Zoek op trefwoord :
Getrapte financiële verhouding werkt in Amsterdam
Verschenen in 'B&G' - 20-10-2001

Dit jaar bestaat het Amsterdamse stadsdeelfonds tien jaar. Het is een constructie analoog aan het gemeentefonds, waarmee op basis van objectieve verdeelmaatstaven jaarlijks een miljard gulden door het stadsbestuur van Amsterdam wordt verdeeld over de stadsdelen, die zelf verantwoordelijk zijn voor de besteding van het geld. Daarmee is het stadsdeelfonds een essentieel instrument van de binnengemeentelijke decentralisatie die in Amsterdam op radicale wijze is aangepakt.

In 1996 werd bij het vijfjarig bestaan van het stadsdeelfonds in dit blad geconstateerd dat er in Nederland al decennia lang plannen gemaakt worden voor bestuurlijke reorganisaties die niet tot uitvoering komen, maar dat de binnengemeentelijke decentralisatie in Amsterdam daarop een opvallende uitzondering vormt. Vijf jaar later is deze constatering nog steeds van kracht. Des te merkwaardiger is het dat de binnengemeentelijke decentralisatie vorig jaar in een Tilburgse bundel over institutionele innovatie in het stadsbestuur volledig genegeerd werd. Geen rechtstreekse treinverbinding, daar zal het wel door komen.

Te weinig trots


Volgens Hans Oosterbaan is Amsterdam ook te weinig trots op het stelsel van binnengemeentelijke decentralisatie. Oosterbaan is voorzitter en portefeuillehouder financiën van het stadsdeel Amsterdam Noord, waar - zoals hij niet nalaat te vermelden - meer mensen wonen dan in steden als Alkmaar en Leeuwarden. Hij is ook voorzitter van het overleg van de stadsdeelvoorzitters èn van dat van de portefeuillehouders financiën, zodat hij in alle opzichten als de spreekbuis van de stadsdelen inzake het stadsdeelfonds kan worden aangemerkt.

Naar zijn mening zijn de voordelen van een bestuur dat dichterbij de mensen functioneert, in Amsterdam duidelijk zichtbaar. Daarbij acht hij een heldere financiële verhouding essentieel, maar ook het beschikken door de stadsdelen over een eigen ambtelijk apparaat. Hij ziet niets in de Rotterdamse situatie, waarbij de deelgemeenten diensten inkopen bij de centrale diensten, omdat dat te weinig zeggenschap geeft, en daarmee het bestuur onvoldoende in staat is om naar de bevolking toe de verantwoordelijkheid te dragen voor de gemaakte keuzes. Hij beschouwt het ook als een groot voordeel dat in Amsterdam Noord het stadsdeel samenvalt met het politiedistrict, wat lang niet overal het geval is.

Instelling van de stadsdelen heeft niet alleen het bestuur doelmatiger laten functioneren – er is voor 90 miljoen per jaar bezuinigd – maar ook veel effectiever. Juist bij de diensten van de centrale stad (sociale dienst, gemeentelijk vervoersbedrijf) zie je problemen. "Wanneer het Museumplein had behoord tot de door het centrale stadsbestuur beheerde Binnenstad in plaats van tot het stadsdeel Zuid, was er nog steeds niets gebeurd."

Dat er aan het beheer van de openbare ruimte overigens nog veel te doen blijft in Amsterdam, realiseert uw verslaggever zich wanneer hij op het Buikslotermeerplein staat te wachten op bus 33 die hem terug naar het Centraal Station moet brengen. De wachthuisjes zijn daar nog als betonnen bunkers uitgevoerd, en van onder tot boven beplakt met affiches. Publex moet daar toch een alternatief voor kunnen bieden. Het blijkt echter dat dit nu juist een zaak van de centrale stad is. Wanneer je de bushokjes zou slopen, zou het viaduct instorten waar ze aan bevestigd zijn.

