Zoek op trefwoord :
Bestuursmodellen: Leiden versus Zaanstad (discussieverslag)
Verschenen: 31-01-2000



Er is één Gemeentewet, maar dat verhindert niet dat het in verschillende gemeenten heel anders toe kan gaan. Over de relatie tussen wethouders en hun fractie en tussen wethouders en hun ambtenaren wordt daardoor veel gepraat, maar er wordt betrekkelijk weinig over geschreven.

Dit jaar verscheen Het besturen van grote gemeenten, waarin bestuurskundige Jaring Hiemstra op basis van een groot aantal gesprekken met politici en ambtenaren in 30 grote gemeenten vier bestuurswijzen onderscheidde. Het boek lijkt een mooie aanleiding voor een confrontatie tussen PvdA’ers uit twee gemeenten die uit het onderzoek als sterk verschillend naar voren zijn gekomen, Zaanstad en Leiden.

Leiden is het prototype van de wethoudersvariant, waarbij de wethouders zich vooral als lid van hun fractie beschouwen en sterk individueel het ambtelijk apparaat aansturen, Zaanstad springt eruit als voorbeeld van de collegiale variant, waarbij wethouders zich in de eerste plaats als lid van het college beschouwen, en het ambtelijk apparaat als collectief aansturen. We zitten om de tafel met de twee fractievoorzitters en met één wethouder uit elke gemeente. Herkennen zij zich in de beschrijving van Hiemstra?

Ron Hillebrand, fractievoorzitter in Leiden: "Ja, absoluut. Ik denk dat dat samenhangt met de lange traditie die Leiden heeft van sterk gepolitiseerd bestuur. Er zijn behoorlijke politieke tegenstellingen en duidelijke keuzen in een lange reeks van jaren voor meerderheidscolleges op programmatische basis, en je ziet ook in de raad dat politieke verschillen heel sterk benadrukt worden, en dat dus ook vanuit partijen die aan het college deelnemen het verlangen is dat de eigen wethouders nadrukkelijk voor de lijn van de eigen partij opkomen."

Margreet Horselenberg, wethouder in Zaanstad: "Vroeger ging het bij ons net zo toe als in Leiden, maar bij ons is dat helemaal verschoven naar een collegiaal functionerend college, dat gezamenlijk opereert en gezamenlijk besluiten neem. Individuele wethouders krijgen zelf weinig de kans, ook richting de organisatie. Ik vind dat een versterking. Je vormt een team met elkaar en moet als team opereren, terwijl het vroeger een vechterscollege was, met sterke en zwakke wethouders. Dat is een essentieel verschil." Ze doelt dan vooral op de situatie van voor 1990, toen zij zelf fractievoorzitter was. "Vooral onze partij had sterke wethouders, maar dat is toch niet goed. Je hoort nog steeds hoe mensen daarover denken."

Zowel de visie van Ron Hillebrand als die van Margreet Horselenberg wordt door hun fractiegenoten enigszins genuanceerd. Harm Jan Egberts, fractievoorzitter in Zaanstad: "Het is wel zo dat je als wethouder de mogelijkheid hebt om je op één punt te profileren, zoals sport."

En Tjeerd van Rij, wethouder in Leiden, ziet in Leiden ook wel een ontwikkeling die lijkt op die in Zaanstad: "Ook in Leiden is de politisering veel minder geworden. Het komt nu niet meer voor – althans in de PvdA, bij D66 is dat schering en inslag – dat de college-agenda van te voren in de fractie wordt besproken. Vroeger gebeurde dat niet met de agenda als zodanig, maar wel met belangrijke punten, zeker wanneer de PvdA-wethouders verdeeld waren. Dat komt nu bijna niet meer voor."

Hillebrand bevestigt dit: "In feite hebben de wethouders heel veel ruimte. Het is niet zo dat in de fractie bepaald wordt wat het standpunt van de wethouders in het college zal zijn, maar er is wel een hele duidelijke terugkoppeling. De wethouders kunnen tussen twee dingen kiezen: of vooraf commitment zoeken in de fractie, of je eigen lijn kiezen, maar dan is de fractie ook vrij om daar achteraf over te oordelen. In de praktijk werkt dat prima, en is de communicatie heel open."

