objectief en kostengeoriënteerd karakter te hebben, zodat de provincie aan het vaststellen van de verdeling geen macht ontleent t.o.v. individuele gemeenten. Slechts daar waar een verdeelmaatstaf slechts voor een enkele gemeente van belang is, zou de provincie in de verleiding kunnen komen de vaststelling van die maatstaf als pressie-instrument te hanteren, maar dat zou in strijd zijn met de opzet.

In de praktijk zou deze problematiek vooral gaan spelen t.a.v. de vier grote steden, voor wie niet alleen de voor alle gemeenten geldende verdeelmaatstaven van toepassing zijn, maar die daarnaast een op voornamelijk historische gronden gebaseerd vast bedrag ontvangen. De hoogte van dit bedrag wordt een bron van spanningen. Een substantiële verhoging zal door de betreffende grote stad in dank aanvaard worden, bij een substantiële verlaging zal om interventie door het rijk worden gevraagd. Om dezelfde reden is het ongewenst dat wanneer onverhoopt alsnog een stadsprovincie met een ongedeelde centrumgemeente tot stand zou komen, de stadsprovincie belast wordt met de verdeling van de algemene middelen.

Terecht merkt Van Zaalen op dat een getrapte financiële verhouding de uitkomst kan zijn van wijzigingen van de bestuurlijke organisatie, in het bijzonder van een sterke differentiatie in de taken van de provincies, maar dat het totaal van de financiële relaties er niet eenvoudiger door wordt. Als een geïsoleerde ingreep creëert een dergelijk stelsel meer problemen op dan het oplost.

Men zal er niet omheen kunnen, dat voor de grootstedelijke gebieden eigen besturen in het leven geroepen moeten worden, die weliswaar ook provinciale taken uitvoeren, maar wier hoofdtaak gelegen is in de uitoefening van bevoegdheden die thans in handen zijn van de besturen van de grote steden en van allerlei functionele bestuurorganen – al dan niet in de vorm van een gemeenschappelijke regeling.

Om een dergelijk bestuur voor de grootstedelijke gebieden mogelijk te maken, is een grondwetswijziging noodzakelijk. Daarmee wordt een dergelijke differentiatie in het openbaar bestuur eenduidig mogelijk gemaakt, en wordt het iedereen duidelijk dat het bestuur van Groot Amsterdam, Groot Rotterdam of Groot Den Haag iets anders is dan een provinciebestuur.

Een dergelijke grondwetswijziging moet het ook mogelijk maken dat de taakverdeling tussen grootstedelijk bestuur en inliggende gemeenten niet in het hele grootstedelijk gebied hetzelfde is. Daarbij speelt in de eerste plaats een rol, dat in gebieden met een sterk economische functie, of waar veel centrumvoorzieningen zijn gelokaliseerd, de inwoners van het hele grootstedelijke gebied veel meer belang hebben bij zaken als het onderhoud van de buitenruimte en de ruimtelijke ontwikkeling dan in typische woongebieden. Dit was de reden dat in de oorspronkelijke voorstellen voor de Stadsregio Rotterdam het Havengebied, het gebied van de luchthaven en eventueel het Rotterdamse centrumgebied niet gemeentelijk zouden worden ingedeeld. Later zijn op grond van constitutionele bezwaren hiertegen minder vergaande en dus minder duidelijke oplossingen gekozen. Een grondwetswijziging kan ook hier meer mogelijk maken.

Daarbij zijn er ook sterke argumenten voor een nog verder gaande differentiatie binnen het grootstedelijk gebied dan in de oorspronkelijk voorstellen voor de Stadsregio Rotterdam. Die voorstellen hielden in dat binnen de Stadsregio de bestaande randgemeenten en de deelgemeenten van Rotterdam dezelfde positie zouden gaan innemen, en even onafhankelijk t.o.v. het grootstedelijk bestuur zouden kunnen functioneren. In dit opzicht zijn de ideeën over de Stadsregio volledig gehonoreerd in de wetsvoorstellen voor de Stadsprovincie, maar juist dit aspect maakte dat bij de referenda in Amsterdam en Rotterdam die voorstellen met grote meerderheid zijn afgewezen.