Amsterdam Noord kent zelf ook weer vormen van decentralisatie. Er zijn 16 eenheden voor het buurtbeheer, en Amsterdam Noord omvat ook een aanzienlijk buitengebied, waar de dorpen eigen raden hebben, die weer een afvaardiging sturen naar een centrale dorpenraad met zware adviesbevoegdheden. Toch mist Oosterbaan de status van zelfstandige gemeente niet. De relatie met de buurgemeente Zaanstad wordt niet beïnvloed door het feit dat Amsterdam Noord ‘maar’ een deelgemeente is.

In de magere steun voor de vorming van het Stadsdeel Binnenstad ziet Oosterbaan ook geen afwijzing door de Amsterdamse bevolking van de stadsdelen: "Zo’n referendum trekt vooral tegenstanders aan, omdat het voor de voorstanders niet uitmaakt of ze gaan stemmen. Bovendien zijn mensen altijd sceptisch over veranderingen. Toen lijn 2 uit de P.C. Hooftstraat verdween, protesteerden de winkeliers, maar toen lijn 2 opnieuw door de P.C. Hooftstraat ging rijden, protesteerden ze even hard."

De getrapte financiële verhouding


Het stadsdeelfonds is een voorbeeld van een getrapte financiële verhouding: de gemeente Amsterdam ontvangt via het gemeentefonds geld van het Rijk, en verdeelt 46 % daarvan weer over de stadsdelen. Dat stelsel functioneert in Amsterdam naar tevredenheid van alle partijen, terwijl toen zoiets in Rotterdam voor de Stadsregio (later Stadsprovincie) werd voorgesteld, dat tot heftige protesten van de meeste gemeenten leidde. Die accepteerden niet, dat het grootstedelijk bestuur de uitkering uit het gemeentefonds zou verdelen terwijl het zelf ook belanghebbende bij die verdeling was. In de tijd dat de provincies de wegenuitkeringen moesten verdelen over zichzelf en de inliggende gemeenten, leidde dat ook tot veel kritiek.

Er zijn verschillende omstandigheden waardoor het stelsel in Amsterdam volledig aanvaard is, zoals blijkt uit twee grondige evaluaties die inmiddels hebben plaats gevonden. In de eerste plaats hebben de stadsdelen natuurlijk nooit anders gekend. Oosterbaan benadrukt ook dat er een sfeer van gezamenlijke verantwoordelijkheid is tussen de stadsdelen en de centrale stad.

Op alle belangrijke beleidsterreinen functioneren portefeuillehoudersoverleggen, waarin de bestuurders van stadsdelen en van de centrale stad een gezamenlijke visie ontwikkelen. Het is geen instrument voor de centrale stad om zijn beleid aan de stadsdelen op te leggen, maar functioneert vaak andersom, waarbij de stadsdelen problemen aankaarten bij de centrale stad. Men realiseert zich door dezelfde kiezers te zijn aangewezen. Als er problemen zijn probeert men er gezamenlijk uit te komen, zonder ruzie te maken.

Van groot belang is dat de afdeling Financiën groot gewicht hecht aan de autonomie van de stadsdelen, juist vanwege de financiële beheersbaarheid. Hessel Boerboom, ooit wethouder financiën van het stadsdeel Osdorp, maar tegenwoordig voorzitter van de Amsterdamse Raad voor de Stadsdeelfinanciën èn werkzaam op het Ministerie van BZK op het terrein van de financiële verhouding, ziet wat dat betreft een groot verschil tussen de verhoudingen binnen Amsterdam en de verhouding tussen Rijk en gemeenten:



"Er is veel minder wantrouwen over en weer. Veel stadsdeelambtenaren zijn afkomstig van het Stadhuis of onderhouden goede relaties met de centrale stad. Tussen rijk en gemeenten zie je een ander type beeldvorming, alsof het rijk alleen maar taken aan de gemeenten overlaat omdat anders de VNG in het geweer komt. Het is overigens de vraag of bij een nieuwe generatie bestuurders en ambtenaren in Amsterdam de verhoudingen zo zullen blijven."