Egberts: "Dat is bij ons ook zo. Wel wordt de college-agenda één dag van tevoren met de fractievoorzitter doorgelopen." Margreet Horselenberg neemt het betoog over: "Dat heeft ook te maken met wat er op ons af komt, i.v.m. de agendering voor de fractie. Het is geen besluitvormingsproces, het is gewoon van gedachten wisselen. Vroeger was het streng, met ook de voorzitter van de federatie erbij. Nu is duidelijk dat de fractie voldoende ruimte moet krijgen."

Ook Van Rij heeft slechte herinneringen aan de vroegere partijcultuur. Toen hij net wethouder was, waagde hij het zonder aankondiging vooraf om in het college een ander standpunt in te nemen dan de twee andere, langer zittende PvdA-wethouders. Dat kwam hem achteraf op veel kritiek van zijn PvdA-collega’s te staan. Een van die collega’s was ene Bordewijk, maar uw verslaggever weet zich het voorval niet meer te herinneren.

Intussen dringt zich de vraag op, waar nu het echte verschil ligt tussen Zaanstad en Leiden. Margreet Horselenberg: "Ik vind gewoon dat je in het college gezamenlijk discussieert. En dan zeg je: waar sturen we die stad naartoe, wat willen we eigenlijk. Je kunt een verschil van mening hebben; de OZB zal altijd een discussiepunt zijn tussen de PvdA en de liberalen. Wij vinden dat je voor een goede infrastructuur in de gemeente geld moet uittrekken, en de liberalen willen zo laag mogelijke lasten. Dat zijn duidelijke herkenningspunten, die moet je altijd zo overeind houden. De fractievoorzitters zullen dat uitdragen, nog beter dan wij wethouders."

Egberts benadrukt dat dit soort punten betrekkelijk zeldzaam is. "Modellen groeien natuurlijk. Als je niet die polariserende stijl hebt in raad en college, dan groeit het, dan werkt het. Maar je kan net een akkefietje hebben waardoor het model plotseling niet meer werkt. Dat gebeurt natuurlijk."

Hillebrand: "Maar er zijn toch met grote regelmaat voorstellen waar partijen behoorlijk verschillend over denken." Egberts: "Dat vechten we uit in de raad, niet in het college." Van Rij: "Maar als je zoiets binnen haalt met steun van een oppositiepartij, dan voelt de collegepartij die zich verzette zich toch zeer gepakt, als dat herhaaldelijk gebeurt." Egberts: "Dat komt voor." Van Rij: "Dat maakt de stabiliteit van je college slecht. Dat is niet collegiaal. In het college sluit je een compromis, je kiest voor het kleinste gemene veelvoud …."

Margreet Horselenberg: "Jij noemt het een compromis, en dat vind ik dus verkeerd. Wij zijn iets overeen gekomen, dat is geen compromis. Dan kan nog je fractie zeggen wij willen het anders." Van Rij: dan verdedig je dat gemeenschappelijke standpunt in je fractie. En als je fractie dat standpunt herhaaldelijk afwijst, hoe zien jouw kiezers jou dan? Ben je lid van de fractie, of ben je lid van een gemeenschappelijk bestuursorgaan?" Egberts: "Dat bedoel ik. Als dat herhaaldelijk zou gebeuren zou het model niet werken." Margreet Horselenberg: "Je voelt toch ook in wat je fractie wil."

Hillebrand: "Maar dat niet regelmatig de fractie een ander standpunt inneemt, kan toch een teken zijn dat er geen politiek bedreven wordt op het scherpst van de snede." Margreet Horselenberg: "Maar jullie doen nou net of jullie model het meest politiek bedreven is, want jullie zitten maar vragen aan ons te stellen."

Hillebrand: "Om een voorbeeld te geven. Bij de afgelopen begrotingsbehandeling is besloten dat mensen die op het minimum-inkomen zitten en meer dan 20 % van hun inkomen aan woonlasten kwijt zijn, het surplus van de gemeente bijgepast krijgen. Als dit soort besluiten via de raad tot stand zou moeten komen, zou het een chaos worden. Daar wordt in het college heel duidelijk politiek over bedreven, met PvdA en GroenLinks aan de ene kant, en de andere partijen daartegenover. D66 gaat daar uiteindelijk in mee, maar die hebben natuurlijk nog heel veel wensen. Er wordt dan geruild, in plaats van een gemeenschappelijk standpunt."

