Verschenen: 31-05-2001
De Wet Financiering Abw, die begin dit jaar is ingegaan, schrijft voor dat nog slechts 75 % van de bijstandsuitkeringen rechtstreeks gedeclareerd kan worden bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, terwijl de gemeenten voor de overige 25 % een gebudgetteerde uitkering ontvangen. Zij kunnen daaraan tekort komen, maar er ook op overhouden, dit bij wijze van incentive om het gebruik van de bijstand terug te dringen. Is het tekort te groot (meer dan 15 % van de bijstandsuitgaven of meer dan f 15 per inwoner), dan springt het Rijk bij voor het meerdere.
Dit jaar wordt het budget geheel bepaald door historische omstandigheden, maar het is de bedoeling dat het budget volgend jaar gedeeltelijk en het jaar daarop geheel wordt bepaald door objectieve omstandigheden, analoog aan de verdeling van het gemeentefonds. Daarom is er haast geboden met het vaststellen van het objectieve verdeelsysteem.
In de periode 1996 t/m 1999 zijn hiertoe vier pogingen ondernomen, die alle aanzienlijke herverdeeleffecten opleverden. Bovendien waren de effecten voor individuele gemeenten van de verschillende modellen heel verschillend, en waren de modellen weinig transparant. Vanwege dit laatste heeft het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid opdracht gegeven aan de Stichting Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam (SEO) om het eerder door deze instelling aangeleverde verklaringsmodel verder te ontwikkelen.
Dit heeft geresulteerd in het rapport Verklaren en verdelen, waarin een model werd gepresenteerd dat wel transparanter was dan het eerdere SEO-model, en dat minder problemen opleverde bij samenvoeging van gemeenten, maar dat tegelijkertijd grotere herverdeeleffecten opleverde. Om die reden heeft het ministerie vervolgens aan het bureau Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics (APE) de opdracht gegeven om na te gaan of het door SEO ontwikkelde model op het punt van de herverdeeleffecten substantieel zou kunnen worden verbeterd.
Het resultaat van deze inspanningen wordt op advies van de Technische begeleidingscommissie objectief verdeelmodel, bestaande uit vertegenwoordigers van de betrokken departementen, van het CBS, van de VNG, en van enige gemeenten, aangeduid als het APE/SEO model. Dit model is met een advies van de begeleidingscommissie gepresenteerd op door de VNG belegde regionale bijeenkomsten voor de gemeenten.
Eigen beleid genegeerd
Alle modellen zijn totstandgekomen door statistische analyses van de feitelijke bijstandsuitgaven van de gemeenten. Deze probeert men te correleren aan objectieve factoren die een groter aantal uitkeringsgerechtigden plausibel maken. Deels gaat het daarbij om bepaalde bevolkingsgroepen waaronder het gebruik van de bijstand extra groot is, zoals allochtonen en eenoudergezinnen, deels om factoren die het sociaal klimaat in een stad karakteriseren, zoals de centrumfunctie of het percentage huurwoningen.
Opmerkelijk is, dat het uitgangspunt van de hele operatie is dat gemeenten het gebruik van de bijstand kunnen beïnvloeden met het beleid dat zij voeren, maar dat nergens in de rapporten pogingen worden gedaan om de invloed van dat beleid te meten. Toch zou dat op twee punten mogelijk zijn. Gemeenten hebben een bepaalde beleidsvrijheid bij de hoogte van de uitkeringen die zij verstrekken, bij voorbeeld aan schoolverlaters. Sommigen spreken in dit verband zelfs van willekeur.
Het is duidelijk dat dergelijke verschillen in beleid tot verschillen in de bijstandsuitgaven zullen leiden, die niet uit objectieve omstandigheden verklaard kunnen worden. Dat betekent, dat men de feitelijke bijstandsuitgaven zou moeten corrigeren voor de effecten van eigen beleid, bij voorbeeld door alleen te rekenen met de minimale uitkeringen waar gemeenten toe verplicht zijn. Het blijkt nergens dat dit ook maar door één van de onderzoeksbureaus gebeurd is.
Een ander aspect van eigen beleid is de case load. Men verwacht dat naarmate gemeenten hun cliënten intensiever begeleiden, het gebruik van de bijstand zal afnemen, omdat men alerter kan zijn op fraudesignalen en meer aan reïntegratie kan doen. Dat is de hele achtergrond van het streven naar een objectief verdeelmodel. Dan zou men ook de apparaatskosten per bijstandscliënt als verklarende factor moeten meenemen.
De correlatie tussen dit bedrag en de bijstandsuitgaven per inwoner zou negatief moeten zijn; zou dit niet het geval blijken, dan moet men zich op de ratio van de hele operatie bezinnen. In het uiteindelijke verdeelmodel zou deze factor uiteraard niet moeten worden opgenomen, omdat gemeenten niet gestraft moeten worden voor de inzet van extra middelen.