Raad voor de Stadsdeelfinanciën


Boerboom heeft veel lof voor Hans Moor, die het grootste deel van de afgelopen tien jaar als directeur Financiën van Amsterdam adviserend lid van de Raad voor de Stadsdeelfinanciën was, en in die rol altijd zocht naar oplossingen die de uitgangspunten van het stelsel in stand lieten. Die Raad voor de Stadsdeelfinanciën is van het begin af aan ingesteld met een taak vergelijkbaar aan die van de toenmalige Raad voor de gemeentefinanciën. De raad is geen arbiter, maar adviseur van de centrale stad. Moor noemde het een ‘Hoog College van Stad’.

De Raad voor de Stadsdeelfinanciën bestaat uit vijf onafhankelijke leden, die hun sporen hebben verdiend op het terrein van de financiële verhouding, maar niet (meer) gebonden zijn aan een van de partijen. Zij worden benoemd door de gemeenteraad op voordracht van het college van B. en W. Aanvankelijk werd sterk gelet op de politieke achtergrond van de leden, maar in de praktijk speelt die geen rol, en wordt hun opstelling eerder bepaald door hun professionele achtergrond.

Vanwege de onafhankelijkheid van de leden lijkt de Amsterdamse Raad meer op de huidige Raad voor de financiële verhoudingen dan op de oude Rgf, maar een belangrijk verschil is dat de Amsterdamse Raad ook vier adviserende leden kent, die wel gebonden zijn aan de partijen: twee stadsdeelambtenaren, en twee ambtenaren van de centrale stad, te weten de directeur financiën en het hoofd van de afdeling Bestuurlijk Stelsel.

Boerboom noemt de rol van de adviserende leden buitengewoon belangrijk. Niet alleen brengen zij hun deskundigheid in bij het bewaken van het bestuurlijk stelsel, maar ook weten zij wanneer zij de uiteindelijke adviezen op hun bureau krijgen wat er aan de opstelling van die adviezen is vooraf gegaan, en kunnen zij daardoor ook anticiperen op volgende standpunten van de Raad.

Cebeonsbende


Het secretariaat van de Raad voor de Stadsdeelfinanciën wordt gevoerd door het Amsterdamse onderzoeksbureau Cebeon. Dit bureau heeft ook het verdeelstelsel voor het stadsdeelfonds ontworpen, en zich daarmee gekwalificeerd voor het onderzoek dat ten grondslag ligt aan de huidige verdeling van het gemeentefonds. Het kleine circuit van mensen dat precies op de hoogte is van de ins en outs van deze verdeelmodellen staat in bestuurlijke kring ook wel bekend als de Cebeonsbende.

Toch zijn er hier en daar markante verschillen tussen de maatstaven die binnen Amsterdam gelden en de landelijke maatstaven. Dat komt doordat in Amsterdam eigen onderzoek gedaan is naar kostenverschillen. De afwijkende maatstaven zijn daardoor in belangrijke mate het gevolg van afwijkende omstandigheden en een afwijkend takenpakket, maar ook van afwijkende bestuurlijke trajecten of van voortschrijdend inzicht.

Bewust is gekozen voor een andere benadering van de kosten van de openbare ruimte. Worden die kosten binnen het gemeentefonds toegerekend aan inwoners en woningen, bij de verdeling van het stadsdeelfonds wordt rekening gehouden met de hoeveelheid openbare ruimte zelf.

Dat is nodig, omdat de hoeveelheid groen zeer ongelijk over de verschillende stadsdelen verdeeld is, en dat niet het gevolg is van uiteenlopende beslissingen van de afzonderlijke stadsdelen, maar van stedenbouwkundige keuzen door het centrale stadbestuur in de loop van de geschiedenis, ver vóór de komst van de stadsdelen. Het is ook het gevolg van de wijze waarop het centrale stadsbestuur de grenzen van de stadsdelen heeft getrokken. Vaak lopen die juist langs groenzones, zoals het Vondelpark.