In beide steden wordt ook verschillend omgegaan met de standpunten van oppositiepartijen. Wanneer het college in Zaanstad besluit de fracties te raadplegen, geldt dat ook de fracties die niet in het college vertegenwoordigd zijn, in Leiden niet. Egberts: "Nu het financieel wat beter gaat met Zaanstad, is het wel zo dat het college enige ruimte geeft voor leuke dingen, dat haalt heel veel kou uit de lucht. Je krijgt enige ruimte om dingen aan te bieden, zo van: denk daar eens over." Margreet Horselenberg: "Voor de vaststelling door het college wordt gezegd tegen de fracties: dat is de ruimte, hebben jullie ideeën."

Hillebrand: "Dat is anders dan in Leiden. Daar zie je dat de fracties proberen – de marges zijn natuurlijk altijd smal - om bij de begrotingsbehandeling zelf politiek belangrijke wijzigingen door te voeren." Van Rij: "Maar de grote dingen gaan meestal wel via het college." Margreet Horselenberg: "Ook met de niet-collegepartijen?" Van Rij: "Nee". Margreet Horselenberg: "Bij ons krijgt elke fractie de gelegenheid voor de vaststelling van de jaarbegroting, omdat wij vinden dat zij net zo goed meedoen."

Ron Hillebrand: "Ik heb het idee dat als wij de procedure hadden van alle fracties mogen hun wensen kenbaar maken, dat politiek toch gevolgen zou hebben. Nu zie je dat alle wijzigingen ten gunste zijn gekomen van het minimabeleid, maar dan zou het veel meer ten gunste zijn gekomen van verschillende projecten."

Margreet Horselenberg: "Dat is geredeneerd vanuit angst. Zaanstad heeft de beste sociale dienst van Nederland. Je gaat niet zo maar met geld schuiven, maar op basis van signalen uit de commissie voor advies en bijstand. Zo hoort het te gaan." Van Rij: "Waarom hoort het zo te gaan?" Margreet Horselenberg: "Zo’n commissie moet een richting aangeven, en niet alleen maar voorgekookte stukken op de agenda krijgen. In zo’n commissie moet draagvlak ontstaan. Als je te veel polariseert – dat hebben we gehad – hoor je steeds: die arrogante Partij van de Arbeid. Je moet de raad vroeg bij de besluitvorming betrekken. Dat is de enorme verschuiving geweest in Zaanstad."

Zaanstad en Leiden verschillen niet alleen in de manier waarop het in het college toegaat, maar ook in de omgang tussen wethouders en ambtenaren. Tekenend is dat in Zaanstad de werkkamers van alle wethouders bij elkaar in het Stadhuis liggen, terwijl in Leiden de wethouderskamers over twee locaties verdeeld zijn, zodat elke wethouder zo dicht mogelijk bij zijn ambtenaren zit.

Margreet Horselenberg: "Bij ons is de mogelijkheid ingebouwd, dat de directeur wanneer hij het niet met de wethouder eens is over een voorstel, die kritiek aan het voorstel toevoegt. Omgekeerd kan je wanneer je het als wethouder niet eens bent met het ambtelijk advies, voor ‘gezien’ tekenen. Je krijgt dan als eerste het woord in B. en W." De ambtenaar is daar niet bij. Van Rij: "Dan wint de wethouder het toch altijd?" Margreet Horselenberg: "Dat hoeft niet, omdat je zelf soms ook wel vastzit in je eigen ideeën." Van Rij: "Ik vind het wel zo belangrijk om tegen die ambtenaar te zeggen: ik ben het niet met jou eens, en het stuk te laten aanpassen."

Egberts: "De wethouder moet het stuk toch politiek verdedigen." Margreet Horselenberg: "Je bediscussieert het en dan kom je tot meningen. Alleen bij grote ruimtelijke ontwikkelingen of grote beleidsvelden vragen wij toelichting van ambtenaren, maar wij vergaderen dan niet, als de ambtenaar vertrokken is nemen wij besluiten."

Binnen het college lukt het de ene wethouder in Leiden gemakkelijker om zijn standpunt geaccepteerd te krijgen dan de ander. Van Rij: "Dat verschil in de pikorde is beslist aanwezig." Margreet Horselenberg: "Vind je dat leuk? Of sta je hoog in pikvolgorde". Van Rij: "Ik denk het wel ja." Hillebrand: "Dat kan ik bevestigen." Van Rij: "Je probeert wel je collega’s in dezelfde positie te krijgen, maar het afgelopen jaar is dat niet gelukt bij de CDA-wethouder die nu is afgetreden." Margreet Horselenberg: "Het is heel vervelend als iemand zich onveilig voelt in het college."