Hieraan zou tegemoet kunnen worden gekomen, door de bestaande gemeenten en deelgemeenten juist niet dezelfde positie t.o.v. het grootstedelijk bestuur te geven, maar juist verder te differentiëren. Voor de bestaande gemeenten zou het betekenen dat zij hun status als zelfstandige rechtspersonen, functionerend op grond van de wet en met een van de wet afgeleide autonomie, zouden handhaven, waarbij enkel voor als zodanig in de instellingswet genoemde taken een overdracht van bevoegdheden aan het grootstedelijk bestuur zou plaats vinden.

Binnen het huidige gebied van de centrumgemeente zouden daarentegen alle gemeentelijke taken worden opgedragen aan het grootstedelijk bestuur, met de verplichting om in daarvoor in aanmerking komende gebieden deelgemeenten in te stellen. Daarmee houdt het grootstedelijk bestuur veel meer zeggenschap dan bij zelfstandige gemeenten, kan het aanwijzingen geven, en eventueel ook zonder gecompliceerde procedures bevoegdheden terugnemen.

Op deze manier komt men niet alleen tegemoet aan de bezwaren bij de inwoners van de centrumgemeenten tegen opsplitsing van hun gemeente, er zijn ook inhoudelijke argumenten voor een dergelijke differentiatie. Binnen het stedelijk weefsel van de grote steden is de samenhang veel sterker dan tussen de randgemeenten, en de grootstedelijke problematiek die zich vooral in de centrumgemeenten manifesteert vraagt daar ook een grotere inzet van het grootstedelijk bestuur. Hier blijkt ook weer het verschil tussen het noodzakelijke grootstedelijk bestuur en het klassieke provinciebestuur, dat zich juist richt op de landelijke gebieden.

Een voordeel van de inrichting van het grootstedelijk bestuur op deze manier is ook dat daarmee de noodzakelijke reorganisatie veel minder omvangrijk is. Deze beperkt zich tot de samenvoeging van het ambtelijk apparaat van de centrumgemeente met een deel van het provinciaal apparaat en de apparaten van de functionele bestuursorganen. In een later stadium kunnen bij Wet gebieden alsnog de status van zelfstandige gemeente krijgen (b.v. Hoek van Holland en Hoogvliet), maar het omgekeerde is ook mogelijk.

In theorie kan men tegen een dergelijk bestuursmodel het bezwaar inbrengen, dat het de inwoners van de randgemeenten door hun stemrecht voor het grootstedelijk bestuur meer zeggenschap geeft over het gebied van de bestaande centrumgemeente dan omgekeerd. Dit bezwaar geldt altijd bij differentiatie in bestuur. De Gemeentewet voorziet er in dat een gemeente voor sommige delen van zijn gebied wel een deelraad instelt, en voor andere niet. De zelfstandige positie van de grote steden binnen de huidige provincies maakt dat daar het omgekeerde geldt: de inwoners van de steden hebben meer zeggenschap over het platteland dan omgekeerd.

Mijn indruk is ook niet dat inwoners en bestuurders van de grote steden om deze reden het model van het gedifferentieerde grootstedelijk bestuur afwijzen. Integendeel, in het verleden heeft de gemeenteraad van Rotterdam duidelijk aangegeven een ontwikkeling in de richting van een model waarbij bestuur van grootstedelijk gebied en centrumgemeente samenvallen – aangeduid als het Hamburgse model – denkbaar te achten. Eerder stuit het model op verzet bij bestuurders van randgemeenten die vrezen dat op termijn alle gemeenten tot deelgemeenten zouden kunnen worden gedegradeerd, of er bezwaar tegen hebben dat het grootstedelijk bestuur op deze wijze over een zeer groot ambtelijk apparaat gaat beschikken, dat in veel opzichten een voortzetting is van het apparaat van de centrumgemeente.