De gekozen verdeelmaatstaf heeft als consequentie dat wanneer een park ingedeeld zou gaan worden bij een ander stadsdeel, daar een financiële compensatie uit het stadsdeelfonds tegenover staat, wat bij het gemeentefonds niet het geval is. Wanneer het Vondelpark zou zijn ingedeeld bij Amsterdam Oud-West in plaats van bij Oud-Zuid, zou dat het eerste stadsdeel meer geld hebben opgeleverd, terwijl indeling van de Leidse Hout bij Oegstgeest in plaats van bij Leiden nauwelijks iets aan de uitkering uit het gemeentefonds aan die twee gemeenten zou veranderen.

Wel wordt er in Amsterdam rekening mee gehouden dat de kosten van het beheer van de openbare ruimte oplopen wanneer die intensiever gebruikt wordt, door de oppervlakte van de openbare ruimte te wegen met een factor waarin de omgevingsadressendichtheid en het aantal werkzame personen voorkomen.

Binnen het Amsterdamse stadsdeelfonds wordt 72 % van het geld verdeeld via maatstaven die ook landelijk worden gehanteerd, zij het dat soms een vertaalslag moet worden gemaakt. De gewichten wijken echter nogal af. Deze maatstaven zijn:

Omschrijving Aandeel Gewicht Gewicht

in SDF bij verdeling

gemeentefonds

Vast bedrag 5,8 % ƒ 3.824.520 ƒ 435.867

Woonruimten 22,0 % 522,51 574,69

Inwoners voor wie geen andere

verdeelmaatstaf geldt 12,0 % 265,71 543,03

Jongeren 16,7 % 1.050,24 949,82

Uitkeringsgerechtigden 5,0 % 851,08 984,79

Allochtonen 9,4 % 503,92 1.293,72

Historische kern 1,2 % 26.767 53.245,89

Opmerkelijk is dat Amsterdam geen maatstaf kent voor ouderen, en niet voor lage inkomens. De definitie van de maatstaven is ook niet altijd dezelfde. Amsterdam hanteert voor ‘allochtonen’ een ruimere omschrijving dan het rijk voor ‘minderheden’. Doordat Amsterdam geen maatstaf heeft die op alle inwoners betrekking heeft, functioneert het Amsterdamse stelsel voor inwoners die tot meerdere groepen behoren, zoals jonge en uitkeringsgerechtigde allochtonen, anders dan het landelijke stelsel.

Het is niet verwonderlijk dat bij de meeste verdeelmaatstaven het bedrag per eenheid lager is dan wat Amsterdam uit het gemeentefonds ontvangt. Zo blijft er geld over voor de vervulling van taken door de centrale stad. Opmerkelijk is wel het veel hogere vaste bedrag dat de stadsdelen krijgen.

Wanneer dit ook bij de verdeling van het gemeentefonds zou worden toegepast, zouden kleine gemeenten wel erg in de watten worden gelegd, al kon dan de verfijning Waddeneilanden worden afgeschaft. Peter Huigsloot van Cebeon rechtvaardigt het hogere bedrag in de Amsterdamse situatie met de grotere omvang van de Amsterdamse stadsdelen, minimaal 35.000 inwoners, maar dat verklaart nog niet waarom de kleinere stadsdelen aanspraak zouden kunnen maken op een vast bedrag dat hoger is dan dat voor gemeenten met dezelfde grootte.

De voeding van het stadsdeelfonds


Evenals bij het gemeentefonds is de voeding van het Stadsdeelfonds een belangrijk aandachtspunt. Er bestaat een soort evenredigheidsregel, waarbij in principe het aandeel van het stadsdeelfonds in de algemene gemeentelijke inkomsten (uitkering gemeentefonds plus onroerende-zaakbelasting) constant blijft, terwijl het stadsdeelfonds ook meedeelt in de herziening van erfpachtovereenkomsten. Het koppelingspercentage is voor dit jaar 37,4 %. Op de zo berekende bedragen vinden dan weer allerlei mutaties plaats vanwege taakveranderingen, zoals dat ook bij het gemeentefonds het geval is. Ten slotte wordt het geheel onderworpen aan een bestuurlijke toets.