Grote en kleine gemeenten
Evenals het SEO adviseert APE om afzonderlijke modellen te gebruiken voor kleine en voor grote gemeenten. Het eerste model is ontwikkeld voor gemeenten beneden 60.000 inwoners, het tweede voor gemeenten boven 40.000 inwoners; tussen 40.000 en 60.000 inwoners adviseert men een gewogen gemiddelde te nemen. Per inwoner van 20 tot 65 jaar bedraagt het budget in guldens:
Verdeelkenmerk <60.000 >40.000
inwoners inwoners
Vast bedrag 703,267 2.967,288
Percentage lage inkomens t.o.v. personen met inkomen 17,655 57,240
Perc. eenouderhuishoudens op inwoners 20 tot 65 jaar 132,553 112,279
Verhuizingen uit de gemeente per jaar per 100 inwoners 32,549
Perc arbeidsongeschikten op inwoners 20 tot 65 jaar -35,810
Perc. allochtonen op alle inwoners 2,955 6,044
Perc. vrouwen 25 tot 30 jaar op alle inwoners 20 tot 65 jaar 30,935 78,454
Percentage huurwoningen 3,287 6,739
Percentage werkzame beroepsbevolking -52,686
Regionaal klantenpotentieel (x 1000) 0,2864
Omgevingsadressendichtheid -0.0597
Perc. werklozen met maximale WW-duur op alle inwoners
20 tot 65 jaar 249,750
Werkzame bevolking in RBA-gebied (als perc. totale
beroepsbevolking RBA-gebied) -14,233
Banen handel, horeca en schoonmaak in RBA-gebied
(als perc. totaal aantal banen in RBA-gebied) -10,433
In die gevallen waarin de percentages worden genomen t.o.v. alle inwoners tussen 20 en 65 jaar, wordt in feite bij het bedrag per inwoner uit de eerste regel een bedrag voor het betreffende type inwoner opgeteld van honderd maal het genoemde bedrag; Bij kleine gemeenten bedraagt het bedrag per inwoner f 703,27, het bedrag per eenouderhuishouden f 13.255,30, en het bedrag per vrouw tussen 25 en 30 jaar f 3093,50. Bij percentages die niet begrepen zijn op het aantal inwoners tussen 20 en 65 jaar, is het niet mogelijk een dergelijk eenvoudig verband te leggen.
Technische bezwaren
Tegen een aantal verdeelmaatstaven in de twee modellen kunnen technische bezwaren worden ingebracht. Het uiteindelijke budget mag niet door eigen beleid te manipuleren zijn, terwijl bij samenvoeging van gemeenten het nieuwe budget zo weinig mogelijk van de som van de oude budgetten moet afwijken.
Het gebruik van het percentage huurwoningen is strijdig met het eerste criterium. In het kader van Grote Steden Beleid tracht het Rijk de gemeenten ertoe te bewegen om de verkoop van woningen aan de huurders te bevorderen. Of dat verstandig is, is een tweede, maar het tegendeel is het inbouwen van een desincentive voor de verkoop van huurwoningen, wat nu in het budget voor de Abw dreigt te gebeuren. Het lijkt beter wanneer het stelsel in dat opzicht neutraal is.
In verschillende opzichten is het systeem ook niet neutraal voor gemeentelijke samenvoegingen of andere wijzigingen van de gemeentelijke indeling. Wanneer een centrumgemeente wordt samengevoegd met zijn randgemeenten, neemt daardoor het aantal verhuisbewegingen vanuit die gemeente af. Verhuizingen naar de voormalige randgemeenten tellen nu eenmaal niet meer mee. Maar daarmee neemt het aantal mensen dat aanspraak kan maken op een bijstandsuitkering nog niet af.
Daar staat tegenover, dat bij samenvoeging van gemeenten het regionaal klantenpotentieel juist zal toenemen. Die potentiëlen tellen bij elkaar op; wanneer bij de samenvoeging aanliggende kernen betrokken zijn, is het regionaal klantenpotentieel van de nieuwe gemeente zelfs groter dan de som van de oude klantenpotentiëlen. Wanneer het werkelijk om de centrumfunctie gaat, had men beter het quotiënt van klantenpotentieel en inwonertal als verdeelmaatstaf kunnen kiezen.
Door het klantenpotentieel te correleren met het bedrag per inwoner aan bijstandskosten, doet men iets vergelijkbaars als in Verklaren en verdelen, waar het inwonertal zelf als verdeelmaatstaf was gekozen. Dit werd verdedigbaar geacht "omdat op termijn de samengevoegde gemeente ook dezelfde eigenschappen zal gaan vertonen als andere grote gemeenten, waaronder aantrekkingskracht op kwetsbare groepen en wellicht afname van sociale controle." Dit lijkt geen ondersteuning van het door de Minister van BZK gevoerde herindelingsbeleid. Het overschat ook de invloed van gemeentegrenzen op menselijk gedrag.
Het gebruik van twee verdeelsystemen voor gemeenten in verschillende grootteklassen maakt de einduitkomst ook sterk gevoelig voor herindelingen. Bij elke voorgenomen herindeling zal goed moeten worden nagegaan wat de invloed is op het bijstandsbudget. Samenvoeging van twee gemeenten van 35.000 inwoners doet een nieuwe gemeente ontstaan die onder een ander verdeelsysteem valt, terwijl het feitelijk gebruik van de Abw door die herindeling niet verandert.