Hoewel een dergelijk bestuursmodel indruist tegen het streven naar uniformiteit dat vastligt in het regeerakkoord, past het wel in de fasering zoals die wordt voorzien voor de regio’s Amsterdam en Rotterdam. Daarbij zou voor 1 januari 2002 de bestaande functionele samenwerking beoordeeld worden, en daarna een definitief besluit genomen worden over de bestuursvorm. Dat betekent dat wetgeving dienaangaande pas een zaak wordt van een volgend kabinet. Het huidige kabinet zou daarbij behulpzaam kunnen zijn met een grondwetswijziging die veel meer variatie binnen het bestuur mogelijk maakt dan thans het geval is. Dat verplicht tot niets, maar maakt het na 2002 gemakkelijker om een oplossing voor het bestuur van de grootstedelijke gebieden te vinden waarvoor een voldoende draagvlak bestaat, zonder dat men in strijd komt met de grondwettelijke kaders.

Er is geen reden differentiatie in het bestuur te beperken tot de grootstedelijke gebieden. Behalve voor Amsterdam en Rotterdam lijkt het geschetste bestuursmodel toepasbaar voor Den Haag, en misschien voor Utrecht. Voor andere gebieden kan men zich voorstellen dat er wel reden is de provinciale en de regionale taken bij een rechtstreeks gekozen bestuur onder te brengen, zonder dat dat bestuur ook de taken van de centrumgemeente(n) overneemt. Dit komt overeen met het Friese model, dat helaas door gebrek aan inzet van de kant de bewindslieden op Binnenlandse Zaken tijdens het vorige kabinet zijn draagvlak verloren heeft. Waarschijnlijk zou dit model ook veel geschikter zijn voor gebieden als Twente en de regio Arnhem/Nijmegen dan de Stadsprovincie zoals beoogd voor Rotterdam.

Dat wil niet zeggen dat deze combinatie in alle gevallen goed uitpakt. Bij grote provincies met daarbinnen steden van 200.000 inwoners of meer, ligt het meer voor de hand die steden ook bevoegd te maken t.a.v. de regionale taken, en elders in de provincie daarvoor gemeenschappelijke regelingen in te stellen. Dat vraagt wel om provincies met voldoende bestuurlijke afstand tot de inliggende steden; in het geval van Groningen b.v. kan dit alleen worden gerealiseerd wanneer de provincies Groningen en Drenthe worden samengevoegd. Voor dergelijke steden kan men zich ook goed voorstellen dat de instelling van deelgemeenten voor bepaalde delen van de stad, met name recent geannexeerde dorpen, zowel de betrokkenheid als de doelmatigheid ten goede komt.

Men komt dan op het volgende schema:

Taken	Bestuurslaag
Rijk	Rijk
Provinciaal	Grote provincie			Kleine Provincie	Grootstedelijk gebied
Regionaal	Grote stad		WGR gebied
Centrum-voorzieningen			Gemeente	Gemeente
Gemeentelijke Basistaken	Deel- gemeente				Gemeente	Deel-gemeente

Een dergelijke vergaande differentiatie tussen bestuurslagen brengt de noodzaak mee van een vergelijkbare differentiatie binnen de financiële verhouding, waarbij de geldstromen van het rijk eerst worden verdeeld over gebieden en dan over bestuurslagen. Het is dan welhaast een vanzelfsprekendheid dat dit gebeurt – binnen door het rijk te stellen grenzen - door de besturen van de grootstedelijke gebieden en de provincies. Dat kan dan ook, omdat bij de gekozen opzet de afstand tussen de bestuurslagen steeds voldoende is. Bij dit alles doet zich uiteraard de vraag voor, wat de reden is waarom men in een gedifferentieerde werkelijkheid zo vasthoudt aan een uniforme bestuursstructuur. Er zou angst kunnen bestaan, dat dat het bestuur voor de burger minder doorzichtig maakt. Voor de burger is echter vooral van belang hoe het bestuur in zijn eigen woongebied is georganiseerd. Slechts bij verhuizing merkt hij dat het elders wel anders kan zijn. Maar dat is nu ook zo, omdat de ene gemeente een heel andere organisatie heeft gekozen dan de andere. Voor de burger is in de praktijk meer van belang dat elke gemeente zijn sociale dienst anders heeft georganiseerd, dan dat t.a.v. de verzorgingshuizen de vier grote steden de rol vervullen die elders door de provincie vervuld wordt. In: De provincie in het vizier - opstellen over het Nederlandse middenbestuur, Raad voor het openbaar bestuur.