Oosterbaan zou graag zien dat er een verordening komt die de voeding en de verdeling van het stadsdeelfonds regelt. Het is voor hem niet helder of de dynamiek van de voeding wel klopt. Met de komst van de stadsdeelraad voor de Binnenstad gaat het bestuur van de centrale stad ook van karakter veranderen. Nu is het voor een deel van de stad nog de meest burgernabije bestuurslaag en heeft het zelf als zodanig een verantwoordelijkheid, straks krijgt het meer een provincie-achtige positie, en dreigt dat het zich minder met de stadsdelen kan identificeren. Tegelijkertijd krijgen de stadsdelen naast de beheerstaken ook steeds meer ontwikkeltaken, waar de voeding van het Stadsdeelfonds niet in voorziet.

Het blijkt ook dat wethouders steeds meer over speciale potjes beschikken waaruit zij afzonderlijke projecten van de stadsdelen kunnen bekostigen, zodat er zich een systeem van specifieke uitkeringen dreigt te ontwikkelen, wat men bij de opzet van de binnengemeentelijke decentralisatie juist niet wilde.

Amsterdam heeft niet gekozen voor een stelsel waarbij de centrale stad op grond van eigen inhoudingsmaatstaven meedeelt in het totaal van de algemene middelen, zoals dat in de Stadsprovincie Rotterdam de bedoeling was. Toch zou dat de verdeling over stadsdelen en centrale stad meer objectiveren. Het landelijke stelsel zou dan uitgangspunt kunnen zijn, waarbij per maatstaf wordt nagegaan hoe de verdeling over centrale stad en stadsdelen moet zijn, of dat een eigen interne verdeelmaatstaf de voorkeur verdient. Dat zou de verdeling transparanter maken, om maar eens een modeterm te gebruiken.

De opbrengst van de toeristenbelasting is geheel voor de centrale stad. Landelijk was die aanleiding om in het stelsel niet met extra onderhoud vanwege bezoekers van elders rekening te houden. Bij zijn begrotingsscan rekent de IFLO sinds dit jaar zelfs de helft van de opbrengst van de toeristenbelasting als inkomsten toe aan het uitgavencluster wegen.

Desondanks is in Amsterdam de opbrengst van de toeristenbelasting volledig voor de centrale stad. De stadsdelen worden voldoende worden gecompenseerd voor de meerkosten van bezoekers doordat bij de weging van de openbare ruimte rekening wordt gehouden met het aantal werkzame personen en doordat zij de parkeerbelasting innen. In de gemeenteraad is dit een terugkerend punt van discussie, een voorbeeld dat raadsleden vaak juist als pleitbezorgers van de stadsdelen optreden.

Sportvoorzieningen


Dat ook Amsterdammers net mensen zijn, blijkt uit de discussie over de bekostiging van de sporthallen en zwembaden. Dit is een merkwaardige tussenvorm tussen een integratie-uitkering (‘parkeerstrook’ zegt men in Amsterdam, hoewel het eigenlijk bedoeld is als invoegstrook) en een specifieke uitkering. Het wordt aangeduid als een specifieke uitkering, maar het geld komt uit het stadsdeelfonds. De uitkering is afhankelijk van de aanwezigheid van de genoemde voorzieningen, maar de hoogte van het bedrag is historisch bepaald, en daardoor steeds minder gerelateerd aan de actuele kosten die de stadsdelen maken.

De Raad voor de Stadsdeelfinanciën stelde voor om het geld grotendeels op basis van objectieve verdeelmaatstaven toe te kennen, en voor het overige een echte specifieke uitkering in te voeren. De wethouder sport was het daar echter niet mee eens, en zette dat uiteen in een uitvoerige brief aan de wethouder financiën. Een postzegel was niet nodig, want beide portefeuilles worden beheerd door Geert Dales.