Zij vraagt aan Van Rij: "Mag er nooit een directeur rapporteren als hij het niet eens is met jou?" Van Rij: "Hij mag rapporteren, maar dat zal hij niet doen." Margreet Horselenberg moet hier vreselijk om lachen: "Over democratie gesproken." Van Rij: "Vaak zijn er meerdere portefeuillehouders bij betrokken, en zet degeen die het niet met het ambtelijk advies eens is er ‘bespreken’ op. Dan wordt het verschil van mening tussen de wethouders uitgevochten in het college, en niet dat tussen de wethouder en de ambtelijke organisatie. Soms is er ook een afzonderlijke ambtelijke notitie over de feiten, wanneer de portefeuillehouder die weg wil filteren."

Hillebrand: "We zijn nu in discussie hoe we patstellingen moeten voorkomen wanneer wethouders het niet eens zijn. Dan moet het managementteam een belangrijker rol gaan spelen, en aangeven dat er knopen moeten worden doorgehakt."

Margreet Horselenberg: "In Zaanstad komt het veel voor dat er bij een ambtelijke notitie een politieke aanbiedingsbrief komt, met het standpunt van het college." Van Rij: "Dat is bij ons niet voorstelbaar." Hillebrand: "Wie spreek je dan als raadslid aan?" Margreet Horselenberg: "Daar hebben wij brieven voor hoe het college van B. en W. erover denkt."

Toch blijft de vraag of de verschillen in werkelijkheid zo groot zijn als op papier. Zo is het ook in Zaanstad niet de bedoeling dat een wethouder zich buiten de portefeuillehouder om tot een dienst wendt om informatie. Margreet Horselenberg: "Dan zou de chaos compleet zijn."

Van Rij: "In de theoretische modellen in het boek worden de verschillen erg aangezet. Wij hebben Hiemstra een keer in het college gehad. Er zitten een aantal zeer normatieve ideeën achter die niet verklaard worden. Dat bij een meer collegiaal werkend college er meer gelegenheid zou zijn om na te denken over strategische aspecten getuigt van een hoge mate van boekjeswijsheid."

Margreet Horselenberg: "Omdat hij bij ons in Zaanstad heeft gewerkt en ook de vergelijking met vroeger kan maken vind ik dat hij voor onze gemeente een uitstekende analyse heeft gemaakt. Ik merk het ook in het ROA, waar ik met heel veel gemeenten te maken heb, dat er absoluut verschillen zijn hoe stukken worden aangeleverd, hoe de positie is van de wethouder t.o.v de ambtelijke organisatie, en hoe de cultuur is binnen de groep."

Inzet


De gemeentelijke wereld volgens Jaring Hiemstra


Hiemstra deelt de gemeenten in naar de vraag of de wethouders zich vooral zien als lid van hun fractie of in de eerste plaats als lid van het college, en of de wethouders individueel de ambtenaren in hun portefeuille aansturen of dat het college daarbij als collectief optreedt.

In de wethoudersvariant (Hilversum, Zwolle, Heerlen, Leiden) beschouwen wethouders zich vooral als lid van hun fractie, en hebben zij een belangrijk aandeel in de aansturing van het ambtelijk apparaat. Hiertegenover staat de collegiale variant (Tilburg, Enschede, Zaanstad, Haarlemmermeer), waarbij wethouders zich zelf vooral zien als lid van het college, en het college als collectief het ambtelijk apparaat aanstuurt.

In de bestuurdersvariant (Alkmaar, Almere, Maastricht, Dordrecht, Groningen, Emmen, Ede) beschouwen wethouders zichzelf in de eerste plaats als lid van het college, maar sturen zij wel individueel de diensten aan, terwijl in de secretarisvariant (Amersfoort, Arnhem, Leeuwarden, Nijmegen) de wethouders zich in de eerste plaats als lid van hun fractie zien, maar de secretaris een grote rol speelt bij de sturing van het ambtelijk apparaat.

Uit: Lokaal bestuur, december 1999/januari 2000