Herverdeeleffecten
Ondanks het hanteren van twee verschillende verdeelmodellen voor twee verschillende groepen gemeenten, blijven de herverdeeleffecten aanzienlijk, terwijl niet nagegaan is of deze ook maar enigszins het gevolg zijn van verschillen in gemeentelijk beleid. Dat geldt vooral voor de groep kleine gemeenten. Onder deze zijn er zelfs acht die een negatief bijstandsbudget zouden ontvangen.
Naarmate de gemeenten groter worden, nemen de herverdeeleffecten als percentage van de bijstandsuitgaven af. Bij gemeenten onder de 25.000 inwoners bedraagt het gemiddelde herverdeeleffect 31,0 %, bij gemeenten tussen 25.000 en 50.000 inwoners 16,7 %, tussen 50.000 en 100.000 inwoners 7,4 %, tussen 100.000 en 150.000 inwoners 8,2 %, en boven 150.000 inwoners 5,2 %, waarvan voor de vier grootste steden 2,3 %.
Toch kunnen ook voor grotere gemeenten de herverdeelverschillen aanzienlijk zijn. Er is één gemeente tussen 100.000 en 150.000 inwoners met een negatief herverdeeleffect van 37,1 %; welke, dat staat er niet bij. Verder corresponderen de percentages met hogere bedragen per inwoner naarmate de gemeente groter is. Men dient zich ook te realiseren dat de budgettering slecht betrekking heeft op 25 % van de uitgekeerde bedragen, en dat het stelsel een vangnet kent voor gemeenten met een negatief herverdeeleffect van meer dan f 15 per inwoner.
Wat te doen
De begeleidingscommissie geeft in overweging om bij de kleine gemeenten het budget geheel of gedeeltelijk op historische aandeel in de bijstand te blijven baseren. Dan vermijdt men extreme herverdeeleffecten, waarbij in sommige gevallen gemeenten het ook als onbegonnen werk zullen zien om het negatieve effect weg te werken, en blijven hangen in de aanvullende uitkering voor gemeenten met grote nadelige herverdeeleffecten. Wel zullen daarmee in sommige gevallen de effecten van samenvoeging op het totale budget van de nieuwe gemeente nog groter worden.
Hierbij is ook van belang, dat weliswaar de overgrote meerderheid van de gemeenten minder dan 50.000 in inwoners heeft (in 1998 480 van de 538), maar dat deze gemeenten slechts 26,1 % van de bijstandsuitgaven voor hun rekening namen.
Dat doet de vraag rijzen, of het helemaal wel zoveel zin heeft om bij kleinere gemeenten de bijstand (gedeeltelijk) te budgetteren.
Wanneer men kiest voor een verdeling op historische gronden, zal dat in de loop der jaren in toenemende mate tot scheve ogen leiden. Er zullen dan situaties ontstaan waarin gemeenten met vergelijkbare aantallen bijstandscliënten een heel verschillend budget krijgen, zonder dat dat vanuit objectieve omstandigheden te rechtvaardigen valt.
Waar het betreft de grotere gemeenten, adviseert de meerderheid van de begeleidingscommissie om het APE/SEO model te gaan hanteren, maar wel in het kader van het onderhoud van dit model met voorrang aandacht te schenken aan de verdeelmaatstaven Verhuizingen en Omgevingsadressendichtheid. Bij het eerste gaat het de commissie niet zozeer om het effect bij gemeentelijke herindelingen, maar om niet plausibele gevolgen bij simulaties.
Bij de omgevingsadressendichtheid is het teken negatief, hoewel dit een maatstaf voor stedelijkheid is. De onderzoekers wijzen erop, dat er zoveel parameters in het model zitten die met stedelijkheid te maken hebben, dat de OAD corrigeert voor een cumulatie hiervan. Maar het is dan toch onwaarschijnlijk, dat eerder aan die correctie behoefte bestaat wanneer de groepen waaronder veel bijstandscliënten worden aangetroffen, dichter op elkaar wonen.
Het is de vraag of men nu al moet besluiten tot een model waarvan men de tekortkomingen bij het eerstvolgende onderhoud wil meenemen. Zoiets doe je bij de oplevering van een huis ook niet. Daarbij komt, dat het model meer aanvechtbare elementen kent: het aantal huurwoningen, de manier waarop wordt omgegaan met het regionaal klantenpotentieel, het volstrekt negeren van eigen beleid van de gemeenten.
Het lijkt daarom beter eerst deze tekortkomingen te verhelpen, alvorens het model te gaan toepassen. Wanneer dat niet in een paar maanden kan, moet men zich nog maar een jaar extra met de historische verdeling behelpen. Dat is beter dan na een jaar weer allerlei nieuwe herverdeeleffecten te introduceren.
Uit: Sociaal Bestek mei 2001; noten weggevallen, tabel enigszins verfomfaaid.