Hij was bezorgd, dat bij verdeling van het geld via objectieve maatstaven de stadsdelen het geld wel eens aan iets anders dan sportvoorzieningen zouden kunnen uitgeven. Zo kun je elke specifieke uitkering verdedigen. En hij wees erop, dat veel sportvoorzieningen ook functioneren ten behoeve van naburige stadsdelen, wat me uit de mond van een Amsterdamse wethouder een riskant argument lijkt. De uitzonderlijk hoge uitkering die Amsterdam uit het gemeentefonds ontvangt, is immers mede gebaseerd is op de regionale taken die de stad vervult. Maar Dales kreeg de unanieme steun van de stadsdelen, vanwege de herverdeeleffecten, en de ‘specifieke uitkering’ bleef in stand.

De Binnenstad


Al voordat besloten werd de Binnenstad een eigen deelraad te geven, deelde deze al mee in het Stadsdeelfonds. Dat vroeg echter wel enige aanpassingen van het stelsel, waarbij maatstaven werden geïntroduceerd die slechts op één stadsdeel betrekking hebben. Daarmee maakt men het stelsel kwetsbaar, omdat de centrale stad zo de mogelijkheid krijgt om via het verdeelstelsel de financiën van een enkel stadsdeel te beïnvloeden.

Een maatstaf die alleen geldt voor de Binnenstad is de maatstaf historische binnenstad. Tot nu toe is er verder een negatieve maatstaf vanwege de afwezigheid van een eigen bestuur, maar die zal niet meer gelden wanneer de Binnenstad zijn eigen deelraad heeft. Er blijft een korting gelden vanwege de aanwezigheid van veel stedelijke voorzieningen in de Binnenstad, die een enigszins arbitrair karakter heeft. Het stadsdeel Oud-Zuid wordt niet met zo’n korting geconfronteerd, hoewel daar toch ook een concertzaal staat die het stadsdeel niet zelf hoeft te bekostigen.

Er lopen ook discussies of extra kwaliteit van de openbare ruimte in de Binnenstad nu een zaak moet zijn van het Stadsdeel of van de centrale stad. Dat geldt ook voor de Zuid-as. Niet-inwoners hebben in dat soort gebieden een veel groter belang bij de kwaliteit van de openbare ruimte dan elders.

In de oorspronkelijke opzet van de Stadsprovincie Rotterdam zou vanwege dit soort problemen de Rotterdamse Binnenstad niet gemeentelijk worden ingedeeld, maar rechtstreeks bestuurd worden door de Stadsprovincie. Daarbij stond voorop het principe, dat de schaal van het gebied waarin de mensen belang hebben bij een bepaalde beslissing, ongeveer overeen moet stemmen met de schaal van het gebied waar men mag stemmen voor het bestuur dat die beslissing neemt. Helaas mocht dat niet van onze nationale grondwetneuzelaars.

Nu is de Binnenstad van Amsterdam aanzienlijk groter dan die van Rotterdam, en wonen er aanzienlijk meer mensen. Maar uit het verdeelstelsel blijkt dat de verwevenheid tussen stadsdeel Binnenstad en de centrale stad aanzienlijk zal blijven. Er zijn verdeelmaatstaven die alleen voor de Binnenstad werken. Het centrale stadsbestuur zal zich niet kunnen distantiëren van discussies over de kwaliteit van de openbare ruimte in de Binnenstad, en dat alleen aan het stadsdeelbestuur overlaten.

En omdat het verdeelstelsel een essentieel element is van het bestuurlijke stelsel, zou het mij niet verbazen wanneer men van die eigen deelraad voor de Binnenstad nog wel eens spijt krijgt. Misschien komt dan ook de vraag op de agenda of de Zuid-as niet rechtstreeks onder het centrale stadbestuur zou moeten vallen.

In: B & G oktober 2001